中國“市場經(jīng)濟(jì)地位問題”備忘錄

2016-11-22 17:03:24盧鋒李雙雙

財(cái)經(jīng) 2016年30期

盧鋒+李雙雙

隨著“日落條款”到期后終止反傾銷替代國方法的前景趨于明朗，美國等WTO成員國限制中國出口將越來越多采用反補(bǔ)貼措施

我國入世時(shí)務(wù)實(shí)考慮各方面情況接受了若干特殊條款?！吨袊胧雷h定書》第15條陳述反傾銷與反補(bǔ)貼特殊方法，并就反傾銷特殊方法規(guī)定了15年截止期的“日落條款”。

入世后不久，國內(nèi)出現(xiàn)有關(guān)“日落條款”闡釋討論，流行觀點(diǎn)認(rèn)為條款到期后WTO成員國有義務(wù)自動(dòng)承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位。2011年國際法學(xué)界出現(xiàn)質(zhì)疑“自動(dòng)承認(rèn)說”觀點(diǎn)，在解讀“日落條款”上引發(fā)持續(xù)爭議。

今年5月歐洲法院通過不承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位決議與我國政府回應(yīng)，標(biāo)志著相關(guān)爭論進(jìn)入官方表態(tài)的攤牌階段。我們最近完成長篇報(bào)告梳理這一問題來龍去脈，分析有關(guān)“日落條款”諸多解讀觀點(diǎn)是非曲折，同時(shí)考察美國對(duì)我國“雙反”政策立場演變，定量探討入世特殊條款對(duì)我國外貿(mào)影響。本文概括該報(bào)告主要發(fā)現(xiàn)和結(jié)論。

自動(dòng)承認(rèn)說

作為對(duì)“日落條款”的較早流行解讀，“自動(dòng)承認(rèn)論”認(rèn)為依據(jù)《中國入世議定書》，我國入世15年后WTO成員國有義務(wù)自動(dòng)承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位。這一觀點(diǎn)至遲到2004年已有學(xué)術(shù)論文表達(dá)，并很快成為國內(nèi)學(xué)界主流看法與媒體流行表述。與這一認(rèn)識(shí)相一致，爭取世貿(mào)成員國盡早承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位成為一段時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)外交政策優(yōu)先目標(biāo)之一。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2004年?duì)幦〉?0多個(gè)國家承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位，2005年-2007年每年各有十多個(gè)國家承認(rèn)。

2011年6月《人民網(wǎng)》發(fā)表中央某研究機(jī)構(gòu)專家題為“中國入世十周年——完全市場經(jīng)濟(jì)地位并不遙遠(yuǎn)”文章，該文把中國爭取市場經(jīng)濟(jì)地位努力進(jìn)程分為“交流溝通、零的突破、飛速發(fā)展、艱難攻堅(jiān)”四個(gè)階段，并在“前景展望”中指出“歐美承認(rèn)中國完全市場經(jīng)濟(jì)地位是必然的，也是指日可待的”。第一條依據(jù)就是“根據(jù)中國加入世貿(mào)組織的議定書，加入世貿(mào)組織的15年后即2016年，世貿(mào)組織成員應(yīng)承認(rèn)中國完全市場經(jīng)濟(jì)地位”。

在2011年9月14日大連夏季達(dá)沃斯論壇上，我國領(lǐng)導(dǎo)人敦促歐盟盡早承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位。當(dāng)時(shí)歐債危機(jī)惡化，我國領(lǐng)導(dǎo)人“表示中國愿意伸出援助之手，繼續(xù)加大對(duì)歐洲的投資”。同時(shí)敦促歐盟領(lǐng)導(dǎo)人“大膽地從戰(zhàn)略上看待中歐關(guān)系，比如承認(rèn)中國完全市場經(jīng)濟(jì)地位”。

領(lǐng)導(dǎo)人還指出：“其實(shí)，按照WTO規(guī)則，中國完全市場經(jīng)濟(jì)地位到2016年就為全世界所承認(rèn)，早幾年表示出一種誠意，是一種朋友對(duì)朋友的關(guān)系?！彼硎?，“10月將同歐盟領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行會(huì)晤，希望這次會(huì)晤能夠有所突破?！?h3>質(zhì)疑觀點(diǎn)出現(xiàn)

