文/平新喬

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的市場與政府之間關(guān)系

文/平新喬

關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策的兩種學(xué)術(shù)觀點

關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策，經(jīng)濟(jì)學(xué)上歷來有兩種學(xué)術(shù)觀點，一種是主張政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策，另一種是主張市場主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)理論與政策觀點。18世紀(jì)英、法盛行的重商主義、19世紀(jì)德國李斯特的保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)的觀點，都是古典版的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策主張。二次大戰(zhàn)以后一度盛行于日、韓、中國臺灣、歐洲國家的重視產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)”，是現(xiàn)代版的國家主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)思想。

現(xiàn)代版的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的學(xué)術(shù)思想與古典版的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策思想之間的區(qū)別就在于，現(xiàn)代版的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)是承認(rèn)市場在微觀層次上是資源配置的決定性機(jī)制的。但是他們所說的微觀只包含個人決策與企業(yè)決策層次，而在他們看來，“產(chǎn)業(yè)”是屬于“中觀”層次，產(chǎn)業(yè)不能直接由市場價格機(jī)制調(diào)節(jié)，而應(yīng)該由政府的“產(chǎn)業(yè)政策”來加以塑造、調(diào)整和調(diào)節(jié)。在這種現(xiàn)代版的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的理論指引下，日、韓、拉美一些國家在20世紀(jì)60-70年代都選擇過“進(jìn)口替代”的政策，但這種規(guī)避國際競爭的產(chǎn)業(yè)政策的代價是，嚴(yán)重抑制了本國生產(chǎn)率的發(fā)展和提高。歐洲不少國家在二戰(zhàn)以后也不同程度地實行過政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策，重視發(fā)展國有工業(yè)和國有企業(yè)，以國有企業(yè)的布局來影響國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；重視國家資金對于研發(fā)（R&D）的投入；重視用政策性補(bǔ)貼信貸政策來支持本國工業(yè)發(fā)展。這些產(chǎn)業(yè)政策的確是塑造了歐洲一些國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但同時也帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)僵化、產(chǎn)業(yè)調(diào)整步伐緩慢等一系列問題。

與此相反，從亞當(dāng)斯密以來，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的學(xué)派一直是主張將市場機(jī)制貫穿于個人行為、企業(yè)行為、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷和調(diào)整、甚至宏觀層面上的調(diào)控過程之中，認(rèn)為，即使是在產(chǎn)業(yè)這種“中觀”層次和宏觀調(diào)控層次上，也必須強(qiáng)調(diào)市場是決定性的調(diào)節(jié)機(jī)制。波特在《國家競爭優(yōu)勢》一書里曾寫道，20世紀(jì)80年代，美國政府組織過一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家，內(nèi)部就美國要不要制定產(chǎn)業(yè)政策展開過研討。當(dāng)時討論的問題是，美國要不要像歐洲和日、韓等國那樣，就國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制定出一些產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)定？結(jié)果遭到了美國經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)界的抵制。波特的“競爭三部曲”，是他本人參與白宮關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論與學(xué)術(shù)研究的成果，其實是一個政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策思想在美國失敗的記錄。

美國沒有像日、韓、歐洲一些國家那樣實行政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策，但美國有建立在產(chǎn)業(yè)組織理論基礎(chǔ)之上的產(chǎn)業(yè)政策。這種市場化的產(chǎn)業(yè)政策的核心理念是企業(yè)民營、盡可能解除政府規(guī)制、切實實施反托拉斯法、保護(hù)公平的市場競爭。政府只是在基礎(chǔ)設(shè)施投入、高新產(chǎn)業(yè)的初期研發(fā)與環(huán)境保護(hù)方面才比較明顯地發(fā)揮看得見的手的作用。這種不強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的產(chǎn)業(yè)政策，在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，讓美國經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)保持著比較好的靈活可變性，使得其產(chǎn)業(yè)中的新陳代謝保持一種常態(tài)。

