■王懷宇

完善國有企業(yè)常態(tài)化反腐機(jī)制

■王懷宇

黨的十八大以來，中央巡視組集中發(fā)現(xiàn)和查處了大量國有企業(yè)腐敗案例，這說明國有企業(yè)反腐的常態(tài)化效果有待提高。本報(bào)告通過對(duì)國有企業(yè)反腐機(jī)制的分析，建議在推進(jìn)股權(quán)多元化改革和加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，提高常態(tài)化反腐成效。社會(huì)監(jiān)督是指來自于除企業(yè)內(nèi)外部特定反腐部門之外的其他人的監(jiān)督，即除了紀(jì)委、國資委、審計(jì)署以及企業(yè)股東、高管、內(nèi)部黨委、紀(jì)檢審計(jì)等各部門之外的其他人的監(jiān)督。

國有企業(yè)常態(tài)化反腐效果有待提高

我國國有企業(yè)反腐機(jī)制主要由外部和內(nèi)部兩個(gè)系統(tǒng)組成，是世界上較為完備的反腐體系。外部反腐機(jī)制以紀(jì)委、國資委及審計(jì)部門為主體，內(nèi)部反腐機(jī)制主要由企業(yè)黨委（黨組）和企業(yè)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察部門構(gòu)成。與西方國家相比，增加了黨的監(jiān)督和管理，相當(dāng)于增設(shè)了一道防線。

但反腐機(jī)制的常態(tài)化效果不佳。中央和地方紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的外部反腐發(fā)現(xiàn)了大量腐敗案件就是明證。大量腐敗案件的集中查處也說明國有企業(yè)反腐機(jī)制的常態(tài)化效果有待提高。

根據(jù)中央紀(jì)委的資料，國有企業(yè)腐敗表現(xiàn)出三個(gè)基本特點(diǎn)：一是部分企業(yè)“一把手”涉案，形成系統(tǒng)性腐敗。一些國有企業(yè)資本雄厚，居行業(yè)優(yōu)勢地位，掌握著稀缺市場資源，其負(fù)責(zé)人成為社會(huì)投機(jī)者競相“圍獵”的對(duì)象。一旦“一把手”“失守”，很容易形成“窩案”。二是作案手法隱蔽，以合法的形式掩蓋違法行為。有的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員在對(duì)外合作、收購重組、招標(biāo)投標(biāo)、投資入股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)當(dāng)中，以合規(guī)的程序搞利益輸送，其行為具有極高的隱蔽性。三是違規(guī)決策，造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失。有些企業(yè)不遵守“三重一大”的相關(guān)規(guī)定，或者只是走走形式，相關(guān)負(fù)責(zé)人并未嚴(yán)格履行職責(zé)。

常態(tài)化反腐成效存在問題的原因

除國有企業(yè)公司治理需要進(jìn)一步加強(qiáng)之外，常態(tài)化反腐效果不佳的主要因素是國有企業(yè)反腐機(jī)制存在封閉性。內(nèi)部反腐機(jī)制由國企內(nèi)部特定人員構(gòu)成，形成一個(gè)相對(duì)閉合的內(nèi)部系統(tǒng)。閉合系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)鍵崗位人員之間可能勾結(jié)，監(jiān)管部門可能與問題人員有私人關(guān)系，這些扭曲了反腐機(jī)制的作用機(jī)理，又由于系統(tǒng)的閉合性，這些扭曲難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和修正。這是“窩案”普遍出現(xiàn)的重要原因。

外部反腐機(jī)制也會(huì)受國企內(nèi)部這種閉合系統(tǒng)的影響。當(dāng)外部監(jiān)管部門到企業(yè)去巡視或檢查時(shí)，如果企業(yè)內(nèi)部閉合系統(tǒng)已經(jīng)扭曲，外部監(jiān)管部門難以及時(shí)得到有效信息，從而影響監(jiān)督效果。

僅僅針對(duì)這種閉合進(jìn)行內(nèi)部制度完善，或者又增添新的閉合系統(tǒng)來對(duì)已有的閉合系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督，都不可能解決常態(tài)化的工作效果問題，只要是閉合系統(tǒng)就容易出現(xiàn)內(nèi)部扭曲并且不容易被發(fā)現(xiàn)和糾正，只能等待一次次運(yùn)動(dòng)式的大處理。只有打破形成封閉性的原因，讓其工作責(zé)任和流程都向社會(huì)公開，才能真正解決常態(tài)化的反腐成效問題。

