楊海靜萬(wàn)國(guó)華

(1. 天津工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，天津 300387；2. 南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津 300071)

上市公司承諾大量使用并引起學(xué)界注意可追溯至股權(quán)分置改革期間,后被廣泛運(yùn)用于交易所市場(chǎng)及場(chǎng)外交易市場(chǎng)，其適用領(lǐng)域從股改擴(kuò)展至股權(quán)收購(gòu)、資產(chǎn)重組、首次公開(kāi)發(fā)行、再融資及其他環(huán)節(jié)。承諾人涉及上市公司及其實(shí)際控制人、股東、高級(jí)管理人員、關(guān)聯(lián)方、收購(gòu)人等。承諾事項(xiàng)涵蓋股份限售、股份增持、股份追送、業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)、分紅、資產(chǎn)注入等。這些承諾對(duì)于增加市場(chǎng)信心、穩(wěn)定公司股價(jià)、改善公司治理具有積極作用。然而，由于缺乏法律依據(jù)，此類(lèi)承諾一直游離于監(jiān)管之外，淪為白條者甚多，嚴(yán)重?fù)p害了投資者利益，破壞了證券市場(chǎng)信心，影響了證券市場(chǎng)穩(wěn)定。

中國(guó)證監(jiān)會(huì)在第四屆“上證法治論壇”(2013年)上提出，“要研究建立承諾違約的強(qiáng)制履約制度，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出明確具體的履約要求、責(zé)令承諾人履行承諾的權(quán)力，并建立相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的保障機(jī)制”。1多層次承諾履行監(jiān)督機(jī)制的概念被提出。2

2014年，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《上市公司承諾指引——上市公司實(shí)際控制人、股東、關(guān)聯(lián)方、收購(gòu)人以及上市公司承諾及履行》(證監(jiān)會(huì)公告[2013]55號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《承諾指引》)。該《承諾指引》基本確立了承諾必須信守的基本原則，但對(duì)于監(jiān)管制度仍缺乏系統(tǒng)化的頂層構(gòu)建?，F(xiàn)有的監(jiān)管制度仍將公開(kāi)承諾置于誠(chéng)信的道德教化內(nèi)，表現(xiàn)為行政監(jiān)管缺乏有威懾力的行政處罰措施，自律監(jiān)管缺乏修正性措施和禁止性措施。

2015年4月20日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《證券法》(修訂草案)139條第二款對(duì)公開(kāi)承諾的監(jiān)管作了規(guī)范，“不履行承諾的，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)本法140條的規(guī)定采取監(jiān)督管理措施，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。上述法律規(guī)范授權(quán)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)公開(kāi)承諾進(jìn)行監(jiān)管，使證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管有了合法權(quán)源，但對(duì)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)、自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)在公開(kāi)承諾監(jiān)管中的定位、權(quán)限和具體措施未作具體規(guī)定。

監(jiān)管不足導(dǎo)致“承諾”變成了發(fā)行人及其相關(guān)面主體用來(lái)彌補(bǔ)瑕疵、滿(mǎn)足法律和監(jiān)管要求卻不必履行的謊言，其所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)已嚴(yán)重?fù)p害證券市場(chǎng)信心。

證券市場(chǎng)公開(kāi)承諾的監(jiān)管正當(dāng)性

公開(kāi)承諾監(jiān)管制度的構(gòu)建，首先要尊重現(xiàn)有的制度和規(guī)范，凡是能納入現(xiàn)有監(jiān)管體系的，應(yīng)立足現(xiàn)有制度來(lái)解決，避免多重監(jiān)管；其次要尊重我國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)踐，對(duì)現(xiàn)有制度無(wú)法容納的承諾類(lèi)型，應(yīng)列入新的監(jiān)管框架，切實(shí)保護(hù)投資者利益。

一、公開(kāi)承諾的監(jiān)管前提——類(lèi)型化考量

2012年開(kāi)始，滬深交易所官網(wǎng)在信息披露項(xiàng)下增加了“承諾事項(xiàng)及其履行情況”的內(nèi)容，截至2015年9月30日，主板、中小版，創(chuàng)業(yè)板共有各類(lèi)承諾事項(xiàng)總計(jì)18306項(xiàng)。整理深交所的承諾事項(xiàng)，可以將其分為以下四種類(lèi)型。

1. 重申法定義務(wù)

現(xiàn)有承諾系統(tǒng)中的承諾事項(xiàng)，部分表現(xiàn)為對(duì)法定義務(wù)3的重申。如：法定限售承諾、合法合規(guī)運(yùn)營(yíng)承諾、保持上市公司獨(dú)立性承諾、不進(jìn)行虛假陳述承諾、出資瑕疵補(bǔ)足承諾、高管謹(jǐn)慎履職承諾、避免同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和關(guān)聯(lián)交易的承諾等。以上承諾內(nèi)容為我國(guó)《公司法》、《證券法》及相關(guān)司法解釋確定的法定義務(wù)。從制度供給的角度看，如果承諾人的承諾是對(duì)法定義務(wù)的重申，則可納入法律實(shí)施監(jiān)督檢查制度進(jìn)行監(jiān)管，投資者也可以通過(guò)現(xiàn)有法律體系中的責(zé)任獲得救濟(jì)，無(wú)須重構(gòu)監(jiān)管制度和救濟(jì)體系。

2. 合同義務(wù)

從相對(duì)人的角度看，現(xiàn)有部分承諾系承諾人向不特定主體作出的。如“承諾系統(tǒng)”中的“業(yè)績(jī)補(bǔ)償承諾”，多發(fā)生在增資、資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓中。實(shí)踐中，是投融資雙方對(duì)企業(yè)未來(lái)不確定情況的一種或然性安排。盡管這樣的業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)承諾經(jīng)信息披露，也會(huì)成為投資者作出判斷的有效信息，但是，如達(dá)不到預(yù)期的業(yè)績(jī)指標(biāo)，觸發(fā)的回購(gòu)或補(bǔ)償安排已明確特定的投資者或受讓方，而非不特定的普通投資者，該承諾不會(huì)使不特定投資者產(chǎn)生信賴(lài)。對(duì)于該類(lèi)承諾，應(yīng)置于合同自治框架內(nèi)，無(wú)需外部監(jiān)管介入。

3. 前瞻性信息

在現(xiàn)有承諾類(lèi)型中，部分承諾內(nèi)容不具有確定性，如“承諾系統(tǒng)”中的部分“資產(chǎn)注入承諾”，對(duì)承諾的時(shí)間、內(nèi)容、方式都未明確，僅表明一種未來(lái)計(jì)劃，承諾人缺乏受該允諾約束的意思，投資者不會(huì)對(duì)其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)信賴(lài)。監(jiān)管層也認(rèn)為該類(lèi)承諾不同于“實(shí)質(zhì)承諾”。4這類(lèi)承諾應(yīng)置于信息披露的監(jiān)管框架下。

4. 單方允諾

除上述三種類(lèi)型外，現(xiàn)有承諾系統(tǒng)中的承諾大量表現(xiàn)為發(fā)行人、控股股東、實(shí)際控制人、發(fā)行人的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員及關(guān)聯(lián)方、收購(gòu)人等其他相關(guān)主體向股東和不特定的潛在投資者作出的未來(lái)為一定行為或者不為一定行為的單方法律行為，本文將其稱(chēng)之為單方允諾行為。這類(lèi)型承諾表現(xiàn)為允諾人自主的意思表示，由此區(qū)別于重申法定義務(wù)之承諾；承諾內(nèi)容確定、可能，由此區(qū)別于前瞻性信息披露；承諾的相對(duì)人為不特定主體，由此區(qū)別于合同義務(wù)。

單方允諾行為在現(xiàn)行法律體系中缺乏規(guī)范，法學(xué)界對(duì)其研究不夠深入，導(dǎo)致監(jiān)管依據(jù)不足，制度供給缺失?；谝陨项?lèi)型化前提，本文將重點(diǎn)討論未能納入現(xiàn)行監(jiān)管框架的證券市場(chǎng)單方允諾的監(jiān)管。為與現(xiàn)有法律制度和市場(chǎng)實(shí)踐中的術(shù)語(yǔ)保持一致，本文仍使用公開(kāi)承諾一詞，以避免術(shù)語(yǔ)不一致增加理解上的困難。

二、公開(kāi)承諾的監(jiān)管基礎(chǔ)

證券市場(chǎng)公開(kāi)承諾究其本質(zhì)屬于平等主體之間私法上的法律關(guān)系，但由于證券市場(chǎng)的特殊性，共超越了相互制約和自主抗辯的私法自治理念，具有了外部監(jiān)管和強(qiáng)制監(jiān)管的正當(dāng)性。

1. 允諾禁反言

(1)允諾禁反言理論的基本內(nèi)容

允諾禁反言(Promissory Estoppel)理論從其產(chǎn)生來(lái)看，是為了彌補(bǔ)英美合同法對(duì)價(jià)理論之不足而出現(xiàn)的，其基本含義是“My word is my bond”，在中文當(dāng)中便是說(shuō)話算數(shù)、言出必行的意思。

在英國(guó)，通常認(rèn)為1877年英國(guó)法官卡恩斯勛爵(Lord Cairns)在審理Hughes V. Metropolitan Railway Co.一案時(shí)提出了禁止反言的觀念，但當(dāng)時(shí)這一概念并未引起人們的重視。5直至1947年，卡恩斯勛爵的這一觀念才被英國(guó)大法官丹寧(Lord Denning)在高樹(shù)一案中確立為一個(gè)法律原則。6大法官丹寧在其《法律的訓(xùn)誡》中將其解釋為：“當(dāng)一人以他的言論或行為已使另一個(gè)人相信，按照他的言論或行為辦事是安全的——而且的確是按照他的言論或行為辦了事——的時(shí)候，就不能允許這個(gè)人對(duì)他說(shuō)的話或所做的行為反悔，即使這樣做對(duì)他是不公平的也應(yīng)如此”。7

在美國(guó)，通常認(rèn)為薩繆爾·威利斯頓教授在他的《合同法》一書(shū)中首次提出了“允諾禁反言”(Promissory Estoppel)一詞。威利斯頓試圖普遍性地承認(rèn)無(wú)對(duì)價(jià)允諾的可執(zhí)行性，認(rèn)為以信賴(lài)而不是對(duì)價(jià)作為合同責(zé)任的基礎(chǔ)將大大拓展允諾的責(zé)任范圍。耶魯大學(xué)的科賓教授則試圖在對(duì)價(jià)的范疇內(nèi)解決無(wú)對(duì)價(jià)允諾問(wèn)題，認(rèn)為“信賴(lài)也是一種對(duì)價(jià)”，對(duì)價(jià)理論足已包含信賴(lài)。81932年的《第一次合同法重述》(Restatement, First, Contracts)將該原則系統(tǒng)化地確立下來(lái)：“如果允諾人有理由期望其允諾會(huì)誘使受允諾的一方采取具有某種確定的和實(shí)質(zhì)性的行為或不行為，而且，其允諾誘使了此種行為或不行為，那么，當(dāng)強(qiáng)制執(zhí)行這一允諾才能避免不公正的時(shí)候，該允諾就是有約束力的”。《第二次合同法重述》(Restatement, Second, Contracts)保留并完善了該條的規(guī)定，擴(kuò)大了允諾禁反言原則的適用范圍。