產(chǎn)業(yè)選擇的決策主體

產(chǎn)業(yè)選擇的主體實際上有三層：企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、和政府（國家）。企業(yè)是一國產(chǎn)業(yè)選擇決策的基本單位，這是沒有什么爭議的。“產(chǎn)業(yè)”是否是一個產(chǎn)業(yè)選擇主體？在計劃體制下，或者在發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，產(chǎn)業(yè)是中央集權(quán)經(jīng)濟(jì)中的一個個經(jīng)濟(jì)部門，部門是一個個決策單位。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，“產(chǎn)業(yè)”其實只是生產(chǎn)同一種產(chǎn)品或同一類產(chǎn)品的企業(yè)的集合，“部門”已不再作為一個有意識的決策主體。但是產(chǎn)業(yè)仍是一種組織，產(chǎn)業(yè)層面具有與企業(yè)層面不同的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)的競爭力也具有與企業(yè)的競爭力不同的含義，因此，“產(chǎn)業(yè)”本身仍然是國家作產(chǎn)業(yè)選擇時的一種選擇主體。

政府（國家）也是產(chǎn)業(yè)選擇的重要決策主體。在市場經(jīng)濟(jì)早期，或發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，政府的產(chǎn)業(yè)政策實際上充當(dāng)了既是運(yùn)動員又是裁判員的角色。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的升級，政府在產(chǎn)業(yè)選擇過程中的作用漸漸轉(zhuǎn)化為“教練員”甚至“裁判員”的功能。政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在我國“趕超戰(zhàn)略”中處于至關(guān)重要的地位，但其歷史代價是，使得我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整嚴(yán)重地滯后于市場需求結(jié)構(gòu)的變化。而一旦政府意識到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要調(diào)整，就會以行政命令方式毀滅落后的過剩的生產(chǎn)力，讓人民大眾承受計劃經(jīng)濟(jì)造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后所帶來的災(zāi)難性后果。

市場選擇產(chǎn)業(yè)和政府產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系

與20世紀(jì)90年代以前由國家計委主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的情形相比，最近20多年來，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的市場化程度已經(jīng)有了提高，但是，我們至今仍然沒有擺脫政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本格局：第一，政府追求GDP增長目標(biāo)，一再延誤業(yè)已表明不再適合國內(nèi)需求和國際需求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；第二，一批高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)一直在政府、尤其的地方政府的保護(hù)下存活著；第三，根據(jù)我們的研究，中國在1996-2007年間，關(guān)稅保護(hù)和非關(guān)稅保護(hù)（各種進(jìn)出口配額管制）都是著眼于對國有企業(yè)集聚的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)；第四，每當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊時，政府總是出臺各種產(chǎn)業(yè)保護(hù)的清單，甚至將判斷一個企業(yè)是否屬于“高新產(chǎn)業(yè)”、是否屬于“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)”的審議權(quán)都?xì)w屬于國家科技部，等等。這都說明，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定，還沒有走出政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式。

其實，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重構(gòu)，完全可以讓市場作為決定性的機(jī)制，同時更好地發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的作用。什么是產(chǎn)業(yè)？說到底，產(chǎn)業(yè)是由產(chǎn)品分類決定的。生產(chǎn)同類產(chǎn)品的企業(yè)才構(gòu)成一個產(chǎn)業(yè)。所以，盡管選擇產(chǎn)業(yè)的行為主體可以有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和政府，但是產(chǎn)業(yè)的基本元素是產(chǎn)品與生產(chǎn)產(chǎn)品的企業(yè)。既然產(chǎn)品由企業(yè)選擇的，企業(yè)是按市場價格和盈利原則來選擇產(chǎn)品生產(chǎn)，來決定究竟是與其他企業(yè)生產(chǎn)同一種產(chǎn)品還是選擇生產(chǎn)異質(zhì)品，那么，作為企業(yè)集聚的結(jié)果的產(chǎn)業(yè)，當(dāng)然也可以基本上由市場價格機(jī)制來決定和調(diào)節(jié)。