我國領(lǐng)導(dǎo)人公開闡述“自動(dòng)承認(rèn)說”并敦促歐盟盡早承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位，影響力遠(yuǎn)超學(xué)界討論并在國外引發(fā)集中關(guān)注。當(dāng)時(shí)歐洲內(nèi)部也有觀點(diǎn)認(rèn)為，與其等幾年后履約被動(dòng)承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位，還不如提前承認(rèn)以更好推動(dòng)中歐合作應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)。就在形勢似乎最有利于實(shí)現(xiàn)“自動(dòng)承認(rèn)說”所支持政策主張之際，2011年11月27日歐洲法學(xué)界人士伯納德·奧科納（Bernard OConnor）在VOX網(wǎng)站發(fā)表題為“中國不會(huì)自動(dòng)獲得市場經(jīng)濟(jì)地位”文章，尖銳批評(píng)“自動(dòng)承認(rèn)說”是缺乏依據(jù)的“神話”。從此“自動(dòng)承認(rèn)說”共識(shí)不復(fù)存在，如何解釋“日落條款”進(jìn)入持續(xù)爭論新階段。

奧科納文章著重解讀《中國入世議定書》第15條（d）項(xiàng)內(nèi)容，認(rèn)為該法條并不包含中國將由此自動(dòng)獲得承認(rèn)市場經(jīng)濟(jì)地位的內(nèi)容。文章指出中國能否獲得歐盟承認(rèn)市場經(jīng)濟(jì)地位，取決于中國是否符合歐盟制定的五個(gè)條件，如政府是否影響企業(yè)運(yùn)行決策，企業(yè)是否采用有效會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等等。在中國是否已達(dá)到歐盟定義的市場經(jīng)濟(jì)地位標(biāo)準(zhǔn)問題上，作者列舉幾點(diǎn)所謂證據(jù)給出消極答案。

不難看出這位歐洲法學(xué)家對(duì)中國經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況缺乏了解并抱有明顯偏見立場。不過從理解“日落條款”認(rèn)識(shí)過程看，該文對(duì)“自動(dòng)承認(rèn)說”質(zhì)疑有一定依據(jù)并產(chǎn)生逆轉(zhuǎn)性影響?；仡^研讀第15條內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，“自動(dòng)承認(rèn)說”雖有一定道理然而畢竟缺少足夠法條依據(jù)。將WTO成員國承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位與履行中國入世承諾無條件綁定起來理解，并以此作為敦促有關(guān)國家提早承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位依據(jù)可能確實(shí)不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

爭議持續(xù)發(fā)酵

奧科納博文當(dāng)天被“國際經(jīng)濟(jì)法和政策博客”（International Economic Law and Policy Blog）轉(zhuǎn)載，隨后一個(gè)多月在博客引發(fā)題為“中國非市場經(jīng)濟(jì)地位何時(shí)結(jié)束”討論，就第15條尤其是“日落條款”提出不同解讀觀點(diǎn)，討論還分析了該條款文本的瑕疵歧義。討論中不再有專業(yè)人士繼續(xù)堅(jiān)持“自動(dòng)承認(rèn)說”。

WTO官方雜志《全球貿(mào)易與海關(guān)期刊》2014年第3期發(fā)表WTO法專家Jorge Miranda題為“解讀中國入世議定書第15條”文章，標(biāo)志有關(guān)討論深入到更具學(xué)術(shù)性階段。該文系統(tǒng)考察GATT-WTO歷史上不同國家面臨反傾銷歧視性方法情況，說明這個(gè)議題比中國加入WTO更為久遠(yuǎn)以進(jìn)一步質(zhì)疑“自動(dòng)承認(rèn)說”。該文認(rèn)為截止期后WTO成員國對(duì)華反傾銷仍可采用特殊方法，但是需承擔(dān)指認(rèn)中國相關(guān)行業(yè)不符合市場經(jīng)濟(jì)條件的舉證責(zé)任。

該雜志2014年第4期接著發(fā)表四篇評(píng)論文章和一篇背景介紹短文，從不同角度分析解釋“日落條款”。例如一篇文章認(rèn)為，第15條是對(duì)WTO反傾銷規(guī)則一般安排的“暫時(shí)偏離”而不是“永久修改”，主張中國入世議定書并不必然要求特定國家承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位，但是，中國此后將適用WTO反傾銷一般規(guī)則。

還有論文認(rèn)為，WTO應(yīng)當(dāng)在反傾銷規(guī)則領(lǐng)域一勞永逸地拋棄早已過時(shí)的非市場經(jīng)濟(jì)方法，在肯定中國適用反傾銷一般規(guī)則同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)型國家國有企業(yè)影響較大的特定行業(yè)和場合保留采取變通處理的權(quán)力。該雜志2016年第5期和第7/8期刊登5篇文章繼續(xù)上述討論。

近年有關(guān)討論超出法學(xué)界。德國慕尼黑經(jīng)濟(jì)研究所2016年2月給歐洲議會(huì)提交一份報(bào)告，從經(jīng)濟(jì)、政治和法律等角度分析歐盟如期履行《中國入世議定書》承諾的利弊得失，認(rèn)為是否承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位不僅涉及反傾銷問題，還涉及歐盟未來與中國、美國關(guān)系等。報(bào)告認(rèn)為歐盟在承認(rèn)與不承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位之外還有第三種選擇，就是在承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位前提下保持一定程度自由裁量權(quán)，對(duì)中國某些行業(yè)適用“特定市場條件”原則。去年以來國內(nèi)學(xué)界有關(guān)這一問題研究增加，絕大部分研究人員不再堅(jiān)持“自動(dòng)承認(rèn)說”。