通過(guò)一系列的司法實(shí)踐，英國(guó)和美國(guó)的大法官和學(xué)者們總結(jié)出了允諾禁反言的構(gòu)成要素，包括：(1)須有明確、肯定的允諾存在；(2)允諾人有理由預(yù)見(jiàn)其允諾將會(huì)導(dǎo)致受諾人產(chǎn)生依賴(lài)；(3)受諾人對(duì)允諾發(fā)生了實(shí)際的依賴(lài)；(4)受諾人因?qū)υ手Z發(fā)生依賴(lài)而遭受損害或損失。9

(2)允諾禁反言理論對(duì)公開(kāi)承諾的基本要求

允諾禁反言旨在保護(hù)對(duì)允諾的合理信賴(lài)，是否存在一項(xiàng)確定的允諾進(jìn)而是否對(duì)受諾人產(chǎn)生了信賴(lài)是允諾禁反言理論的基本前提?！霸手Z是對(duì)未來(lái)事務(wù)的一種安排，不是對(duì)過(guò)去或現(xiàn)有事實(shí)的一種陳述，不存在真假判斷，只會(huì)產(chǎn)生遵守與否的問(wèn)題”。10因此，從法律事實(shí)的角度看，得以適用允諾禁反言原則約束的允諾，必須以明確、肯定的方式向相對(duì)人作出，否則即難以產(chǎn)生合理信賴(lài)。證券市場(chǎng)公開(kāi)承諾區(qū)別于前瞻性信息披露的重要之處，在于承諾人以確定的方式就未來(lái)事務(wù)向他人作出了允諾，并使受諾人產(chǎn)生了合理信賴(lài)。這是證券市場(chǎng)公開(kāi)承諾能具有法律約束力的基本理論基礎(chǔ)。

2. 市場(chǎng)失靈

(1)單方允諾私力救濟(jì)之不足

從大股東控制角度看，公開(kāi)承諾多由實(shí)際控制人、控股股東及其他大股東作出。Shleifer 和 Vishny(1976)指出，資本多數(shù)決定了大股東控制著公司一切重大事項(xiàng)，控股股東通過(guò)侵害中小股東利益掠奪公司財(cái)產(chǎn)，謀取私有利益。Johnson(2000)將這種行為命名為“隧道行為”(Tunneling)。承諾人通過(guò)為自己預(yù)設(shè)義務(wù)的方式取悅于投資者和監(jiān)管者，贏取投資者尤其是中小投資者的信賴(lài)，以獲取公司在資本市場(chǎng)的價(jià)值。在信息不對(duì)稱(chēng)和私有利益刺激下，承諾人缺乏履行承諾的激勵(lì)和約束機(jī)制。承諾成為上市公司及其實(shí)際控制人贏取市場(chǎng)信心操縱股價(jià)進(jìn)而謀取私有利益的新隧道。

從私力救濟(jì)角度看，與雙務(wù)合同的履約機(jī)制不同，由于承諾這一單方允諾的單務(wù)性，當(dāng)控股股東或上市公司違反承諾，中小股東無(wú)法選擇抗辯權(quán)制度、解約制度、違約責(zé)任制度獲得自力救濟(jì)，只能選擇用腳投票的方式拋售持有的股票，無(wú)法對(duì)承諾人形成迅速而有力的制約。

從負(fù)外部性角度分析，承諾人通過(guò)作出承諾達(dá)到了穩(wěn)定股價(jià)提升股價(jià)的效益，其不履行承諾帶來(lái)的不利后果卻由不特定投資者及由此組成的證券市場(chǎng)承擔(dān)。此外，我國(guó)證券市場(chǎng)國(guó)有股獨(dú)大，機(jī)構(gòu)投資者不足，個(gè)人投資者不夠成熟，中小投資者普遍缺乏權(quán)利意識(shí)，這些均導(dǎo)致中小股東對(duì)上市公司及其控股股東的各類(lèi)承諾無(wú)法獲得有效的私力救濟(jì)。市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)未能使允諾人承擔(dān)其行動(dòng)的全部成本。

(2)市場(chǎng)失靈對(duì)于單方承諾監(jiān)管的基本要求

證券市場(chǎng)單方允諾不僅具有一般民商事行為的私人自治屬性，同時(shí)兼具公共秩序?qū)傩?。承諾人不履行承諾的行為不僅違反了私法上的義務(wù)，同時(shí)損害了證券市場(chǎng)秩序?？朔畏皆手Z的外部性，一方面要有完備的民事責(zé)任追究制度，完善投資者訴訟機(jī)制，將外部成本內(nèi)部化，另一方面，從監(jiān)管角度分析，需要外部監(jiān)管介入市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。

3. 允諾人和受諾人之間的信息不對(duì)稱(chēng)

(1) 證券市場(chǎng)公開(kāi)承諾中的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象

與其他領(lǐng)域相比，證券市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng)更為嚴(yán)重。上市公司公開(kāi)承諾情形下，承諾人和投資者之間的信息不對(duì)稱(chēng)主要有以下幾個(gè)方面：①承諾作出時(shí)是否為承諾人的內(nèi)心真意？②承諾作出時(shí)承諾人是否具備履行能力？③承諾作出后，與承諾事項(xiàng)有關(guān)的情況是否發(fā)生了變化，導(dǎo)致有承諾不能履行的風(fēng)險(xiǎn)？④承諾的履行是否全面、適當(dāng)？如注入的資產(chǎn)是否符合承諾作出時(shí)的要求？

上述信息被承諾人占有，在監(jiān)管制度缺乏的情況下，由于違反承諾不會(huì)導(dǎo)致任何不利后果，便會(huì)誘發(fā)上市公司控股股東等承諾人濫用承諾，虛假承諾。在逆向選擇下，為避免損害，投資者只好選擇不相信承諾。切實(shí)打算履行和能夠履行的承諾也不能發(fā)揮其穩(wěn)定股價(jià)、增強(qiáng)投資者信心的作用。由于我國(guó)證券市場(chǎng)承諾多為應(yīng)監(jiān)管部門(mén)要求強(qiáng)制作出的，充斥證券市場(chǎng)的虛假承諾也會(huì)損害行政監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。

此處，承諾人出于對(duì)自身利益和違諾成本的計(jì)算，最大限度地增進(jìn)自身利益，在作出承諾后會(huì)選擇不履行或不適當(dāng)履行承諾，產(chǎn)生了信息不對(duì)稱(chēng)下的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

(2) 信息不對(duì)稱(chēng)理論應(yīng)用于單方允諾中的基本要求

有效的證券市場(chǎng)中，證券市場(chǎng)價(jià)格完全反映所能獲得的所有信息。11然而信息披露是有成本的，既包括時(shí)間、金錢(qián)、人力等有形成本，還包含披露的信息可能對(duì)公司股價(jià)產(chǎn)生不利影響的隱性成本。對(duì)于公開(kāi)承諾而言，信息不對(duì)稱(chēng)引起的逆向選擇和道德危險(xiǎn)導(dǎo)致任何一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人均不會(huì)披露對(duì)自己不利的信息。因此，擁有信息的承諾人是否發(fā)布那些對(duì)自己不利的信息的約束條件只能是法律和制度。

公開(kāi)承諾法律制度的核心問(wèn)題首先是要降低承諾人和受諾人之間的信息不對(duì)稱(chēng)，加強(qiáng)承諾的信息披露。其次要強(qiáng)化對(duì)承諾的監(jiān)管，使違諾方為自己的道德風(fēng)險(xiǎn)行為承擔(dān)較高的成本。

三、證券市場(chǎng)公開(kāi)承諾的監(jiān)管原則

受股權(quán)分置改革和我國(guó)行政主導(dǎo)的監(jiān)管體制影響，上市公司公開(kāi)承諾被廣泛采用，這一現(xiàn)象在其他國(guó)家證券市場(chǎng)較為少見(jiàn)。除大量上市公司主動(dòng)作出各類(lèi)承諾外，承諾也被監(jiān)管部門(mén)作為一種監(jiān)管手段而普遍使用。承諾事項(xiàng)之多，涉及范圍之廣，承諾不履行現(xiàn)象之嚴(yán)重，為我國(guó)證券市場(chǎng)之特有。

公開(kāi)承諾的監(jiān)管目標(biāo)分為三個(gè)層次，首先要規(guī)范承諾的作出、督促承諾的履行，其次是對(duì)違反承諾的行為進(jìn)行懲戒，最高目標(biāo)旨在保護(hù)投資者利益，維護(hù)證券市場(chǎng)信心和秩序。對(duì)公開(kāi)承諾的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)尊重和正視我國(guó)證券市場(chǎng)的特殊情況，積極引導(dǎo)、健全制度、強(qiáng)化監(jiān)管、逐漸調(diào)整。

1. 公開(kāi)承諾具有法律約束力原則

公開(kāi)承諾一經(jīng)作出即具有法律約束力。表現(xiàn)為：(1)公開(kāi)承諾的內(nèi)容是確定承諾人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)。承諾人應(yīng)當(dāng)依據(jù)作出承諾的時(shí)間、方式、內(nèi)容完全適當(dāng)?shù)芈男辛x務(wù)；(2)非有法定事由，非經(jīng)法定程序，不得隨意變更承諾內(nèi)容；(3)承諾人不履行義務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)采取監(jiān)管措施督促承諾人履行義務(wù)，并采取紀(jì)律處分、行政處罰等方式對(duì)不履行承諾的行為予以制裁；(4)承諾人不履行義務(wù)，給信賴(lài)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償?shù)让袷仑?zé)任。

2. 反欺詐原則

所謂反欺詐原則(Anti－fraud Doctrine)，是指證券發(fā)行、交易及相關(guān)活動(dòng)中禁止一切欺詐行為，包括但不限于內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、欺詐客戶(hù)、虛假陳述等，否則將承擔(dān)不利的法律后果。反欺詐原則要求將其作為證券法立法、執(zhí)法、司法的根本準(zhǔn)則，并以其來(lái)建構(gòu)證券法的邏輯體系，從而發(fā)揮克服成文法局限性的作用。反欺詐原則體現(xiàn)在公開(kāi)承諾的監(jiān)管上，表現(xiàn)為：(1)禁止利用公開(kāi)承諾進(jìn)行虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等一切欺詐行為；(2)對(duì)虛假承諾建立完善的監(jiān)管機(jī)制和懲處措施；(3)完善現(xiàn)有欺詐法律制度，將虛假承諾等行為納入證券市場(chǎng)欺詐法律體系。

3. 監(jiān)管效率原則

在監(jiān)管效率原則指導(dǎo)下，配置各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)時(shí)，應(yīng)以效益最大化為標(biāo)準(zhǔn)。表現(xiàn)為：(1)考慮行政監(jiān)管、自律監(jiān)管等不同監(jiān)管主體的執(zhí)法成本和執(zhí)法效益，對(duì)公開(kāi)承諾進(jìn)行監(jiān)管權(quán)配置。行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，監(jiān)管重點(diǎn)有所側(cè)重，防止重復(fù)配置。(3)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制，避免監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管真空?？傮w上，行政監(jiān)管在預(yù)防并懲處利用承諾進(jìn)行虛假陳述、操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易、欺詐等行為方面具有成本和執(zhí)法優(yōu)勢(shì)。交易所在及時(shí)監(jiān)測(cè)承諾動(dòng)態(tài)、促進(jìn)承諾履行、及時(shí)采取技術(shù)措施等方面具有監(jiān)管優(yōu)勢(shì)。

