文/湖南科技學(xué)院檔案館 吳青霞

新形勢(shì)下我國(guó)檔案管理體制改革新探

文/湖南科技學(xué)院檔案館 吳青霞

檔案管理屬于現(xiàn)代政務(wù)服務(wù)的一部分，政策性強(qiáng)，科技含量高，是一種文化的傳承。我國(guó)現(xiàn)行的檔案管理體制依然是1993年確定的“局館合一”的管理體制，經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行，必然存在一些與當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，應(yīng)該在實(shí)踐中不斷完善改進(jìn)和創(chuàng)新。

“局館合一”； 檔案體制建設(shè)； 完善和創(chuàng)新

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量己經(jīng)位居世界第二，社會(huì)生活不斷發(fā)生變化，每天都有許多歷史事實(shí)、經(jīng)濟(jì)事件值得記錄，每天都有民眾需要查閱個(gè)人身份、房產(chǎn)、股權(quán)等檔案，給檔案管理工作帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。然而，在“局館合一”的體制下，檔案管理機(jī)構(gòu)肩負(fù)著行政管理與開(kāi)展業(yè)務(wù)的兩種職能，且兩種職能均為法律職能，既要處理好兩種職能的關(guān)系，又要發(fā)揮好兩種職能的作用，在實(shí)際運(yùn)行中有時(shí)會(huì)發(fā)生矛盾。為此，從事檔案研究的有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者一直把檔案體制研究列為一個(gè)研究的重點(diǎn)，各地檔案局館始終堅(jiān)持對(duì)檔案管理體制進(jìn)行完善創(chuàng)新。本人在學(xué)習(xí)有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者檔案管理體系研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合個(gè)人工作實(shí)際，以新形勢(shì)下檔案管理體制面臨的問(wèn)題和創(chuàng)新實(shí)踐為課題，進(jìn)一步展開(kāi)理論研究。

一、我國(guó)現(xiàn)行檔案管理體制的演變過(guò)程

1954年，國(guó)家成立檔案局，隸屬于國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，行使國(guó)家檔案事務(wù)的最高行政管理權(quán)。與此同時(shí)，中央辦公廳、中央軍委分別成立了檔案處，分別掌管黨和軍事機(jī)關(guān)的檔案。1959年中央辦公廳檔案處劃歸國(guó)家檔案局，統(tǒng)一管理黨和政府機(jī)構(gòu)的檔案；于是，各地檔案局隸屬于各地黨政共同管理。1978年后，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的基本國(guó)策確立，我國(guó)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了四次機(jī)構(gòu)改革，分別發(fā)生在1982年、1988年、1993年、1998年，在這4次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)重大改革中檔案管理機(jī)構(gòu)的行政職能沒(méi)有發(fā)生多少變化，主要是隸屬關(guān)系發(fā)生了一些變化。如，1985年出現(xiàn)過(guò)國(guó)家檔案局與中央檔案館分離的狀況，中央檔案館屬中央辦公廳直接領(lǐng)導(dǎo)，但在業(yè)務(wù)上屬于國(guó)家檔案館領(lǐng)導(dǎo)。直到1993年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中才明確我國(guó)“局館合一”的管理體制，各地的檔案管理局與各地檔案館合并成一個(gè)機(jī)構(gòu)，但掛“兩個(gè)牌子”，既是行政管理機(jī)構(gòu)，又負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)開(kāi)展，隸屬于各地黨委直接領(lǐng)導(dǎo)，直至今日得到穩(wěn)定 。

二、我國(guó)現(xiàn)行檔案管理體制存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的檔案管理體制經(jīng)過(guò)連續(xù)多年的運(yùn)行完善，對(duì)于強(qiáng)化我國(guó)檔案管理的行政管理，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，發(fā)揮了實(shí)實(shí)在在的作用，但也暴露出許多不容忽視的問(wèn)題。其問(wèn)題和不足主要表現(xiàn)如下：