導(dǎo)致封閉性的原因主要有兩個(gè)。一是強(qiáng)制性的信息公開不夠。無論是企業(yè)層面還是崗位層面，國有企業(yè)對(duì)內(nèi)對(duì)外的信息公開都相對(duì)滯后。二是社會(huì)監(jiān)督不足。社會(huì)監(jiān)督缺乏監(jiān)督所需要的信息，除了舉報(bào)之外沒有其他途徑，舉報(bào)者還得不到充分保護(hù)，在實(shí)踐中常常經(jīng)受打擊報(bào)復(fù)。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，打破封閉性、提升常態(tài)化反腐效果可以通過加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)。我國國企反腐機(jī)制和發(fā)達(dá)國家相比主要有兩點(diǎn)不同：一是反腐機(jī)制的構(gòu)成略有不同；二是反腐機(jī)制的常態(tài)化效果不同。在構(gòu)成方面，我國有更嚴(yán)格系統(tǒng)的黨組織監(jiān)督，但是社會(huì)監(jiān)督明顯弱于國外，在常態(tài)化反腐的效果方面也有待提高。黨組織的監(jiān)督是我國反腐機(jī)制能夠在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮“響鼓重敲”作用的根本保障，而相對(duì)薄弱的社會(huì)監(jiān)督則是我國常態(tài)化反腐效果不佳的重要原因。

社會(huì)監(jiān)督本身就是現(xiàn)行反腐機(jī)制發(fā)揮作用的重要因素。中央紀(jì)委的巡視絕大多數(shù)線索來自于舉報(bào)，這種舉報(bào)就是社會(huì)監(jiān)督的形式之一。強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督有助于進(jìn)一步激活內(nèi)外部反腐機(jī)制。首先，它可以為反腐機(jī)制提供更多的線索；其次，它將給內(nèi)外部反腐機(jī)制增加更多的壓力和動(dòng)力。在中共中央、國務(wù)院于2015年頒布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中，已經(jīng)將“社會(huì)監(jiān)督”單列一條，與“內(nèi)部監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”并列。

當(dāng)前的社會(huì)監(jiān)督形式單一，力量薄弱。舉報(bào)是社會(huì)監(jiān)督的主要方式，還存在著信息來源不足，舉報(bào)者得不到保護(hù)，舉報(bào)線索不一定得到適當(dāng)處理，社會(huì)監(jiān)督途徑單一等問題。

強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督 提升國企反腐常態(tài)化效果

提升國企反腐常態(tài)化效果，需要在推進(jìn)股權(quán)多元化改革和加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)建立董事會(huì)，設(shè)立了規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行程序，但有些尚未完成“機(jī)制”建設(shè)。充分落實(shí)董事會(huì)的權(quán)力，落實(shí)董事會(huì)“集體決策，個(gè)人擔(dān)責(zé)”的制度，可以避免重大事項(xiàng)“一把手”決策，提高決策的審慎性，提高決策者的責(zé)任心。推進(jìn)股權(quán)多元化，可以增強(qiáng)企業(yè)的制衡機(jī)制和防范企業(yè)腐敗。股權(quán)多元化增加了來自股東的約束，避免單一股東失察帶來的風(fēng)險(xiǎn)。如果引入民營股東或員工持股，來自股東的監(jiān)督無疑將大幅提升。如果股權(quán)適當(dāng)分散，改變董事會(huì)的構(gòu)成，打破董事會(huì)來自單一股東的格局，不僅有利于內(nèi)部制衡，還有利于利益相關(guān)方的參與。

在推進(jìn)股權(quán)多元化改革和加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)上，可以通過拓展社會(huì)監(jiān)督的信息來源，豐富社會(huì)監(jiān)督的途徑以及對(duì)社會(huì)監(jiān)督給予充分保護(hù)三方面來強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，即細(xì)化國有企業(yè)信息公開披露機(jī)制、建立利益相關(guān)人訴訟機(jī)制和完善舉報(bào)人保護(hù)制度。

（一）完善國有企業(yè)信息公開披露制度

國際經(jīng)驗(yàn)表明，國有企業(yè)由于股東的特殊性，信息披露比一般企業(yè)顯得更重要?？沙掷m(xù)的、充分的信息披露機(jī)制是建立常態(tài)化反腐機(jī)制的基礎(chǔ)。沒有可持續(xù)的、有效的信息披露，反腐機(jī)制難以發(fā)揮常態(tài)化的監(jiān)管作用，只能建立在運(yùn)動(dòng)式調(diào)查、靠外力推動(dòng)的基礎(chǔ)之上。