公開(kāi)承諾的行政監(jiān)管

一、公開(kāi)承諾的行政監(jiān)管現(xiàn)狀

公開(kāi)承諾的行政監(jiān)管是指具有行政監(jiān)管權(quán)的行政主體運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)證券市場(chǎng)公開(kāi)承諾進(jìn)行監(jiān)管的行政行為。

1. 事前監(jiān)管

行政機(jī)關(guān)的事前監(jiān)管首先體現(xiàn)為引導(dǎo)和規(guī)范承諾的作出?！冻兄Z指引》對(duì)公開(kāi)承諾的具體內(nèi)容作了要求，包括承諾事項(xiàng)、履行方式、履行時(shí)間、履行能力及不能履行的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策，要求不符合以上要求的承諾須在6個(gè)月內(nèi)重新規(guī)范并予以披露?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新股發(fā)行體制改革的意見(jiàn)》(證監(jiān)會(huì)公告[2013]42號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新股發(fā)行意見(jiàn)》)提出要強(qiáng)化發(fā)行人及其控股股東等責(zé)任主體的誠(chéng)信義務(wù)，要求發(fā)行人及其控股股東、公司董事及高級(jí)管理人員等責(zé)任主體作出公開(kāi)承諾事項(xiàng)的，應(yīng)同時(shí)提出未能履行承諾時(shí)的約束措施?！秶?guó)九條》(2013)提出要引導(dǎo)上市公司承諾在出現(xiàn)股價(jià)低于每股凈資產(chǎn)等情形時(shí)回購(gòu)股份。

除了引導(dǎo)和規(guī)范外，行政機(jī)關(guān)的事前監(jiān)管更多體現(xiàn)為強(qiáng)制要求市場(chǎng)主體作出各類(lèi)承諾，如強(qiáng)制分紅承諾。自2012年分紅制度改革以來(lái)，我國(guó)上市公司實(shí)施強(qiáng)制分紅承諾制度，證監(jiān)會(huì)要求上市公司承諾及實(shí)施穩(wěn)定的三年分紅回報(bào)規(guī)劃，并與股東大會(huì)分配決策機(jī)制一并納入公司章程。

此外，如強(qiáng)制股票限售承諾，《新股發(fā)行意見(jiàn)》作出了比《公司法》和《證券法》法定限售期更高的要求。12再如強(qiáng)制填補(bǔ)回報(bào)承諾，《國(guó)九條》(2013)在優(yōu)化投資回報(bào)機(jī)制中，提出公司首次公開(kāi)發(fā)行股票、再融資或者并購(gòu)重組攤薄即期回報(bào)的，應(yīng)當(dāng)就如何填補(bǔ)回報(bào)及擬采取的措施作出承諾。

2. 事中監(jiān)管

依據(jù)前述《承諾指引》、《新股發(fā)行意見(jiàn)》等規(guī)范性文件要求，承諾必須進(jìn)行披露，接受社會(huì)監(jiān)督，公開(kāi)承諾的披露義務(wù)人是上市公司。其披露內(nèi)容具體如下：(1)承諾前的論證和審批情況。《承諾指引》要求，承諾人在作出承諾之前，應(yīng)就承諾事項(xiàng)的可實(shí)現(xiàn)性進(jìn)行論證，并將論證的情況和結(jié)果進(jìn)行披露。如承諾的事項(xiàng)尚需獲得有關(guān)行政許可的，承諾人應(yīng)就有關(guān)需要取得的審批和無(wú)法取得審批的補(bǔ)救措施作出披露。(2)承諾的具體內(nèi)容。包括承諾的具體事項(xiàng)、履行能力、履行時(shí)間、履行方式、不能履行的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策。(3)無(wú)法履行承諾的具體情形。承諾方因客觀原因或者履行承諾不利于維護(hù)上市公司利益時(shí)，應(yīng)披露具體原因。(4)承諾變更的具體情形。承諾方確需變更承諾的，應(yīng)披露變更承諾的程序和內(nèi)容。

3. 事后監(jiān)管

行政機(jī)關(guān)的事后監(jiān)管主要表現(xiàn)為對(duì)違反承諾的行為采取各類(lèi)監(jiān)管措施。

(1)記入誠(chéng)信檔案

依據(jù)《承諾指引》、《誠(chéng)信辦法》之規(guī)定，公開(kāi)承諾履行情況屬于《辦法》所稱(chēng)的誠(chéng)信信息，如有未履行或未如期履行，應(yīng)記入誠(chéng)信檔案。

(2)對(duì)承諾相關(guān)方進(jìn)行監(jiān)管談話、責(zé)令公開(kāi)說(shuō)明、責(zé)令改正、出具警示函、將承諾相關(guān)方主要決策者認(rèn)定為不適當(dāng)擔(dān)任上市公司董事、監(jiān)事、高管人選等監(jiān)管措施。

《承諾指引》第六條規(guī)定，證監(jiān)會(huì)有權(quán)對(duì)違反承諾的相關(guān)方采取監(jiān)管談話等上述監(jiān)管措施。此外，《創(chuàng)業(yè)板上市公司證券發(fā)行管理暫行辦法》(證監(jiān)會(huì)令[2014]第100號(hào))第六十條規(guī)定：“上市公司及其相關(guān)主體違反所作出的與上市公司證券發(fā)行相關(guān)的約定或者承諾的，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以對(duì)其采取監(jiān)管談話、責(zé)令公開(kāi)說(shuō)明、責(zé)令改正、認(rèn)定為不適當(dāng)人選等監(jiān)管措施”。《證券公司董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員任職資格監(jiān)管辦法》(證監(jiān)會(huì)令第[2012]88號(hào))也重申了這一點(diǎn)。13

《誠(chéng)信辦法》(2012)第三十五條規(guī)定，有未履行或未如期履行承諾信息的，證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)以及行業(yè)自律組織有權(quán)決定不聘任其擔(dān)任發(fā)行審核委員會(huì)委員、并購(gòu)重組審核委員會(huì)委員以及其他負(fù)有審核、監(jiān)督、核查、咨詢(xún)職責(zé)的其他組織的成員。

在金城股份一案中，遼寧證監(jiān)局認(rèn)為，金城股份實(shí)際控制人朱祖國(guó)未履行相關(guān)承諾的行為違反了《承諾指引》等相關(guān)規(guī)定。2013年8月遼寧證監(jiān)局下發(fā)了《關(guān)于對(duì)朱祖國(guó)及其一致行動(dòng)人采取出具警示函措施的決定》和《關(guān)于對(duì)朱祖國(guó)及其一致行動(dòng)人采取責(zé)令公開(kāi)說(shuō)明措施的決定》。采取類(lèi)似措施的還包括黑龍江監(jiān)管局于2013年5月6日下發(fā)《關(guān)于對(duì)金葉珠寶股份有限公司控股股東深圳九五投資有限公司采取責(zé)令公開(kāi)說(shuō)明措施的決定》(《中國(guó)證監(jiān)會(huì)黑龍江監(jiān)管局行政監(jiān)管措施決定書(shū)》[2013]6號(hào))。14

(3)審慎審核行政許可申請(qǐng)或不予許可

如果承諾人違反承諾，則主管機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)承諾人及其相關(guān)方(包括上市公司的交易對(duì)手方如上市公司向其購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)、募集資金)提交的行政許可申請(qǐng)審慎審核或不予許可。

《上市公司證券發(fā)行管理辦法》(證監(jiān)會(huì)令[2006]第30號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《上市公司發(fā)行辦法》)第十一條規(guī)定，上市公司及其控股股東、實(shí)際控制人最近十二個(gè)月內(nèi)有未履行公開(kāi)承諾的，不得公開(kāi)發(fā)行證券?！墩\(chéng)信辦法》(2012)則規(guī)定，行政主管機(jī)關(guān)在審核行政許可申請(qǐng)時(shí)，如申請(qǐng)人以及有關(guān)當(dāng)事人有未履行或未如期履行承諾信息的，有權(quán)要求其或?yàn)槠涮峁┳C券期貨服務(wù)的機(jī)構(gòu)作出口頭或書(shū)面說(shuō)明和解釋。該規(guī)定可視為對(duì)行政許可的審慎審核。15

《誠(chéng)信辦法》(2012)同時(shí)規(guī)定，對(duì)未履行或未如期履行承諾信息的申請(qǐng)人，如申請(qǐng)事項(xiàng)屬于法定不予許可條件范圍的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法不予許可；屬于非行政許可事項(xiàng)、業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)的，可以暫緩或不予審批、安排，除非申請(qǐng)人能證明該違諾信息與非行政許可事項(xiàng)或業(yè)務(wù)創(chuàng)新明顯無(wú)關(guān)。該規(guī)定對(duì)審慎或不予行政許可采取了較為保守的作法，對(duì)于非行政許可事項(xiàng)，采取“暫緩或不予審批、安排”，并允許申請(qǐng)人以無(wú)關(guān)聯(lián)進(jìn)行抗辯。16

而《國(guó)九條》(2013)則將分紅承諾的履行與上市公司再融資直接掛鉤，提出如上市公司不履行作出的分紅承諾，不僅要記入誠(chéng)信檔案，經(jīng)責(zé)令改正仍未達(dá)到整改要求的，不得進(jìn)行再融資。

《創(chuàng)業(yè)板上市公司證券發(fā)行管理暫行辦法》(證監(jiān)會(huì)令[2014]第100號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《創(chuàng)業(yè)板發(fā)行辦法》)要求“上市公司控股股東或者實(shí)際控制人最近十二個(gè)月內(nèi)未履行持股意向等公開(kāi)承諾的，不得參與本上市公司發(fā)行證券認(rèn)購(gòu)”。

《優(yōu)先股試點(diǎn)管理辦法》(證監(jiān)會(huì)令[2014]第97號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《優(yōu)先股辦法》)第三十一條規(guī)定，如果上市公司及其相關(guān)主體最近一年內(nèi)有不履行或不適當(dāng)履行公開(kāi)承諾之行為的，不得公開(kāi)發(fā)行優(yōu)先股。

(4)虛假承諾適用《證券法》有關(guān)規(guī)定

《承諾指引》提出，如果有證據(jù)表明承諾人明知承諾不可能履行仍然作出承諾的，證監(jiān)會(huì)將依據(jù)《證券法》有關(guān)規(guī)定對(duì)承諾人作出處理。在作出處理前，將依法限制其行使表決權(quán)。

我們將“明知承諾不可能履行仍然作出承諾”的情形，稱(chēng)之為虛假承諾，依據(jù)《承諾指引》的精神，虛假承諾適用《證券法》有關(guān)虛假陳述的規(guī)定予以處理。如果承諾人利用虛假承諾，操縱市場(chǎng)或進(jìn)行內(nèi)幕交易等，則適用《證券法》、《上市公司收購(gòu)管理辦法》(證監(jiān)會(huì)令[2014]第108號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《收購(gòu)辦法》)中有關(guān)內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)的責(zé)任，具體包括限制表決權(quán)、限制證券認(rèn)購(gòu)、警告、罰款、沒(méi)收違法所得，暫?；虺蜂N(xiāo)業(yè)務(wù)許可乃至移交司法處理。17