（一）領(lǐng)導(dǎo)體制不穩(wěn)定，經(jīng)費(fèi)落實(shí)困難。近十多年來(lái)，我國(guó)的黨政機(jī)構(gòu)一直處于改革之中，每隔3-5年都會(huì)發(fā)生一些重大的變化，即從中央到縣市的變化，這自然會(huì)影響到各地的檔案管理機(jī)構(gòu)的人事變化，使各地檔案局館的各項(xiàng)建設(shè)的連續(xù)性受到一定的影響。隨著網(wǎng)絡(luò)數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展，建一個(gè)數(shù)字檔案館一般都要好幾百萬(wàn)，后期維護(hù)費(fèi)每年至少好幾萬(wàn)，一旦領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生變動(dòng)，這些經(jīng)費(fèi)需要一定的時(shí)間才能落實(shí)。另外，爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)上也存在許多困難，過(guò)去檔案館爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)是下級(jí)向上級(jí)爭(zhēng)取，現(xiàn)在是“局館合一”，檔案館爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)是自家的內(nèi)部事務(wù)。

（二）黨政合一，政事不分。由于各地檔案局館隸屬各地黨委領(lǐng)導(dǎo)，屬于黨務(wù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)《檔案法》里賦予的各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)具有行政執(zhí)法權(quán)，具有行政管理的職能。于是，檔案管理體制呈現(xiàn)出“黨政合一、政事不分”的特點(diǎn)。然而，在檔案的行政管理中，有許多管理對(duì)象卻不在檔案管理機(jī)構(gòu)之內(nèi)。以縣級(jí)檔案局館為例，除了管理本區(qū)域內(nèi)黨政系統(tǒng)的檔案，還要對(duì)本區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校和企事業(yè)單位的檔案管理進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，而這些機(jī)構(gòu)又不在檔案管理體制之內(nèi)，尤其是有些企業(yè)是股份制、中外合資、私營(yíng)等不同性質(zhì)的企業(yè)，在行使檔案管理行政監(jiān)督指導(dǎo)中會(huì)遇到許多困難。

（三）重上輕下，基礎(chǔ)不牢。在“局館合一”的模式下，對(duì)于省級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)實(shí)際上是局館異地辦公，只是形式上的合一，實(shí)際上的管理職能和業(yè)務(wù)開(kāi)展是分開(kāi)的，局館雙方的經(jīng)費(fèi)都有保證，體制運(yùn)行比較順暢。但是對(duì)于縣級(jí)局館就不一樣，一般都出于節(jié)約經(jīng)費(fèi)的考慮，實(shí)行局館辦公地點(diǎn)合一，且受地方財(cái)政的影響，經(jīng)費(fèi)總額不夠，顧得了行政經(jīng)費(fèi)，又顧不了業(yè)務(wù)開(kāi)展經(jīng)費(fèi)，容易導(dǎo)致內(nèi)部管理中的矛盾產(chǎn)生，使得檔案管理的基礎(chǔ)不牢。

（四）重行政輕業(yè)務(wù)，主體地位弱化。由于我國(guó)體制改制的持續(xù)進(jìn)行，各地局館的“一把手”不一定都是從本系統(tǒng)內(nèi)提拔，有些時(shí)候是組織部門(mén)外派，工作幾年后又調(diào)走，他們對(duì)檔案管理的業(yè)務(wù)不熟悉，又想突出政績(jī)，自然會(huì)傾向于行政管理。在本系統(tǒng)內(nèi)，工作人員一般都喜歡行政管理，一些檔案管理業(yè)務(wù)人員想方設(shè)法往行政崗位上調(diào)，導(dǎo)致檔案管理業(yè)務(wù)人員缺乏。這樣一來(lái)檔案管理機(jī)構(gòu)的工作重心自然會(huì)向行政轉(zhuǎn)移，包括經(jīng)費(fèi)的使用上也是如此，使得檔案管理的主體地位被逐漸弱化。

（五）管理職能弱化，監(jiān)督形同虛設(shè)。在“局館合一”之前，檔案局對(duì)檔案館的監(jiān)督指導(dǎo)是一種來(lái)自外部的監(jiān)督，具有較強(qiáng)的行政約束性。但“局館合一”之后，檔案局對(duì)檔案館的監(jiān)督指導(dǎo)則變成一種內(nèi)部監(jiān)督指導(dǎo)，加上內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)中存在一些崗位任職交叉重疊，使得這種監(jiān)督指導(dǎo)的嚴(yán)格性和約束性被弱化。

三、新形勢(shì)下檔案體制完善創(chuàng)新的設(shè)想

在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢(shì)下，檔案體制建設(shè)完善創(chuàng)新是一種必然趨勢(shì)，也是一個(gè)不容回避的問(wèn)題。根據(jù)上述問(wèn)題，我們可以對(duì)檔案體制完善創(chuàng)新作出如下設(shè)想。