主要觀點(diǎn)梳理

系統(tǒng)梳理有關(guān)爭論，先后提出不同觀點(diǎn)可列舉八種之多，圖中表示這八種觀點(diǎn)及其關(guān)系。最左邊第一種觀點(diǎn)是早先流行的“自動(dòng)承認(rèn)說”，奧科納質(zhì)疑文章發(fā)表后專業(yè)人士很少有人繼續(xù)堅(jiān)持這一解讀，我國官方后來也改變了相關(guān)認(rèn)知立場。

第二種觀點(diǎn)是“取消（a）款”觀點(diǎn)，這個(gè)理解建立在對(duì)（a）款整體邏輯分析基礎(chǔ)上。第三種觀點(diǎn)是原則上取消非市場經(jīng)濟(jì)地位待遇但是針對(duì)特定行業(yè)體制特殊情況區(qū)別對(duì)待，2002年美國承認(rèn)俄羅斯市場經(jīng)濟(jì)地位方式可作為參考。第四種觀點(diǎn)是我國政府最近回應(yīng)歐洲法院決議時(shí)強(qiáng)調(diào)的“廢止替代國方法”，由于（a）款特殊方法表現(xiàn)為替代國方法，全面廢止替代國方法等于實(shí)質(zhì)性取消（a）款。

最右邊第八種觀點(diǎn)是“實(shí)質(zhì)性保留（a）款”觀點(diǎn)，認(rèn)為2016年底后WTO成員國仍有理由對(duì)中國反傾銷繼續(xù)采取特殊方法，這種解讀違背“有效條約解讀規(guī)則”因而難以成立。第七種觀點(diǎn)認(rèn)為，2016年底后WTO成員仍可采用特殊方法，但是相關(guān)舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到起訴方。第六種觀點(diǎn)是歐洲法院提出的，認(rèn)為“日落條款”到期后對(duì)華反傾銷仍有理由采取“非標(biāo)準(zhǔn)化方法”。第五種觀點(diǎn)認(rèn)為“保留（a）款論”及其對(duì)立觀點(diǎn)都有道理，是一種折中觀點(diǎn)。

合理解釋與爭議原因

全面分析有關(guān)法條上下文及其語境，比較合理的解釋應(yīng)是“廢止替代國方法”，同時(shí)意味著實(shí)質(zhì)性“取消a款特殊方法”。道理并不復(fù)雜：依據(jù)第15條只有（a）-（ii）條件下WTO成員國才有理由對(duì)中國反傾銷采用替代國方法，（d）款“日落條款”規(guī)定中國入世15年后（a）-（ii）作廢，實(shí)際上也就否定了整個(gè)替代國方法。進(jìn)一步理解，隨著反傾銷替代國方法終止，（a）條款實(shí)質(zhì)內(nèi)容也就失去意義。

支持上述解讀的重要輔助證據(jù)，是中美有關(guān)中國入世雙邊協(xié)議以及中國入世議定書簽訂后，美國政要與政府機(jī)構(gòu)在很多場合闡述中美協(xié)議及中國入世議定書中包含的反傾銷特殊條款存在15年有效期限制。我們搜集了美國官方在40多個(gè)場合就此問題發(fā)表的觀點(diǎn)，無一例外地反復(fù)重申針對(duì)我國反傾銷特殊條款存在15年有效期理解。

這個(gè)本有確定含義法條引發(fā)持續(xù)爭議主要有兩點(diǎn)原因：一是早先流行的“自動(dòng)承認(rèn)說”受到質(zhì)疑后，連帶引發(fā)國際法學(xué)界對(duì)“日落條款”過于技術(shù)性和懷疑性的解釋傾向。二是有關(guān)條款個(gè)別細(xì)節(jié)表述方式百密一疏存在瑕疵歧義，不利于學(xué)界彌合爭議達(dá)成共識(shí)。

現(xiàn)狀與前景

我國官方有關(guān)“日落條款”理解和政策立場，從早先認(rèn)同“自動(dòng)承認(rèn)說”轉(zhuǎn)變?yōu)橐蟆皬U止替代國方法”。目前官方立場具有較強(qiáng)合理依據(jù)，在未來履行條約磋商方面應(yīng)能處于主動(dòng)有利地位。然而國內(nèi)媒體一些評(píng)論囿于“自動(dòng)承認(rèn)說”，批評(píng)歐洲議會(huì)決議時(shí)仍隱然堅(jiān)持履行“日落條款”承諾與承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位直接相關(guān)的認(rèn)知方式，與目前我國官方立場表現(xiàn)出反差。

