文/中國檔案報社 羅京

努力做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)檔案管理工作

文/中國檔案報社 羅京

本文分析了承包地確權(quán)檔案工作的重要性；努力破解承包地確權(quán)檔案工作的難題；全力推進承包地確權(quán)檔案工作規(guī)范化開展。

土地承包；經(jīng)營權(quán)；檔案管理

黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，明確提出今后要大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平。當前在全國開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡稱承包地確權(quán)）工作是中央推進農(nóng)村綜合改革的重大歷史決策，牽一發(fā)而動全身，決定著農(nóng)村總體改革的成效。而依法進行土地流轉(zhuǎn)，離不開真實有效和完整的土地檔案，因此，各級檔案工作者要以高度的歷史使命感和責任感做好當前的承包地確權(quán)檔案工作，確保登記的內(nèi)容齊全規(guī)范、數(shù)據(jù)準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符，做到萬無一失。

一、要充分認識承包地確權(quán)檔案工作的重要性

我國是農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民的命根子，解決好土地問題，是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。由于種種原因，新中國成立以來歷次農(nóng)村土地制度變革中，都沒有留下多少檔案。20世紀80年代，農(nóng)村集體土地按照黨在農(nóng)村的政策承包給個人，村集體需要制定承包方案，集體進行討論、政府進行指導(dǎo)，最終由村集體和農(nóng)民簽訂承包合同，這其中的每一個環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生具有憑證作用的檔案。然而由于一些基層政府和干部任意干涉農(nóng)民對土地的處置、收益權(quán)利，最終導(dǎo)致了土地承包檔案中的信息失真，檔案本身功效受限，造成了從新中國土改到第一輪土地承包、第二輪土地延包都存在檔案資料不全、檔案不真實和檔案記載與土地實際不符的情況發(fā)生。這次土地確權(quán)是在多年農(nóng)村改革開放的成果上，首次提出將農(nóng)村土地權(quán)利按照集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行“三權(quán)分置”，突破了以往的框架束縛，正逐漸成為中國當代的“第三次土地改革”。中央高度重視這次土地確權(quán)，在開展土地確權(quán)登記試點之初，就將國家檔案局列為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員。這是因為承包地確權(quán)檔案真實記錄了黨和政府在組織宣傳群眾、民主公開決策、依法公平公正把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記到每一個農(nóng)民的全過程，是農(nóng)民群眾親身參與農(nóng)村改革發(fā)展的歷史見證，是承包地確權(quán)工作的客觀反映，它關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，關(guān)系到黨和政府的威信，關(guān)系到農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定，具有極為重要的作用。

承包地確權(quán)檔案是確權(quán)工作的真實反映和歷史見證，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制度的重要保證，是維護農(nóng)民合法權(quán)益的證明和根據(jù)，是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的重要基礎(chǔ)，已經(jīng)在化解社會矛盾、維護人民群眾合法權(quán)益中發(fā)揮了重要依據(jù)和憑證作用，今后還將在依法治國的大環(huán)境中，為推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、維護農(nóng)民權(quán)益發(fā)揮出更大作用，因此，各級檔案工作者要高度重視確權(quán)檔案工作，堅持檔案管理與土地確權(quán)同步部署、同步安排、同步檢查、同步驗收，要將當前的承包地確權(quán)檔案工作抓緊管好，健全規(guī)章完善制度，部門協(xié)作密切配合，檢查監(jiān)督嚴格驗收，結(jié)合實際不斷創(chuàng)新，與時俱進技術(shù)進步，典型領(lǐng)先示范先行，以確保黨中央農(nóng)村土地制度的決策部署的順利實現(xiàn)。

二、努力破解承包地確權(quán)檔案工作的難題

為搞好這次土地確權(quán)，農(nóng)業(yè)部、國家檔案局在2010年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村土地承包檔案管理工作的意見》，2014年，農(nóng)業(yè)部、國家檔案局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的通知，對承包地確權(quán)工作提供了有力支撐，起到了極大的推動作用。2011年以來，各地在開展承包地確權(quán)工作時，都將檔案管理與確權(quán)工作同步進行，使承包地確權(quán)檔案得到了比較全面的收集和有效保管，取得了較好的成效。目前全國已有四川、山東、安徽、湖南、湖北等12個省區(qū)展開全省整體推進，2016年還將有一大批?。▍^(qū)、市）開展全?。▍^(qū)、市）的確權(quán)登記頒證工作。中央明確宣布要5年時間完成這次土地確權(quán)登記工作，相關(guān)部委配套工作也已經(jīng)全面展開。盡管如此，承包地確權(quán)檔案仍面臨困難，主要是：部分領(lǐng)導(dǎo)大局意識不強，工作缺乏積極主動性；一些地方和部門對檔案工作重要性認識不夠，資金投入不足，檔案設(shè)備設(shè)施差，存在安全隱患；一些地方檔案制度不健全，人員流動性大，管理水平低等，這些都嚴重影響了承包地確權(quán)檔案工作的順利開展。為此，各地必須增強大局意識、責任意識、服務(wù)意識，解決好承包地確權(quán)檔案工作的難題。