在大股東作出承諾并由發(fā)行人進(jìn)行披露時(shí)，如果大股東自身非上市公司，則承諾人不是義務(wù)人，如以信息披露追究其責(zé)任，其責(zé)任主體無(wú)法直接溯及允諾人。而一定要認(rèn)為大股東與上市公司之間有串通而追究其連帶責(zé)任，絕非易事。本文認(rèn)為，違諾行為構(gòu)成虛假陳述需要滿(mǎn)足以下兩個(gè)條件：(1)承諾人同時(shí)也是信息披露義務(wù)人；(2)承諾內(nèi)容有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏。

當(dāng)承諾人利用公開(kāi)承諾進(jìn)行內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等欺詐行為時(shí)，允諾為手段，實(shí)施欺詐行為為目的，既可以依據(jù)違反單方允諾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，也可依證券內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等進(jìn)行監(jiān)管。

以上可見(jiàn)，以《承諾指引》為主體內(nèi)容的公開(kāi)承諾現(xiàn)有監(jiān)管制度區(qū)分了虛假承諾的欺詐行為與承諾不履行的行為，沒(méi)有試圖在現(xiàn)行《證券法》虛假陳述等證券欺詐行為監(jiān)管制度下一般性地解決單方允諾的監(jiān)管規(guī)則，值得肯定。

二、現(xiàn)有行政監(jiān)管措施的性質(zhì)和合法性

我們認(rèn)為，證監(jiān)會(huì)以規(guī)范性文件的形式強(qiáng)制承諾的作出，是對(duì)相對(duì)人科以行政義務(wù)，通過(guò)證券市場(chǎng)主體作出承諾的方式，一方面使主管機(jī)關(guān)盡到了行政法上的告知義務(wù)，另一方面將行政義務(wù)民事化，通過(guò)承諾在承諾人和相對(duì)人之間建立信賴(lài)關(guān)系。有學(xué)者將強(qiáng)制承諾制度，稱(chēng)為集強(qiáng)制、激勵(lì)、懲罰、信息披露、自我規(guī)制于一體的新型行政規(guī)制工具。18

然而，非自愿作出的承諾將導(dǎo)致承諾人并不情愿履行承諾，并由此帶來(lái)較高的監(jiān)管成本。從我國(guó)現(xiàn)有限售承諾實(shí)踐來(lái)看，雖不乏自愿限售承諾，但仍有大量的強(qiáng)制承諾。單純通過(guò)強(qiáng)制手段限制資本流動(dòng)也在實(shí)踐中引發(fā)了一系列違規(guī)減持或者集中減持現(xiàn)象。

同時(shí)，強(qiáng)制承諾不僅要求承諾人必須作出允諾，而且對(duì)允諾的具體內(nèi)容作了明確的規(guī)定，并要求承諾人對(duì)由此帶來(lái)的投資者的信賴(lài)負(fù)責(zé)。我們認(rèn)為，強(qiáng)制承諾是將行政之手伸向民商事領(lǐng)域，其適用邊界須謹(jǐn)慎考量。

關(guān)于公開(kāi)承諾的事中監(jiān)管即信息披露監(jiān)管，可以適用信息披露的有關(guān)制度，與此相關(guān)的文獻(xiàn)較多，不作為本文討論重點(diǎn)。下面本文將重點(diǎn)分析行政事后監(jiān)管措施的合法性與合理性。

依法行政的現(xiàn)代行政原則要求，行政權(quán)力的取得和行使必須有明確的法律依據(jù)。通過(guò)上述對(duì)行政監(jiān)管現(xiàn)有制度和實(shí)踐的梳理可以看出，除虛假承諾援用《證券法》有關(guān)規(guī)定外，對(duì)公開(kāi)承諾的行政監(jiān)管措施包括：(1)監(jiān)管談話；(2)責(zé)令公開(kāi)說(shuō)明；(3)責(zé)令改正；(4)出具警示函；(5)將承諾決策者認(rèn)定為不適格人選；(6)記入誠(chéng)信檔案；(7)限制表決權(quán)；(8)限制證券認(rèn)購(gòu)；(9)審慎審核行政許可申請(qǐng)或不予許可；(10)強(qiáng)制購(gòu)回。

以上監(jiān)管措施均為具體行政行為。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)[2004]2號(hào))，行政行為分為行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決等27類(lèi)19。我們嘗試將上述監(jiān)管措施納入現(xiàn)有行政行為體系內(nèi)，分析其合法性。

表1 公開(kāi)承諾行政監(jiān)管措施的性質(zhì)和依據(jù)

1. 行政處罰類(lèi)監(jiān)管措施

(1)性質(zhì)分析

我國(guó)大陸學(xué)者認(rèn)為行政處罰是指，“依法擁有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，對(duì)違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人所實(shí)施的行政制裁”。20該觀點(diǎn)將行政處罰落腳于行政制裁，而大陸法系的行政處罰在英美法上系指行政機(jī)關(guān)但主要是司法機(jī)關(guān)對(duì)違反行政法上義務(wù)的行為人所給予的懲罰，其中由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的制裁被包含在行政裁決(Adjudication)這一具體行政行為中；由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行的“制裁”被包含在司法審查制度(Judicial Review)中21。在美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》(1946)中也不存在行政處罰和行政強(qiáng)制措施的區(qū)分。

胡建淼先生進(jìn)一步抽象了行政處罰的六個(gè)特征，分別為：行政性，具體性，外部性，最終性，制裁性，一次性。其中制裁性是行政處罰區(qū)別于行政強(qiáng)制的最本質(zhì)特征。

本文認(rèn)為，出具警示函、責(zé)令改正、將承諾相關(guān)方主要決策者認(rèn)定為不適當(dāng)人選、記入誠(chéng)信檔案等監(jiān)管措施屬于行政處罰。理由如下：

第一，判斷以上措施是否為行政處罰，不能拘泥于《行政處罰法》的現(xiàn)有種類(lèi)，而應(yīng)該剖析其是否符合行政處罰的本質(zhì)?！缎姓幜P法》第八條規(guī)定了行政處罰的七種方式，包括警告；罰款；沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰，從類(lèi)型上看可以歸納為申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和人身罰四種類(lèi)型。以上可見(jiàn)，《行政處罰法》對(duì)處罰種類(lèi)采用了列舉的方式，沒(méi)有抽象行政處罰的概念。列舉式立法造成種類(lèi)法定，導(dǎo)致包括證監(jiān)會(huì)在內(nèi)的行政監(jiān)管部門(mén)創(chuàng)設(shè)了各種法定類(lèi)型以外的其他行政處罰名稱(chēng)，從而規(guī)避《行政處罰法》的調(diào)整。

第二，以上監(jiān)管措施均具有制裁性。以上措施是對(duì)違反承諾進(jìn)而違反證券市場(chǎng)管理秩序的行為進(jìn)行的制裁，旨在使違諾者的財(cái)產(chǎn)、聲譽(yù)受到減損和不利益。出具警示函，類(lèi)似于《行政處罰法》中的警告，性質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定為行政處罰中的申誡罰。關(guān)于記入誠(chéng)信檔案，依據(jù)《誠(chéng)信辦法》第十條之規(guī)定，不履行承諾將被納入“誠(chéng)信信息”，但這類(lèi)信息由中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)、證券期貨市場(chǎng)行業(yè)組織依其職責(zé)采集。也就是說(shuō)，誠(chéng)信信息的產(chǎn)生需要以具體的行政執(zhí)法或自律處分為基礎(chǔ)。將這類(lèi)信息記入誠(chéng)信檔案并向社會(huì)公布，意在使違法的行政相對(duì)人的聲譽(yù)受到損害，并因此在評(píng)級(jí)等事項(xiàng)上遭受其他不利益。

第三，以上措施具有最終性。行政處罰是對(duì)某一違反行政管理秩序行為的最終處理決定，而非對(duì)某一違法行為的一系列處理程序中的某一環(huán)節(jié)。以上監(jiān)管措施是對(duì)違反承諾行為的最終處理，不會(huì)因?yàn)槌兄Z后被履行或者違反承諾的危險(xiǎn)不復(fù)存在而撤銷(xiāo)，具有最終性。

最后，明確其行政處罰的性質(zhì)，在我國(guó)目前證券侵權(quán)訴訟行政處罰前置的法律體系下，有助于拓寬證券侵權(quán)訴訟的受案范圍。

(2)合法性分析

依據(jù)《行政處罰法》，有權(quán)設(shè)定行政處罰的為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。部門(mén)規(guī)章得在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度范圍內(nèi)作出具體規(guī)定，如果法律、行政法規(guī)尚無(wú)規(guī)定，部門(mén)規(guī)章能夠設(shè)定的行政處罰種類(lèi)只有警告或者一定數(shù)量的罰款。因我國(guó)實(shí)行集中統(tǒng)一的證券市場(chǎng)監(jiān)管模式，故地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)在證券市場(chǎng)是不存在的。

對(duì)證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為設(shè)定行政處罰措施的法律和行政法規(guī)主要有：《證券法》、《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》(國(guó)務(wù)院令[1993]第122號(hào))、《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令[2008]第522號(hào))、《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》(國(guó)務(wù)院令[1993]第523號(hào))。以上法律和行政法規(guī)設(shè)定的行政處罰類(lèi)型包括：罰款、取締、警告、撤銷(xiāo)任職資格或者證券從業(yè)資格、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收業(yè)務(wù)收入、責(zé)令關(guān)閉、責(zé)令停止承銷(xiāo)或者代理買(mǎi)賣(mài)、責(zé)令依法處理其非法持有的證券、暫?；蛘叱蜂N(xiāo)相關(guān)業(yè)務(wù)許可。

前述性質(zhì)分析可見(jiàn)，出具警示函、記入誠(chéng)信檔案、認(rèn)定為不適當(dāng)人選、責(zé)令改正等措施就其性質(zhì)應(yīng)屬行政處罰。其中出具警示函屬于警告類(lèi)處罰，部門(mén)規(guī)章有權(quán)設(shè)定。而記入誠(chéng)信檔案、認(rèn)定為不適當(dāng)人選、責(zé)令改正等只能由法律和行政法規(guī)作出。由上表可見(jiàn)，上述監(jiān)管措施的設(shè)定依據(jù)多為部門(mén)規(guī)章，如以證監(jiān)會(huì)令的形式公布的各種《辦法》和規(guī)范性文件如《承諾指引》22，在缺乏上位法依據(jù)又沒(méi)有法律授權(quán)的情況下，上述行政處罰的合法性有瑕疵。

2. 行政強(qiáng)制類(lèi)監(jiān)管措施

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》，行政強(qiáng)制措施是指“行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”。限制證券認(rèn)購(gòu)、限制表決權(quán)等屬于行政強(qiáng)制措施。理由如下：