我國尚未建立有效的、充分的信息公開披露制度。有關(guān)信息披露的規(guī)定相對(duì)原則，實(shí)踐中政府部門對(duì)自身的信息公開具有較強(qiáng)的選擇性，在企業(yè)方面一般只公布國有資產(chǎn)的加總數(shù)據(jù)，企業(yè)自身在信息披露方面也同樣有較強(qiáng)的選擇性，公眾無法通過這些信息了解真實(shí)情況。

建議國有企業(yè)參照上市公司的標(biāo)準(zhǔn)逐步實(shí)現(xiàn)信息公開披露。國有企業(yè)屬于國家所有，出資人是全國人民，是比上市公司更為公眾的公眾公司，其有關(guān)信息更加應(yīng)該向全社會(huì)披露，接受大眾的監(jiān)督。此外，大量國有企業(yè)資產(chǎn)已經(jīng)上市，參照上市公司標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行信息披露已經(jīng)具備一定的經(jīng)驗(yàn)。

（二）建立利益相關(guān)人訴訟機(jī)制

利益相關(guān)人訴訟是指相關(guān)人可以針對(duì)企業(yè)某些可能侵害了自己利益的行為提起訴訟。廣義的利益相關(guān)人是指除股東以外和企業(yè)有關(guān)聯(lián)的各方，比如銀行、債權(quán)人、職工、消費(fèi)者、供應(yīng)商、社區(qū)、競爭對(duì)手等。OECD各國非常重視國有企業(yè)與利益相關(guān)者之間的關(guān)系，認(rèn)為國有企業(yè)承認(rèn)與利益相關(guān)者的關(guān)系對(duì)于建立可持續(xù)和財(cái)務(wù)穩(wěn)健企業(yè)起到重要作用，國有企業(yè)還應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到法律或協(xié)議賦予利益相關(guān)者的各項(xiàng)權(quán)利。利益相關(guān)人訴訟是美歐日等發(fā)達(dá)國家應(yīng)用非常廣泛的一種訴訟制度，尤其在證券市場上，是監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營過程中是否有不當(dāng)行為（包括腐敗賄賂等）的重要手段。

這些國家的公司法通常規(guī)定：董事執(zhí)行職務(wù)有重大過失或者惡意（有違法或者失誤行為）導(dǎo)致第三人（利益相關(guān)人）損失的要承擔(dān)連帶責(zé)任。

我國法律引入了利益相關(guān)者的概念，但尚未建立利益相關(guān)者訴訟制度。2002年1月7日中國證監(jiān)會(huì)、國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《上市公司治理準(zhǔn)則》第6章中就“利益相關(guān)者”作了規(guī)定。但《公司法》尚未引入利益相關(guān)者條款，更未賦予利益相關(guān)者針對(duì)公司高管不當(dāng)行為提起訴訟的權(quán)利。

國有企業(yè)的所有人缺位，代理問題存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和法律難題一直難以解決，利益相關(guān)者訴訟機(jī)制賦予與企業(yè)內(nèi)部各種行為有利益聯(lián)系的各方法定的權(quán)利和手段，對(duì)企業(yè)有關(guān)人員的行為進(jìn)行密切監(jiān)督，一定程度上對(duì)于防范國有企業(yè)內(nèi)部的各種不當(dāng)行為（包括反腐）具有積極意義。

建議我國參照美日歐等國的利益相關(guān)者訴訟機(jī)制，從訴訟主體的資格、訴訟客體的范圍等方面建立我國的利益相關(guān)者訴訟機(jī)制。

（三）完善舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制

國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，舉報(bào)是迄今為止揭露不良行為的最有效途徑。中央巡視組在巡視中獲得的線索絕大部分來源于舉報(bào)。

我國對(duì)于舉報(bào)人保護(hù)有一些規(guī)定，散見于《刑法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》等法律和司法解釋中。但這些規(guī)定在實(shí)踐中存在兩方面的問題：一是原則性強(qiáng)，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則供各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)參照?qǐng)?zhí)行。二是重視懲罰性保護(hù)，缺乏預(yù)防性保護(hù)，對(duì)舉報(bào)者保護(hù)不足。應(yīng)該為舉報(bào)人設(shè)置合理保護(hù)機(jī)制、明確有效救濟(jì)程序、廓清報(bào)復(fù)性行為，完善我國的舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究員）