（一）雙重領(lǐng)導(dǎo)，雙重監(jiān)督。在目前的情況下，為了保證檔案管理的行政管理效能更高、各項(xiàng)業(yè)務(wù)開(kāi)展更順暢，在各地檔案局館可以嘗試雙重領(lǐng)導(dǎo)制，即在隸屬上仍屬于各地黨委直接領(lǐng)導(dǎo)，但可以將具體管理列入政府部門(mén)的管理序列，讓各地黨政共同擔(dān)責(zé)，黨委側(cè)重于管理檔案局館依法依規(guī)開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，政府側(cè)重于管理檔案局館的基礎(chǔ)設(shè)施、日常經(jīng)費(fèi)、人力資源等方面的管理，實(shí)行雙重管理、雙重監(jiān)督。

（二）政事分開(kāi)，局館分立。實(shí)行政事分開(kāi)、局館分立，既是當(dāng)前國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方向，也是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)各界和民眾對(duì)檔案的需求不斷上升的需要。實(shí)行局館分立，可以更好地將政事分開(kāi)，理順內(nèi)部管理關(guān)系，明確各自的職責(zé)，強(qiáng)化內(nèi)部管理監(jiān)督，有利于檔案事業(yè)的持續(xù)有序健康發(fā)展，更好地服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

（三）效能第一，上下有別。在我國(guó)的行政管理中有上行下效的習(xí)慣，上級(jí)機(jī)關(guān)如何設(shè)置，往往下級(jí)機(jī)關(guān)就一哄而上，效仿上級(jí)機(jī)關(guān)的管理機(jī)構(gòu)去設(shè)置。其實(shí)，從省市到地市，再?gòu)牡厥械娇h市，檔案管理的目標(biāo)雖然一致，但具體的物質(zhì)條件、檔案管理監(jiān)督的對(duì)象卻有較大的差別，如果都采取一樣的管理模式，必然會(huì)有不相適應(yīng)的地方。因此，在明確機(jī)構(gòu)設(shè)置原則的前提下，要給各級(jí)檔案局館的機(jī)構(gòu)設(shè)置有一定的回旋余地，讓其更好地結(jié)合本地實(shí)際情況設(shè)置，做到從上到下有一定的區(qū)別，使各地的檔案管理工作更加合理科學(xué)。

四、檔案體制改革的具體創(chuàng)新和實(shí)踐

盡管“局館合一”是我國(guó)現(xiàn)有的檔案管理體制，但是在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方針政策的引領(lǐng)下，我國(guó)檔案管理體制完善創(chuàng)新的步伐一直沒(méi)有停歇，有力地推動(dòng)了我國(guó)檔案管理向前發(fā)展。

（一）調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)檔案管理良性發(fā)展。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)檔案管理的需求、檔案業(yè)務(wù)開(kāi)展遇到的具體問(wèn)題有所不同，各地檔案管理機(jī)構(gòu)在堅(jiān)持“局館合一”的原則下，對(duì)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了一些調(diào)整。如，近幾年湖北省檔案局館整合了省府機(jī)關(guān)的檔案管理資源，建立了集中管理的跨行業(yè)的檔案管理中心，提高了省府機(jī)關(guān)各部門(mén)檔案管理的效能和管理水平。同時(shí)，依法規(guī)范各團(tuán)體、企事業(yè)單位的檔案管理，讓其檔案管理更加科學(xué)合理。另外，依法幫助非公有制企業(yè)、各種中介服務(wù)機(jī)構(gòu)建立并規(guī)范檔案，開(kāi)展檔案寄存、整理、數(shù)字化轉(zhuǎn)化等業(yè)務(wù)服務(wù)。通過(guò)完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，使檔案管理的行政職能得到充分發(fā)揮，業(yè)務(wù)服務(wù)范圍進(jìn)一步拓展 。