第一，該類(lèi)措施具有強(qiáng)制性，意在使違諾人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、身份權(quán)受到控制。第二，該類(lèi)措施是一種保障性行為，不以制裁性為目的，其目的在于預(yù)防和制止違諾人作出進(jìn)一步違反承諾的行為。第三，該類(lèi)措施具有臨時(shí)性，區(qū)別于行政處罰。當(dāng)違背承諾的風(fēng)險(xiǎn)不存在，或者承諾已被履行之后，限制行為將被解除。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，法律有權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制措施，行政法規(guī)和地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定部分行政強(qiáng)制措施。依上表，《證券法》對(duì)上述措施作出規(guī)定符合《行政強(qiáng)制法》的要求，但《證券法》并未明確上述措施得以適用于承諾不履行的行為，而《上市公司收購(gòu)管理辦法》其性質(zhì)屬于部門(mén)規(guī)章。上述行政強(qiáng)制措施的設(shè)定和實(shí)施尚需上位法依據(jù)。

3. 行政許可類(lèi)監(jiān)管措施

不予或?qū)徤餍姓S可屬于行政許可類(lèi)監(jiān)管措施。在上市公司及相關(guān)方公開(kāi)承諾中，有相當(dāng)一部分是上市公司及相關(guān)方為取得行政許可而作出的。在證監(jiān)會(huì)監(jiān)管過(guò)程中，為免除監(jiān)管審核核準(zhǔn)職責(zé)，會(huì)要求相對(duì)人以承諾的方式獲得通行證。依據(jù)《行政許可法》23，只有法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、地方政府規(guī)章可以設(shè)定行政許可。除此之外，其他規(guī)范性文件包括部門(mén)規(guī)章一律不得設(shè)定行政許可。

中國(guó)證監(jiān)會(huì)的行政許可權(quán)主要來(lái)源于《公司法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《期貨交易管理?xiàng)l例》、《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》等。中國(guó)證監(jiān)會(huì)官網(wǎng)可見(jiàn)，現(xiàn)有行政許可項(xiàng)目達(dá)六十多項(xiàng)(類(lèi))，此外實(shí)踐中還存在著一些無(wú)合法依據(jù)但實(shí)質(zhì)上屬于行政許可的項(xiàng)目。24

以?xún)?yōu)先股發(fā)行為例，證監(jiān)會(huì)的行政許可權(quán)來(lái)自《公司法》和《證券法》。25《證券法》第十三條26對(duì)優(yōu)先股發(fā)行的具體條件作了規(guī)定?！缎姓S可法》第十六條規(guī)定，規(guī)章可以就上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)的實(shí)施作出具體規(guī)定，但是該具體規(guī)定既不得增設(shè)行政許可，也不得在上位法規(guī)定的行政許可的條件之外增設(shè)違反上位法的其他條件?！秲?yōu)先股試點(diǎn)管理辦法》(證監(jiān)會(huì)令[2014]第97號(hào))第三十一條要求上市公司公開(kāi)發(fā)行優(yōu)先股，必須滿(mǎn)足的條件之一為：“公司及其控股股東或?qū)嶋H控制人最近十二個(gè)月內(nèi)不存在違反向投資者作出的公開(kāi)承諾的行為”?；谝陨戏治?，《優(yōu)先股試點(diǎn)管理辦法》作為部門(mén)規(guī)章27，在《證券法》規(guī)定的法定條件之外將履行承諾作為行政許可條件之一，是為越權(quán)增設(shè)許可條件，其合法性有瑕疵。

需要指出，《證券法》第十三條“公司公開(kāi)發(fā)行新股”的法定條件之第(四)項(xiàng)為一個(gè)兜底性條款，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他條件”。這一規(guī)定實(shí)則架空了《行政許可法》關(guān)于部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定行政許可和增設(shè)其他條件的規(guī)定28，其合法性值得質(zhì)疑。

同上，《上市公司證券發(fā)行管理辦法》(證監(jiān)會(huì)令[2006]第30號(hào))第十一條將上市公司及其控股股東或?qū)嶋H控制人最近十二個(gè)月內(nèi)不存在未履行向投資者作出的公開(kāi)承諾的行為作為上市公司公開(kāi)發(fā)行證券的條件之一。在缺乏上位法作為明確依據(jù)時(shí)，以部門(mén)規(guī)章的方式對(duì)公開(kāi)發(fā)行證券的行政許可增設(shè)法律、行政法規(guī)規(guī)定以外的其他條件，其合法性有瑕疵。

《關(guān)于一律不得將企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)事項(xiàng)作為企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件的通知》(發(fā)改投資[2014]2999號(hào))明確禁止將銀行貸款承諾、股東出資承諾及其他各種承諾作為企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件。盡管證監(jiān)會(huì)采取的以違反承諾作為行政許可條件之一是否屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主事項(xiàng)有待商榷，但卻反映出不得在法定許可范圍之外濫設(shè)行政許可的立法和管理理念。

4. 其他監(jiān)管措施

在現(xiàn)有監(jiān)管措施中，有些可以納入行政處罰、行政強(qiáng)制或行政許可等現(xiàn)有行政行為的類(lèi)型，有些則很難在現(xiàn)有行政法語(yǔ)境下找到合適的位置，如監(jiān)管談話、責(zé)令公開(kāi)說(shuō)明29、強(qiáng)制購(gòu)回等措施既不具有行政處罰的制裁性和最終性，也不具有行政強(qiáng)制或行政許可的特征。

由于證券市場(chǎng)監(jiān)管的特殊性，能否將證券市場(chǎng)監(jiān)管措施全部納入現(xiàn)有行政行為及行政法的體系范疇內(nèi)，學(xué)界有不同理解，也有部分學(xué)者嘗試對(duì)現(xiàn)有證券法律法規(guī)中所謂“非行政處罰監(jiān)管措施”作了梳理?？孪?2009)將現(xiàn)有證券法律法規(guī)中的非行政處罰監(jiān)管措施整理歸納為監(jiān)管談話等29項(xiàng)，張爍(2010)進(jìn)一步將其歸納為18類(lèi)。

《關(guān)于進(jìn)一步完善證監(jiān)會(huì)行政處罰體制的通知》(證監(jiān)發(fā)[2002]31號(hào))首次提出了非行政處罰性監(jiān)管措施的概念。如果行政處罰委員會(huì)認(rèn)為相對(duì)人的行為雖構(gòu)成違法但不符合行政處罰條件，或者雖然不構(gòu)成違法但卻有監(jiān)管之必要時(shí)，可以采取非行政處罰性監(jiān)管措施。非行政處罰性監(jiān)管措施也須遵守相應(yīng)的程序。

證券市場(chǎng)的諸多監(jiān)管手段產(chǎn)生于證券市場(chǎng)實(shí)踐，具有靈活性和多樣性，與傳統(tǒng)行政法語(yǔ)境下的諸多概念存在著有意無(wú)意的沖突和交叉，非傳統(tǒng)行政法邏輯能夠涵攝，有學(xué)者甚至認(rèn)為試圖以傳統(tǒng)行政法術(shù)語(yǔ)表達(dá)和解釋證券市場(chǎng)監(jiān)管措施確有削足適履之感。30盡管如此，公開(kāi)承諾的其他行政監(jiān)管措施依然要遵循合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的現(xiàn)代行政原則，納入依法行政的法律體系下。

三、公開(kāi)承諾行政監(jiān)管之改進(jìn)

自2012年以來(lái)，行政機(jī)關(guān)開(kāi)始強(qiáng)化對(duì)公開(kāi)承諾的監(jiān)管，表現(xiàn)為出臺(tái)了一系列部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，并對(duì)公開(kāi)承諾進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)治理和整頓。由以上對(duì)監(jiān)管現(xiàn)狀的梳理可見(jiàn)，行政監(jiān)管主要集中于事前強(qiáng)制和事后處罰，由于對(duì)公開(kāi)承諾進(jìn)行監(jiān)管的現(xiàn)有法律位階不高，導(dǎo)致對(duì)公開(kāi)承諾的行政監(jiān)管缺乏合法權(quán)源，監(jiān)管措施不力，監(jiān)管過(guò)程缺乏實(shí)效性。公開(kāi)承諾的行政監(jiān)管制度可從以下方面加以改進(jìn)。

1. 明確行政監(jiān)管的界限

上述分析可見(jiàn)，公開(kāi)承諾的行政監(jiān)管成本高，效益低，監(jiān)管權(quán)源需要立法的有效配置，監(jiān)管措施缺乏有效性。監(jiān)管效率原則和監(jiān)管權(quán)源的配置要求證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管應(yīng)發(fā)揮其行政優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，更多關(guān)注上市公司利用承諾侵害投資者利益、損害證券市場(chǎng)秩序的違法違規(guī)行為。以資產(chǎn)注入承諾為例，如信息事先泄露，內(nèi)幕信息獲得者會(huì)利用內(nèi)幕信息獲取非正?；貓?bào)。行政監(jiān)管應(yīng)著眼于利用公開(kāi)承諾進(jìn)行市場(chǎng)欺詐的行為，將監(jiān)管重點(diǎn)放在承諾信息的違法披露和對(duì)異常行為的監(jiān)管中。

2. 引導(dǎo)而非強(qiáng)制承諾人作出承諾

行政監(jiān)管應(yīng)正確評(píng)估承諾的作用，適度把握承諾的范圍，避免承諾泛用以承諾代替監(jiān)管。對(duì)于承諾的作出應(yīng)堅(jiān)持自愿為主，以“指引”等軟法規(guī)范的方式引導(dǎo)和規(guī)范承諾的作出，確需強(qiáng)制承諾作出的，可由交易所進(jìn)行自律管理。

3. 明確公開(kāi)承諾的行政監(jiān)管權(quán)源和措施

政府監(jiān)管主體所享有的職權(quán)源自于法律的規(guī)定和授權(quán)，這意味著沒(méi)有憲法和法律的規(guī)定，任何組織和個(gè)人不能行使行政權(quán)。職權(quán)的法定性還表現(xiàn)在政府監(jiān)管主體行使職權(quán)必須依照法律規(guī)定的范圍和程序，否則不僅不能得到法律的支持，相反要承擔(dān)管理不當(dāng)、違法行政的責(zé)任。

現(xiàn)有關(guān)于公開(kāi)承諾的法律法規(guī)多為規(guī)范性文件，在涉及行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可時(shí)難以解決行政監(jiān)管權(quán)的權(quán)源問(wèn)題?？煽紤]在《證券法》或者《上市公司監(jiān)管條例》中明確對(duì)承諾的監(jiān)管措施和行政處罰措施，為證監(jiān)會(huì)監(jiān)管承諾提供法律依據(jù)，彌補(bǔ)合法性的瑕疵。

具體可在《證券法》中授權(quán)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)違反公開(kāi)承諾有權(quán)采取以下行政處罰或非行政處罰類(lèi)監(jiān)管措施，如監(jiān)管談話、責(zé)令公開(kāi)說(shuō)明、責(zé)令改正、出具警示函、認(rèn)定不適格人選、記入誠(chéng)信檔案、限制表決權(quán)、限制證券認(rèn)購(gòu)、強(qiáng)制購(gòu)回等等，以法律的方式授權(quán)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)以規(guī)章的方式規(guī)定上述措施。

對(duì)公開(kāi)承諾的行政監(jiān)管要審慎使用行政許可措施。可以在《證券法》或《上市公司監(jiān)管條例》等法律、行政法規(guī)中明確，近三年有違反承諾的上市公司或其相關(guān)主體，不得公開(kāi)發(fā)行證券或者再融資。