在經(jīng)濟(jì)中，最活躍的變量是兩個：一個是人的偏好的變化，偏好變化會引發(fā)需求類型方式發(fā)生變化；另一個是生產(chǎn)的技術(shù)條件變化，技術(shù)日新月異，引起新產(chǎn)品層出不窮，或者大幅度地降低生產(chǎn)成本、交易成本和國際貿(mào)易成本。以上兩方面的變化分別從需求側(cè)和供應(yīng)側(cè)引發(fā)了新產(chǎn)品、差異產(chǎn)品發(fā)生的必然性。如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是以市場為基礎(chǔ)的，那么，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)之間的適應(yīng)過程就會表現(xiàn)為經(jīng)常性的漸變和周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的大調(diào)整?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化與調(diào)整，本質(zhì)上是由新產(chǎn)品的出現(xiàn)、新的生產(chǎn)方式出現(xiàn)，以及擁有新技術(shù)的全要素生產(chǎn)率領(lǐng)先的企業(yè)的出現(xiàn)所引發(fā)的，這些全要素生產(chǎn)率領(lǐng)先的企業(yè)一旦主導(dǎo)了某一個產(chǎn)業(yè)，這個產(chǎn)業(yè)就會成為一個新興產(chǎn)業(yè)，就會具有比較優(yōu)勢，就會成為一個國家一個民族的比較優(yōu)勢，從而席卷全社會經(jīng)濟(jì)，讓資源從別的舊產(chǎn)業(yè)向這些新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變化，是一個由偏好與技術(shù)變遷引起、由企業(yè)為適應(yīng)這些變化而在產(chǎn)品和生產(chǎn)方式選擇上作出的調(diào)整而累積起來的、由全要素生產(chǎn)率領(lǐng)先的企業(yè)集聚所發(fā)生的創(chuàng)造性產(chǎn)業(yè)革命與創(chuàng)造性毀滅相混合的過程。這樣一個過程是很難預(yù)測和事先安排的。

強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)，并不是取消政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重塑與調(diào)整過程中的積極作用。首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化若完全依靠企業(yè)對需求變化、技術(shù)變化和價格變化來自發(fā)地做出反應(yīng)，則同樣會發(fā)生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后。因為，其一，單獨的企業(yè)決策人在面對偏好變化、技術(shù)因素變化時，也許意識不到這類變化的深刻含義；其二，即使單獨的企業(yè)家意識到上述變化，想在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局上做出反應(yīng)，也往往是力不從心的，調(diào)動不了多少資源；其三，也是更為重要的是，對于一個深陷于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)里的單獨企業(yè)來說，面臨新的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，要進(jìn)行調(diào)整，會失去既得利益，因此企業(yè)會出于既得利益的考慮而抵制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這樣說來，就是在確立從傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的模式向市場主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的模式轉(zhuǎn)變時，政府的參與和調(diào)節(jié)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中仍然是必要的。

但在市場主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，政府的產(chǎn)業(yè)政策及其政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響作用，就會發(fā)生以下變化。第一，政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重塑過程中，應(yīng)該恪守公共服務(wù)的定位，政府對于產(chǎn)業(yè)投入的參與，主要限于國防工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的早期研發(fā)、和綠色環(huán)境工業(yè)。第二，政府資本對于其他產(chǎn)業(yè)的投入和投資，應(yīng)以國資投資公司的方式來進(jìn)行，引導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。第三，政府對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的支持，應(yīng)遵守由市場選擇的原則，應(yīng)當(dāng)盡可能減少由政府部門來確定“高科技”、“新興產(chǎn)業(yè)”的所謂標(biāo)準(zhǔn)，避免制造出一大堆假成果、假專利。第四，進(jìn)一步減少和清理各種“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠”、“稅收優(yōu)惠”和“信貸優(yōu)惠”政策，政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持應(yīng)主要通過“社會資本”的形式來得以實施，即為社會公平競爭提供可信、公開的服務(wù)平臺，設(shè)定各種規(guī)范，使企業(yè)之間、交易者之間的聯(lián)系更簡潔、更有效。第五，盡可能淡化政府扶持的產(chǎn)業(yè)清單，以降低形形色色的“產(chǎn)業(yè)政策套利”，讓產(chǎn)業(yè)分析和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析漸漸成為一種日常的非政府非政策的商業(yè)投資分析業(yè)務(wù)，為企業(yè)選擇產(chǎn)業(yè)定位服務(wù)。

（作者系北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授；摘自《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2016年第5期）