目前美歐采取的策略則是利用中國官方在公開場合不愿過多涉及過往的處理方式，有意把落實(shí)“日落條款”承諾轉(zhuǎn)換為中國市場經(jīng)濟(jì)地位議題以提升其話語權(quán)。

有關(guān)問題最終應(yīng)在WTO框架內(nèi)尋求解決。一種可能是我國堅(jiān)持最近明確表述的“終止替代國方法”立場，在“日落條款”到期后對(duì)仍采用替代國方法國家提出磋商，并保留在WTO框架內(nèi)訴諸爭端解決機(jī)制的權(quán)利。二是在我國“終止替代國方法”主張與歐盟維持“非標(biāo)準(zhǔn)方法”訴求之間尋求交集合作，并達(dá)成某種共識(shí)。三是美歐等國在承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位同時(shí)保留對(duì)某些行業(yè)適用“特定市場條件”原則，但是有關(guān)“特定市場條件”舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到進(jìn)口國。

中國在入世后15年過渡期內(nèi)爭取承認(rèn)市場經(jīng)濟(jì)地位是必要合理的，不過“自動(dòng)承認(rèn)說”依據(jù)不夠充分并在客觀上帶來不利影響。入世議定書規(guī)定WTO成員國在我國入世15年內(nèi)對(duì)我反傾銷可實(shí)施替代國特殊方法，同時(shí)依據(jù)“可置疑推定原則”規(guī)定，如果中國獲得國內(nèi)法包含有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的WTO成員國承認(rèn)市場經(jīng)濟(jì)地位，便能提前終止反傾銷特殊方法。

基于這一規(guī)則，我國入世后積極爭取相關(guān)國家承認(rèn)市場經(jīng)濟(jì)地位，以便在局部提前終結(jié)反傾銷歧視性待遇是合理必要舉措。然而考慮WTO成員國中僅有少數(shù)在中國入世時(shí)國內(nèi)法包含有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，爭取各國普遍承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位是否必要?jiǎng)t有待探討，以“自動(dòng)承認(rèn)說”作為勸說WTO成員國提前承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位理由之一是否適當(dāng)也有待反思?！白詣?dòng)承認(rèn)說”案例顯示我國經(jīng)濟(jì)政策決策科學(xué)化水平仍有待進(jìn)一步提高完善，從一個(gè)角度證明中國決策層近年提出的加強(qiáng)智庫建設(shè)決策是必要和正確的。

入世特殊條款對(duì)我國出口帶來困擾，然而未能改變?nèi)胧罃U(kuò)大開放后我國經(jīng)濟(jì)快速追趕趨勢。入世后我國反傾銷案件發(fā)生頻率與涉案金額都呈現(xiàn)上升趨勢，主要原因應(yīng)是我國經(jīng)濟(jì)快速追趕與相對(duì)競爭力提升在經(jīng)貿(mào)關(guān)系領(lǐng)域產(chǎn)生的反彈效應(yīng)，同時(shí)入世特殊條款為爭端發(fā)起國提供便利也應(yīng)有影響。入世以來歷年各類貿(mào)易爭端涉案金額占我國出口總額比例在1.35%和0.21%之間，簡單均值約為0.5%，可見入世特殊條款未能改變?nèi)胧罃U(kuò)大開放后我國經(jīng)濟(jì)快速追趕大趨勢。

另外“日落條款”具有積極意義：由于歷史原因美歐等發(fā)達(dá)國家對(duì)我國企業(yè)反傾銷調(diào)查一直任意采用歧視性方法，“日落條款”借助多邊規(guī)則在入世15年后終結(jié)上述狀態(tài)，對(duì)我國企業(yè)外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境長期改善具有積極作用。

隨著“日落條款”到期后終止反傾銷替代國方法的前景趨于明朗，美國等WTO成員國限制我國出口將越來越多采用反補(bǔ)貼措施。面對(duì)新形勢我國要更加旗幟鮮明地堅(jiān)持自由貿(mào)易與積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化方針，反對(duì)形形色色貿(mào)易保護(hù)主義政策。要總結(jié)早先應(yīng)對(duì)“雙反”及其他貿(mào)易爭端的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更積極更有效地利用WTO體系內(nèi)部協(xié)調(diào)與調(diào)解機(jī)制，維護(hù)我國企業(yè)合法權(quán)益并制衡少數(shù)國家貿(mào)易保護(hù)主義舉動(dòng)。同時(shí)要著力推進(jìn)國內(nèi)結(jié)構(gòu)性改革，特別要加快推進(jìn)要素價(jià)格、金融體制、國有企業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域改革以完善市場體系，在提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率同時(shí)增強(qiáng)我國應(yīng)對(duì)外部反補(bǔ)貼和其他貿(mào)易爭端的能力。