公開(kāi)承諾的交易所自律監(jiān)管

一、公開(kāi)承諾的自律監(jiān)管現(xiàn)狀

1. 事前監(jiān)管

我國(guó)證券交易所在產(chǎn)生之初便帶有濃厚的行政色彩。與公開(kāi)承諾的行政監(jiān)管一樣，在承諾的作出方面，滬深交易所以業(yè)務(wù)規(guī)則或指引方式強(qiáng)制要求承諾人作出部分承諾。我國(guó)滬深交易所將要求監(jiān)管對(duì)象提交書(shū)面承諾作為一種自律監(jiān)管措施。以現(xiàn)金分紅承諾為例，從2012年開(kāi)始，深交所即要求所有上市公司應(yīng)在章程中對(duì)利潤(rùn)分配形式、現(xiàn)金分紅的具體條件和比例、未分配利潤(rùn)的使用原則等具體政策予以明確?！渡虾ＷC券交易所上市公司現(xiàn)金分紅指引》(2013)也對(duì)分紅承諾作出了要求。與行政監(jiān)管不同的是，交易所與上市公司及其相關(guān)主體之間首先是平等主體之間的合同關(guān)系，其次才是自律監(jiān)管關(guān)系，交易所在業(yè)務(wù)規(guī)則中明確強(qiáng)制承諾，并將遵守業(yè)務(wù)規(guī)則寫(xiě)入上市協(xié)議，使得強(qiáng)制承諾有了合法性。

2. 事中監(jiān)管

(1)備案制度

交易所對(duì)公開(kāi)承諾采備案制度，依據(jù)《深圳證券交易所主板上市公司規(guī)范運(yùn)作指引》第4.5.1之規(guī)定，上市公司股東和實(shí)際控制人即承諾人應(yīng)當(dāng)及時(shí)將其對(duì)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公司或其他股東作出的承諾事項(xiàng)告知公司并報(bào)送本所備案。

(2)信息披露監(jiān)管

滬深交易所業(yè)務(wù)規(guī)則均要求上市公司應(yīng)當(dāng)在定期報(bào)告中披露承諾人所有承諾事項(xiàng)及具體履行情況。《深圳證券交易所股票上市規(guī)則(2012年修訂)》(深證上[2012]214號(hào))要求公司應(yīng)當(dāng)及時(shí)將公司承諾事項(xiàng)和相關(guān)信息披露義務(wù)人承諾事項(xiàng)單獨(dú)摘出報(bào)送交易所備案，同時(shí)在指定網(wǎng)站上單獨(dú)披露。此外，公司還應(yīng)當(dāng)在定期報(bào)告中專(zhuān)項(xiàng)披露上述承諾事項(xiàng)的履行情況。如出現(xiàn)公司或者相關(guān)信息披露義務(wù)人不能履行承諾的情形，公司應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露具體原因和董事會(huì)擬采取的措施。《深圳證券交易所主板上市公司規(guī)范運(yùn)作指引》要求當(dāng)承諾履行條件即將達(dá)到或已經(jīng)達(dá)到時(shí)，承諾人應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知公司，并履行承諾和信息披露義務(wù)。承諾人作出追加承諾后二個(gè)交易日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)通知上市公司董事會(huì)。

滬深兩所均開(kāi)發(fā)了承諾事項(xiàng)及其履行的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了承諾的專(zhuān)項(xiàng)公示和全程公示。就目前來(lái)看，兩所信息系統(tǒng)主要由承諾人自行申報(bào)，在真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和及時(shí)性方面均有不足。

(3)技術(shù)性監(jiān)管

滬深兩市交易所均要求承諾人作出的承諾應(yīng)當(dāng)具體、明確、無(wú)歧義、具有可操作性，并與交易所和中登公司的實(shí)時(shí)監(jiān)管技術(shù)條件相適應(yīng)，對(duì)限售承諾等采取技術(shù)限制措施。即便如此，仍然存在監(jiān)管漏洞，朗科科技(300042)董事向峰違反限售承諾出售股份便是一例。

(4)要求提供擔(dān)保

要求承諾人提供擔(dān)保是自股權(quán)分置改革以來(lái)便被采用的一種承諾監(jiān)管措施。早在股權(quán)分置改革時(shí)期，深圳證券交易所《股權(quán)分置改革承諾事項(xiàng)管理指引》第四條即要求承諾人對(duì)于存在履約風(fēng)險(xiǎn)的承諾事項(xiàng)提供可靠的履約擔(dān)保。如承諾人自身無(wú)法提供履約擔(dān)保的，應(yīng)提供經(jīng)本所認(rèn)可的資信良好的金融機(jī)構(gòu)的履約擔(dān)保。深圳證券交易所《股權(quán)分置改革工作備忘錄第九號(hào)——履約擔(dān)保函相關(guān)事項(xiàng)》中還明確了出具履約擔(dān)保函的情形、履約擔(dān)保函的取得時(shí)間、履約擔(dān)保函的內(nèi)容，同時(shí)明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)不可撤銷(xiāo)的連帶保證責(zé)任。由于股改承諾具有政策性和強(qiáng)行性，有地方政府的支持，獲得銀行信用相對(duì)容易，如湘火炬曾在股權(quán)分置改革時(shí)獲得工行山東省分行7億元的履約保函。

《深圳證券交易所股票上市規(guī)則(2012年修訂)》(深證上[2012]214號(hào))要求控股股東、實(shí)際控制人作出的承諾如存在較大履約風(fēng)險(xiǎn)，控股股東、實(shí)際控制人應(yīng)當(dāng)提供交易所認(rèn)可的履約擔(dān)保?？毓晒蓶|、實(shí)際控制人應(yīng)當(dāng)關(guān)注自身經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)狀況，評(píng)價(jià)履約能力，在其經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)狀況惡化、擔(dān)保人或履約擔(dān)保物發(fā)生變化導(dǎo)致或可能導(dǎo)致其無(wú)法履行承諾時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知上市公司，并予以披露，說(shuō)明有關(guān)影響承諾履行的具體情況，同時(shí)提供新的履約擔(dān)保。遺憾的是，失去了股權(quán)分置改革時(shí)的政府支持，該措施在后股權(quán)分置改革時(shí)期的承諾實(shí)踐中少被采用。

3. 事后監(jiān)管

(1)監(jiān)管依據(jù)

交易所對(duì)違反承諾的監(jiān)管包括采取監(jiān)管措施、給與紀(jì)律處分等，主要體現(xiàn)在以下規(guī)則中：

《上海證券交易所股票上市規(guī)則》(2014)規(guī)定上市公司、相關(guān)信息披露義務(wù)人和其他責(zé)任人違反向交易所作出的承諾，交易所可以視情節(jié)輕重給予通報(bào)批評(píng)和公開(kāi)譴責(zé)。上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員違反承諾的，交易所除給予通報(bào)批評(píng)和公開(kāi)譴責(zé)外，還可以公開(kāi)認(rèn)定其三年以?xún)?nèi)不適合擔(dān)任上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員。深交所也有類(lèi)似規(guī)定。31深交所同時(shí)規(guī)定，如果承諾人未嚴(yán)格履行所作出的各項(xiàng)承諾，或者公司披露的利潤(rùn)分配和資本公積金轉(zhuǎn)增股本方案與作出的承諾不一致的，其信息披露考核為C。32

《深圳證券交易所優(yōu)先股試點(diǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則》(深證上[2014]204號(hào))第五十四條規(guī)定，優(yōu)先股的發(fā)行人及其相關(guān)方、保薦人等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)及其責(zé)任人員以及優(yōu)先股試點(diǎn)的其他市場(chǎng)參與者，如有違反承諾者，交易所可以按照有關(guān)交易規(guī)則的規(guī)定，采取相應(yīng)的監(jiān)管措施或者紀(jì)律處分，并將記入誠(chéng)信檔案。

(2)實(shí)例分析——金城股份大股東違諾案及中體產(chǎn)業(yè)大股東違諾案

2012年11月，金城股份大股東朱祖國(guó)以1.33億元現(xiàn)金有條件受讓金城股份原股東讓渡的公司23.2%的股權(quán)，并承諾在一年內(nèi)注入評(píng)估值不低于15億元且至少包括恒鑫礦業(yè)公司在內(nèi)的全部股權(quán)，其中，恒鑫礦業(yè)所擁有的探礦權(quán)在2012年11月30日前探明黃金儲(chǔ)量不低于25噸，稀土詳查報(bào)告儲(chǔ)量不低于2萬(wàn)噸。此后，朱祖國(guó)數(shù)次推遲注資。2014年9月5日，深交所發(fā)布《關(guān)于對(duì)金城造紙股份有限公司及相關(guān)當(dāng)事人給予處分的決定》，認(rèn)定恒鑫礦業(yè)2011年業(yè)績(jī)情況披露不及時(shí)、不準(zhǔn)確，非公開(kāi)發(fā)行公告風(fēng)險(xiǎn)提示披露不完整，對(duì)公司、相關(guān)董事和董事會(huì)秘書(shū)給予通報(bào)批評(píng)的處分，并記入上市公司誠(chéng)信檔案。

在中體產(chǎn)業(yè)控股股東國(guó)家體育總局體育基金管理中心違反資產(chǎn)注入承諾一案中，上交所于2014年8月25日致函(上證公函[2014]2155號(hào))國(guó)家體育總局體育基金管理中心，要求其在8月27日前就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)一步說(shuō)明并公開(kāi)披露。33但國(guó)家體育總局體育基金管理中心并未按照上述要求的時(shí)限披露有關(guān)事項(xiàng)。2014年9月1日，上交所再次發(fā)出《關(guān)于對(duì)中體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)股份有限公司控股股東國(guó)家體育總局體育基金管理中心予以監(jiān)管關(guān)注的決定》(上證公監(jiān)函[2014]0076號(hào))。2014年9月24日，基金管理中心回復(fù)了上交所的詢(xún)問(wèn)，承認(rèn)大股東是在沒(méi)有資產(chǎn)的情況下作出的資產(chǎn)注入承諾。34中體產(chǎn)業(yè)稱(chēng)：將轉(zhuǎn)讓其持有的中體產(chǎn)業(yè)的股份，由受讓方履行原有的承諾。同時(shí)表示，如果因國(guó)家政策限制、或者未能找到符合條件的受讓方、或者轉(zhuǎn)讓議案未能通過(guò)股東大會(huì)審議，導(dǎo)致最終無(wú)法轉(zhuǎn)讓股份的，將提請(qǐng)股東大會(huì)審議豁免優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入承諾。

以上兩例可以看到，對(duì)于承諾人拒不履行承諾的行為，交易所采取的監(jiān)管措施包括要求解釋和說(shuō)明，發(fā)出監(jiān)管函，予以監(jiān)管關(guān)注等，紀(jì)律處分為通報(bào)批評(píng)。在金城股份一案中，交易所還依據(jù)遼寧省錦州市中級(jí)人民法院批準(zhǔn)的《重整計(jì)劃》，延長(zhǎng)受讓人的股票限售期，直至資產(chǎn)注入承諾履行完畢。