一是早動手早介入。各地要按照中央統(tǒng)一要求下發(fā)文件，組織開展工作，并擬定檔案工作總體思路和計劃，配合農(nóng)業(yè)部門建立健全承包地確權(quán)檔案管理辦法，落實責任，規(guī)范檔案管理，從根本上確保承包地確權(quán)檔案齊全完整、真實有效。二是嚴格檢查監(jiān)督和驗收?！掇k法》明確規(guī)定，省、市級土地承包管理部門和檔案行政管理部門應(yīng)組織對承包地確權(quán)檔案工作的檢查，重點檢查承包地確權(quán)檔案的完整、準確、系統(tǒng)情況和檔案的安全保管情況。對于承包地確權(quán)檔案檢查不合格的單位，應(yīng)督促其及時糾正。各單位在檔案工作檢查驗收過程中，要把檔案的規(guī)范管理、歸檔材料的完整作為檢查的主要內(nèi)容之一，并進一步明確以檔案的內(nèi)容作為評估土地確權(quán)工作整體質(zhì)量的重要依據(jù)。三是聯(lián)系實際創(chuàng)新舉措。

這次承包地確權(quán)檔案的歸屬流向主要在基層，因而各級檔案行政管理部門要深入鄉(xiāng)村，結(jié)合當?shù)貙嶋H，開展分級分類指導(dǎo)。按照《辦法》的要求，遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、規(guī)范完整、安全方便”的總體思路，采取分級分類管理和“一戶一卷”的管理模式，將檔案工作與縣、鄉(xiāng)、村的具體實際結(jié)合起來開展。四是建立健全各項制度。針對承包地確權(quán)檔案管理特點，盡快制定本地區(qū)承包地確權(quán)檔案從形成到安全保管利用的各項規(guī)章制度，進一步完善《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》，督促指導(dǎo)土地承包管理部門建立健全一系列檔案管理制度和規(guī)范，確保不出現(xiàn)盜竊、偽造檔案等違法犯罪行為。五是開發(fā)服務(wù)功能。積極開展承包地確權(quán)檔案信息化管理工作，加快檔案數(shù)字化和信息化步伐，加強電子文件歸檔和電子檔案規(guī)范化管理，在確保歸檔電子文件的真實性、完整性、有效性的同時，大力開展網(wǎng)上查詢檔案信息服務(wù)，方便社會和群眾利用檔案。

三、全力推進承包地確權(quán)檔案工作規(guī)范化開展

真實可靠的承包地確權(quán)檔案是今后農(nóng)村和農(nóng)業(yè)長遠發(fā)展的重要保障。當前和今后一段時期，各地農(nóng)業(yè)和農(nóng)村檔案工作的重心要放在承包地確權(quán)檔案管理上來，檔案主管和分管的領(lǐng)導(dǎo)要靠前指揮，親自抓落實。一是加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責任。各地要按照《檔案法》和《檔案法實施辦法》的要求，落實檔案部門領(lǐng)導(dǎo)職責，層層抓落實，確實加強檔案工作領(lǐng)導(dǎo)。要按照中央一號文件和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營的意見》要求，確保承包地確權(quán)檔案有專人負責，有專門的設(shè)施設(shè)備保存。要與農(nóng)業(yè)部門密切配合，積極主動形成業(yè)務(wù)監(jiān)督和指導(dǎo)，形成工作合力，確保承包地確權(quán)檔案齊全完整、真實有效。二是加大財政投入，管好檔案。完善的檔案管理基礎(chǔ)設(shè)施是實現(xiàn)承包地確權(quán)檔案保管安全、利用方便的前提。各地要積極創(chuàng)造條件，加大財政投入，按照檔案保管要求，新建、改建、擴建基層檔案館室，配備必要的設(shè)施設(shè)備，做好承包地確權(quán)檔案的接收工作，確保檔案安全。三是加大培訓(xùn)力度，提高隊伍素質(zhì)。承包地確權(quán)檔案管理是專業(yè)性和技術(shù)性都比較強的工作，要求檔案人員既要懂得農(nóng)村土地承包地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記辦證的相關(guān)業(yè)務(wù)和技術(shù)規(guī)范，又要了解檔案工作的要求和標準，因此，各地檔案部門要采取會議交流、現(xiàn)場觀摩、當面授課等方式，加大對相關(guān)人員的培訓(xùn)力度，使大家學(xué)有所用、學(xué)以致用。四是結(jié)合示范點創(chuàng)建，加強檔案目標管理。將承包地確權(quán)檔案工作納入檔案目標管理范疇，從組織領(lǐng)導(dǎo)、體制機制、業(yè)務(wù)建設(shè)等方面深入探索農(nóng)村檔案工作長效機制，為承包地確權(quán)檔案工作的開展營造良好氛圍。

習近平總書記指出：“檔案工作是一項基礎(chǔ)性工作，經(jīng)驗得以總結(jié)、規(guī)律得以延續(xù)，各項事業(yè)的發(fā)展都離不開檔案?！备骷墮n案工作部門要按照這一指示精神，在工作中做到“穩(wěn)、準、實”，即堅持穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系、堅持積極穩(wěn)妥推進、堅持維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，準確把握政策要求、準確把握技術(shù)路線、準確把握資金用途，實事求是制定工作方案、扎實細致完善工作步驟、全面翔實保存登記成果，努力開拓創(chuàng)新，真抓實干，將承包地確權(quán)檔案工作做好做實，為確保中央農(nóng)村土地制度的決策部署順利實現(xiàn)，維護農(nóng)村穩(wěn)定，促進土地順暢流轉(zhuǎn)和依法治檔作出積極貢獻。