（二）精減行政機(jī)構(gòu)，充實(shí)業(yè)務(wù)一線力量。各地檔案局館的行政機(jī)構(gòu)人員龐大、而一線業(yè)務(wù)力量薄弱是一個(gè)共性問(wèn)題，必須采取有力的措施解決。為此，近幾年上市檔案局館在這方面作出了許多有益的嘗試。他們將局館行政機(jī)構(gòu)人員編制壓縮5%，加大干部交流輪崗力度，讓局館干部輪流到一線崗位工作。規(guī)范干部職務(wù)晉升制度，正科級(jí)以下的干部晉升必須優(yōu)先考慮一線崗位的工作經(jīng)歷和業(yè)務(wù)熟練程度，使一線工作在全局館上下得到應(yīng)有的重視。對(duì)副處級(jí)以上干部的日常工作提出新規(guī)定，在抓好日常管理工作的同時(shí)，積極參與檔案目錄著錄質(zhì)量抽查，同時(shí)抓好外包人員著錄、校對(duì)技能的培訓(xùn)工作。上海市檔案局館通過(guò)精減行政機(jī)構(gòu)，有力地促進(jìn)了檔案業(yè)務(wù)工作開(kāi)展。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，提高檔案管理效能。根據(jù)“局館合一”管理模式下存在的行政執(zhí)行監(jiān)督不力問(wèn)題，各地檔館局館持續(xù)進(jìn)行工作創(chuàng)新。如，近幾年，大原市檔案局館面對(duì)檔案管理工作量日益繁重、資金緊缺、人員緊張等困難，在全市范圍內(nèi)聘選執(zhí)法與行風(fēng)監(jiān)督員20多名，其中包括人大代表政協(xié)委員、司法人員、企事單位干部和普通民眾，賦予他們明查暗防、定時(shí)和不定時(shí)檢查的權(quán)力，堅(jiān)持對(duì)全市范圍內(nèi)的檔案管理工作實(shí)施有效監(jiān)督，及時(shí)聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議，不斷改進(jìn)檔案管理工作。通過(guò)這一舉措，有效克服了局館內(nèi)部檢查督導(dǎo)力度不夠的弊端，提高了檔案管理的效能，太原市檔案局館多次被評(píng)為山西省“檔案管理行政執(zhí)法先進(jìn)單位”。

（四）多措并舉，推進(jìn)城鄉(xiāng)檔案統(tǒng)籌。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理滯后問(wèn)題日益突出。為此。幾年來(lái)，重慶市榮昌縣大力推進(jìn)城鄉(xiāng)檔案統(tǒng)籌管理體制的建立，采取局館領(lǐng)導(dǎo)幫扶基層檔案單位、局館機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)與基層檔案單位聯(lián)責(zé)考核等形式，讓局館工作重心下沉，局館機(jī)關(guān)人員堅(jiān)持下到基層檔案單位講課、手把手地帶業(yè)務(wù)，促進(jìn)了基層檔案單位工作人員素質(zhì)的提高。同時(shí)，局館機(jī)關(guān)人員將基層檔案單位的農(nóng)業(yè)合作組織、集體林權(quán)、農(nóng)村家庭等新檔案的建立等工作列為重點(diǎn)幫扶對(duì)象，建立共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)檔案資料異地調(diào)取。通過(guò)這些舉措的有力實(shí)施，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)檔案統(tǒng)籌管理，真正體現(xiàn)了檔案管理為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的宗旨。

（五）創(chuàng)新模式，實(shí)現(xiàn)檔案管理體制建設(shè)的新突破。在“局館合一”管理模式下，檔案管理經(jīng)費(fèi)緊張、檔案管理人員不安心一線業(yè)務(wù)工作是一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。為此，近幾年，蘇州市檔案局館在蘇州工業(yè)園區(qū)建立了檔案館，檔案館大樓達(dá)8萬(wàn)平方米，主要負(fù)責(zé)園區(qū)人才交流、房地產(chǎn)、市建規(guī)劃等方面的檔案管理，將檔案館建設(shè)成一種集檔案管理、政府信息公開(kāi)、承接文化展覽、提供文化休閑服務(wù)等為一體的綜合性檔案管理新模式，有效解決了檔案管理經(jīng)費(fèi)緊張、檔案管理人員不安心一線業(yè)務(wù)工作的局面，促進(jìn)了檔案管理事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

我國(guó)現(xiàn)行的檔案管理體制經(jīng)過(guò)20多年的運(yùn)行依然能夠存在下來(lái)無(wú)疑是一種最佳選擇。我們必須以檔案管理的科學(xué)理論為指導(dǎo)，以科學(xué)嚴(yán)慎、認(rèn)真負(fù)責(zé)的精神，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的檔案管理體制多調(diào)查、多研究、多完善、多創(chuàng)新，充分發(fā)揮好檔案管理體制的兩種職能作用，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供有力的檔案管理支撐。

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