就監(jiān)管效果來(lái)看，盡管上交所義正詞嚴(yán)，中體產(chǎn)業(yè)大股東中國(guó)體育總局的回復(fù)不僅姍姍來(lái)遲，而且言辭無(wú)奈無(wú)辜。金城股份之大股東更是一拖再拖，上演從有到無(wú)的帽子戲法。交易所的上述監(jiān)管措施未起到有力的監(jiān)管效果。

二、交易所自律監(jiān)管公開(kāi)承諾的優(yōu)勢(shì)與不足

1. 交易所監(jiān)管公開(kāi)承諾的權(quán)源廣泛

滬深兩交易所是實(shí)行會(huì)員制的事業(yè)單位法人，兼具企業(yè)的部分性質(zhì)，以商業(yè)方式運(yùn)行，提供市場(chǎng)服務(wù)，同時(shí)承擔(dān)著監(jiān)管的公共職能。交易所的監(jiān)管職能包括規(guī)則制定權(quán)和監(jiān)管權(quán)，其監(jiān)管對(duì)象包括：(1)上市企業(yè)；(2)會(huì)員公司；(3)證券交易。從監(jiān)管對(duì)象上看，上市公司承諾監(jiān)管主要涉及上市企業(yè)，同時(shí)也涉及會(huì)員監(jiān)管，如對(duì)保薦人公開(kāi)承諾督導(dǎo)義務(wù)的監(jiān)管，還包括交易監(jiān)管，如公開(kāi)承諾的信息披露監(jiān)管、承諾履行能力跟蹤，因公開(kāi)承諾引發(fā)的交易異動(dòng)監(jiān)管、督促承諾履行及對(duì)違反承諾的行為采取紀(jì)律處分措施等。

行政監(jiān)管權(quán)具有法定性和有限性，非經(jīng)法律授權(quán)和合法委托不享有行政權(quán)力。交易所自律監(jiān)管的權(quán)力來(lái)源則相對(duì)廣泛，既可以來(lái)自法律、行政法規(guī)的授權(quán)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的委托，還可以來(lái)自與上市公司達(dá)成的協(xié)議。交易所不僅是市場(chǎng)的組織者和提供者，也是市場(chǎng)的管理者。交易所制定上市規(guī)則等一系列規(guī)范，如要求上市公司及相關(guān)主體對(duì)限售、分紅等作出承諾，并通過(guò)《上市協(xié)議》的方式使交易所的業(yè)務(wù)規(guī)則成為雙方需要遵守的合同內(nèi)容，由此避免了行政監(jiān)管強(qiáng)制承諾的合法性問(wèn)題。其次，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)受人員編制和專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力限制，龐雜而細(xì)致的監(jiān)管職能產(chǎn)生的人力物力費(fèi)用以及行政相對(duì)人為達(dá)到監(jiān)管要求而支付的成本導(dǎo)致行政監(jiān)管成本高。交易所身處市場(chǎng)一線，對(duì)市場(chǎng)主體的各類(lèi)行為最為敏感，有著天然的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，監(jiān)管成本較低。

2. 交易所監(jiān)管公開(kāi)承諾的動(dòng)力不足

自律管理(self-regulation)，又稱(chēng)自我管理。最早的證券交易所由證券商自發(fā)組建，為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自治，將自我管理權(quán)授予交易所，此時(shí)的交易所自律管理來(lái)自于證券商的內(nèi)生利益驅(qū)動(dòng)和追求，被稱(chēng)為誘致性自律監(jiān)管。交易所的所有參與人通過(guò)多次博弈形成自我管理規(guī)則，自我實(shí)施，自我調(diào)整，具有內(nèi)生性。

隨著證券交易逐漸彰顯的公共利益性質(zhì)，證券交易所被賦予法定自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位。證券商和上市公司等監(jiān)管對(duì)象被排除出規(guī)則制定之外，成為單純的被管理者?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前自律管理已經(jīng)偏離或者超越了早期誘致性變遷產(chǎn)生的交易所對(duì)交易商自我管理的本來(lái)之意，變成與政府行政管理相對(duì)的概念，是強(qiáng)制性自律。我國(guó)證券市場(chǎng)是新型加轉(zhuǎn)軌市場(chǎng)的典型代表，自律監(jiān)管帶有濃厚的行政化、官僚化色彩，某種程度上是行政管理系統(tǒng)的組成部分。35因此，交易所對(duì)上市公司承諾的監(jiān)管缺乏誘致性的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)，更多來(lái)自于法律強(qiáng)制和主管機(jī)關(guān)的推動(dòng)，其監(jiān)管動(dòng)力不足。

3. 交易所現(xiàn)有監(jiān)管措施和紀(jì)律處分措施的不足

目前，滬深交易所對(duì)上市公司及其相關(guān)人員的自律監(jiān)管措施包括四大類(lèi)十一項(xiàng)，分別為詢(xún)問(wèn)類(lèi)、譴責(zé)類(lèi)、限制類(lèi)及其他類(lèi)。紀(jì)律處分措施包括通報(bào)批評(píng)，公開(kāi)譴責(zé)、公開(kāi)認(rèn)定不適合人選、建議法院更換破產(chǎn)管理人或管理人成員。36

滬深交易所網(wǎng)站公布的監(jiān)管決定中，未發(fā)現(xiàn)有直接對(duì)違諾行為采取的監(jiān)管措施，現(xiàn)有對(duì)違諾行為的處罰仍然以信息披露不實(shí)等方式展開(kāi)，如前述深交所對(duì)金城造紙股份有限公司及相關(guān)當(dāng)事人違諾的決定，便是根據(jù)恒鑫礦業(yè)業(yè)績(jī)情況披露不實(shí)和非公開(kāi)發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)提示不完整進(jìn)行的處分。

交易所自律監(jiān)管措施不能有效懲戒違諾行為，對(duì)于承諾履行未能發(fā)揮有效作用。詢(xún)問(wèn)類(lèi)措施和譴責(zé)類(lèi)措施缺乏更加有力的處罰措施作為后續(xù)威懾，難免流于表面。案例中違諾人采用搪塞、推諉等方式作出各種解釋?zhuān)M管說(shuō)辭漏洞百出，交易所并沒(méi)有采取實(shí)質(zhì)性措施。

對(duì)于違反承諾事項(xiàng)者，《臺(tái)灣創(chuàng)業(yè)板管理辦法》(2013)第二十六條規(guī)定，創(chuàng)柜板公司違反所出具之聲明或承諾事項(xiàng)者，本中心得公告其自公告日之次二營(yíng)業(yè)日起停止透過(guò)創(chuàng)柜板之籌資資格。臺(tái)灣證券商業(yè)同業(yè)公會(huì)發(fā)布的《臺(tái)證商電字第1000001497號(hào)》(2011年8月3日)規(guī)定，海外籌資案件配售之證券商如經(jīng)查明違反其聲明承諾事項(xiàng)，經(jīng)主管機(jī)關(guān)函知本公會(huì)轉(zhuǎn)知各承銷(xiāo)商者，請(qǐng)承銷(xiāo)商會(huì)員拒絕與其合作?！杜_(tái)灣證券柜臺(tái)買(mǎi)賣(mài)中心證券商營(yíng)業(yè)處所買(mǎi)賣(mài)有價(jià)證券業(yè)務(wù)規(guī)則》(2014年09月29日修正)第12-1條規(guī)定，發(fā)行人違反申請(qǐng)上柜時(shí)所出具之承諾事項(xiàng)者，柜買(mǎi)中心得停止其有價(jià)證券柜臺(tái)買(mǎi)賣(mài)，并報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)備查；或得由發(fā)行人依《上柜公司申請(qǐng)終止有價(jià)證券柜臺(tái)買(mǎi)賣(mài)處理程序》規(guī)定申請(qǐng)終止其有價(jià)證券柜臺(tái)買(mǎi)賣(mài)。

香港聯(lián)合交易所在《交易所規(guī)則》規(guī)定，如果交易所參與者輕率地、不誠(chéng)實(shí)地或以其他方式作出或刊登，或?qū)е伦鞒龌蚩侨魏温暶?、承諾或預(yù)測(cè)，而該等聲明、承諾或預(yù)測(cè)的內(nèi)容均有誤導(dǎo)、虛假或詐騙成份的，董事會(huì)及行政總裁可按他們認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆绞较蚪灰姿鶇⑴c者行使紀(jì)律處分權(quán)力。37聯(lián)交所規(guī)定的紀(jì)律處分措施除停牌或除牌之外，還包括私下或公開(kāi)譴責(zé)；聲明公開(kāi)批評(píng)；向有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)申報(bào)違規(guī)主體的違規(guī)行為；禁止證券商及財(cái)務(wù)顧問(wèn)等專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)在一定期間代表其或?yàn)槠涮峁┓?wù)；責(zé)令改正或采取補(bǔ)救措施；聲明某董事留任將損害投資者的利益，如其繼續(xù)留任，交易所可停牌或取消其上市地位；禁止發(fā)行人一定期間內(nèi)使用市場(chǎng)實(shí)施等。38

我國(guó)香港和臺(tái)灣對(duì)于公開(kāi)承諾的監(jiān)管，從監(jiān)管主體來(lái)看主要是交易所，行政監(jiān)管較少涉入；交易所可以采取的監(jiān)管措施較之我國(guó)滬深交易所也更有威懾性和制裁力。如臺(tái)灣柜買(mǎi)中心可以終止違反承諾的發(fā)行人的證券交易。香港聯(lián)交所對(duì)不實(shí)承諾可以采取所有的紀(jì)律處分措施，包括停牌或取消違諾人的上市地位。我國(guó)現(xiàn)行《證券法》(2014)第五十五條、五十六條以法律的形式授權(quán)證券交易所可以以上市規(guī)則的方式對(duì)暫停和終止股票交易的情形作出規(guī)定，梳理上述監(jiān)管措施可見(jiàn)，兩市規(guī)則均未列明對(duì)違反承諾的行為可以采取暫?；蚪K止上市的措施。

三、公開(kāi)承諾交易所自律監(jiān)管之改進(jìn)

我國(guó)經(jīng)過(guò)20多年的探索，逐漸形成了中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的集中管理和證券業(yè)協(xié)會(huì)、證券交易所自律管理相結(jié)合的三級(jí)監(jiān)管體系。但政府監(jiān)管過(guò)于強(qiáng)大、全面和細(xì)微，交易所只能制定違規(guī)處理辦法和在業(yè)務(wù)規(guī)則范圍內(nèi)查處違規(guī)行為，事實(shí)上起著輔助政府監(jiān)管的作用。交易所身處市場(chǎng)一線，在監(jiān)測(cè)承諾動(dòng)態(tài)、促進(jìn)承諾履行以及時(shí)采取技術(shù)措施等方面具有監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，應(yīng)賦予交易所在公開(kāi)承諾監(jiān)管體系中的核心地位。具體而言：

(1)《證券法》在賦予交易所自律監(jiān)管的核心地位的同時(shí)，應(yīng)以概括規(guī)定與明示列舉的方式明確交易所對(duì)公開(kāi)承諾的監(jiān)管職責(zé)及可以采取的監(jiān)管措施。

(2)交易所以《上市規(guī)則》的方式明確，對(duì)違反承諾的行為可以采取的監(jiān)管措施。除現(xiàn)有措施外，增加修正類(lèi)監(jiān)管措施如責(zé)令改正和采取補(bǔ)救措施；增加限制類(lèi)措施如限制或禁止其使用交易所設(shè)施；將違反承諾，情節(jié)嚴(yán)重的列為暫停上市的事由之一，發(fā)行人及其相關(guān)主體違反承諾，經(jīng)催告拒不改正的，交易所有權(quán)終止其上市資格。

(3)強(qiáng)化交易所對(duì)公開(kāi)承諾行為的日常監(jiān)管。對(duì)股份鎖定、股份增持等承諾，配合證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)的登記結(jié)算，以技術(shù)手段和實(shí)時(shí)監(jiān)控等方式，監(jiān)控上市公司履行承諾，及時(shí)預(yù)判承諾履行情況。證券交易所可以通過(guò)實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)直接對(duì)承諾人履行承諾的行為加以全程的監(jiān)督、控制和干預(yù)，并及時(shí)披露有關(guān)信息或向證監(jiān)會(huì)通報(bào)。

(4)交易所可在《上市規(guī)則》中明確承諾履行行為的激勵(lì)機(jī)制。隨著注冊(cè)制改革的推行，交易所將對(duì)首次公開(kāi)發(fā)行和再融資擁有更多決定權(quán)，交易所可以通過(guò)《上市規(guī)則》等方式將發(fā)行人及相關(guān)主體的承諾履行情況列為發(fā)行人再融資申請(qǐng)審核的條件之一，如將分紅承諾或其他承諾履行較好的發(fā)行人優(yōu)先列入審核范圍等。

結(jié)論

綜上可見(jiàn)，公開(kāi)承諾的監(jiān)管體系和制度承襲了我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的特征，表現(xiàn)為政府監(jiān)管強(qiáng)勢(shì)，自律監(jiān)管較弱。結(jié)合注冊(cè)制改革的契機(jī)，在《證券法》修改之際，公開(kāi)承諾監(jiān)管制度的構(gòu)建，應(yīng)明確其行政監(jiān)管權(quán)源，將有限的政府監(jiān)管放在利用公開(kāi)承諾進(jìn)行欺詐交易的行為上，同時(shí)賦予交易所自律監(jiān)管的核心地位，列明交易所對(duì)公開(kāi)承諾的監(jiān)管職責(zé)及可以采取的監(jiān)管措施。

注釋

1. 肖鋼. 證券法的法律與邏輯[EB/OL]. 2013-11-28.見(jiàn)http：//www. csrc. gov. cn/pub/newsite/tzzbh1/tbgzdt/tbgzyw/201312/t20131218_240026. htm.

2. 李允峰. 建立多層次承諾履行監(jiān)督機(jī)制[N]. 中國(guó)證券報(bào)，2012-10-20(7).

3. 依據(jù)《立法法》(2014)第八十條規(guī)定，“部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力、減少本部門(mén)的法定職責(zé)”。因此，此處“法定義務(wù)”僅指法律和行政法規(guī)中確定的義務(wù)。

4. 《公開(kāi)發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第2 號(hào)——年度報(bào)告的內(nèi)容與格式》(證監(jiān)會(huì)公告[2014]21號(hào)]第十四條規(guī)定：“如年度報(bào)告涉及未來(lái)計(jì)劃等前瞻性陳述，同時(shí)附有相應(yīng)的警示性陳述，則應(yīng)當(dāng)聲明該計(jì)劃不構(gòu)成公司對(duì)投資者的實(shí)質(zhì)承諾”。

5. [1877] 2 A.C.D. 439. See Hanbury & Martin, Modern Equity,16th ed. by Jill E. Martin (London：Sweet & Maxwell, 2001) at 892.

6. Central London Property Trust. v. High Trees Housel td.(1947)KB130.

7. 參見(jiàn)[英]阿爾弗雷德,湯普森. 丹寧, 楊百揆, 劉庸安, 丁健譯.法律的訓(xùn)誡[M]. 法律出版社, 2011.

8. 參見(jiàn)David G. Epstein, Melinda Arbuckle, Kelly Flanagan.Contract Law’s Two “P.E.'s”： Promissory Estoppel and the Parol Evidence Rule[J]. Baylor L. Rev.Vol.62,2,(2010)： 397-432.

9. 參見(jiàn)田友方.“允諾禁反言“原則論[J]. 西安政治學(xué)院學(xué)報(bào).1999, (12)： 32-35.

10. 參見(jiàn)朱廣新. 信賴(lài)保護(hù)理論及其研究述評(píng)[J]. 法商研究, 2007,(06)： 71-82.

11. 參見(jiàn)Fama E F. Efficient capital markets： A review of theory and empirical work[J]. The Journal of Finance, 1970, 25(2)： 383-417.

12. 《新股發(fā)行意見(jiàn)》規(guī)定：“發(fā)行人控股股東、持有發(fā)行人股份的董事和高級(jí)管理人員應(yīng)在公開(kāi)募集及上市文件中公開(kāi)承諾：所持股票在鎖定期滿(mǎn)后兩年內(nèi)減持的，其減持價(jià)格不低于發(fā)行價(jià)；公司上市后6個(gè)月內(nèi)如公司股票連續(xù)20個(gè)交易日的收盤(pán)價(jià)均低于發(fā)行價(jià)，或者上市后6個(gè)月期末收盤(pán)價(jià)低于發(fā)行價(jià)，持有公司股票的鎖定期限自動(dòng)延長(zhǎng)至少6個(gè)月”。

13. 《證券公司董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員任職資格監(jiān)管辦法》第五十一條規(guī)定，董事、監(jiān)事、高管人員和分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不遵守承諾的，相關(guān)派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)負(fù)有直接責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的董事、監(jiān)事、高管人員和分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)管談話。

14. 《決定書(shū)》認(rèn)為，九五投資曾承諾于光明家具股改實(shí)施完成之日起18個(gè)月內(nèi)(2011-8-18至2013-2-18)提出資產(chǎn)注入動(dòng)議，并經(jīng)股東大會(huì)審議通過(guò)，向上市公司注入凈資產(chǎn)評(píng)估值不低于20億元的優(yōu)質(zhì)黃金礦產(chǎn)資源或其他符合《重組框架協(xié)議》規(guī)定條件的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，但該承諾一直未能履行。

15. 參見(jiàn)《證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)督管理暫行辦法》(2012)第二十三條。

16. 參見(jiàn)《證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)督管理暫行辦法》第二十七條、二十八條。

17. 參見(jiàn)《公司法》第一百四十八條、《證券法》(2014)第二百一十三條及《上市公司收購(gòu)管理辦法》(2014)第五十一條第二款。

18. 參見(jiàn)王軻. 我國(guó)A股上市公司現(xiàn)金分紅與現(xiàn)金流量及其波動(dòng)性的關(guān)系研究[D]. 浙江工業(yè)大學(xué), 2013.

19. 這27類(lèi)行政行為分別為：行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政登記、行政許可、行政批準(zhǔn)、行政命令、行政復(fù)議、行政撤銷(xiāo)、行政檢查、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政補(bǔ)償、行政執(zhí)行、行政受理、行政給付、行政征用、行政征購(gòu)、行政征收、行政劃拔、行政規(guī)劃、行政救助、行政協(xié)助、行政允諾、行政監(jiān)督、其他行政行為。

20. 參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法行政法室. 〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉講話[M]. 法律出版社, 1996： 99; 胡建淼. 行政法學(xué)[M]. 法律出版社, 2003： 289; 王連昌. 行政法學(xué)[M]. 中國(guó)政法大學(xué)出版社, 1999： 185; 姜明安. 行政法與行政訴訟法. 法律出版社, 2003：149; 馮軍. 行政處罰法新論[M]. 中國(guó)檢察出版社, 2003： 32-36.

21. 參見(jiàn)胡建淼.“其他行政處罰”若干問(wèn)題研究[J]. 法學(xué)研究,2005, (01)： 70-81.

22. 依照《立法法》第七十五條、第七十六條的規(guī)定，部門(mén)規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定，由部門(mén)首長(zhǎng)簽署命令予以公布。《承諾指引》為證監(jiān)會(huì)公告，其性質(zhì)應(yīng)為規(guī)范性文件。

23. 參見(jiàn)《行政許可法》第十五條、十六條、十七條。

24. 參見(jiàn)柯湘, 張勇. 中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政許可權(quán)行使中存在的法律問(wèn)題[J]. 上海金融, 2011, (02)： 99-104.

25. 參見(jiàn)《公司法》第一百三十一條。

26. 參見(jiàn)《證券法》第十三條。

27. 依據(jù)《立法法》，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)依據(jù)《證券法》的授權(quán)行使國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理職權(quán)，通常認(rèn)為其可以作為部門(mén)規(guī)章的制定主體。同時(shí)從形式上看，2000年7月1日《立法法》實(shí)施以后，規(guī)章都必須以令的形式發(fā)布。據(jù)此，《優(yōu)先股試點(diǎn)管理辦法》(證監(jiān)會(huì)令[2014]第97號(hào))為部門(mén)規(guī)章。

28. 依據(jù)《行政許可法》第十六條規(guī)定，規(guī)章可以就上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)的實(shí)施作出具體規(guī)定，但是該具體規(guī)定不得在上位法規(guī)定的行政許可的條件之外增設(shè)違反上位法的其他條件。

29. 如： 2014年8月8日天津監(jiān)管局作出了《關(guān)于對(duì)國(guó)家體育總局體育基金管理中心采取責(zé)令公開(kāi)說(shuō)明措施的決定》。

30. 參見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng). 金融監(jiān)管措施是一種新的行政行為類(lèi)型嗎?[J].中外法學(xué), 2014, 26(3)： 730-746.

31. 參見(jiàn)《深圳證券交易所中小企業(yè)板上市公司公開(kāi)譴責(zé)標(biāo)準(zhǔn)》(深證上[2013]14號(hào))第九條，如果上市公司未履行重要承諾事項(xiàng)情節(jié)嚴(yán)重的，交易所可予以公開(kāi)譴責(zé)。

32. 參見(jiàn)《深圳證券交易所上市公司信息披露工作考核辦法》(深證上[2013]112號(hào))第十八條。

33. 要求說(shuō)明的事項(xiàng)包括：(1)承諾人在2006年作出承諾時(shí)是否擁有可注入的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)；(2)自2006年以來(lái)承諾人為完成此項(xiàng)承諾所做的努力和所采取的措施；(3)承諾人目前沒(méi)有可注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的證據(jù)；(4)股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議需履行的外部審批程序和內(nèi)部議決程序；(5)不能在三年內(nèi)完成公告所述附條件的股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)時(shí)的制約措施。

34. 基金管理中心表示，“2006年股改時(shí)，我中心名下沒(méi)有可注入上市公司的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，在當(dāng)時(shí)的政策條件下，國(guó)家體育總局可以通過(guò)內(nèi)部整合資產(chǎn)等方式，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)劃撥我中心，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)注入承諾。隨著國(guó)家對(duì)中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理政策的變化，國(guó)家體育總局不再可以自主決定所屬單位國(guó)有資產(chǎn)整合，我中心作為事業(yè)單位，名下沒(méi)有可注入上市公司的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，致使不能按照《承諾指引》的規(guī)定時(shí)間內(nèi)規(guī)范承諾”。

35. 參見(jiàn)盧文道. 證券交易所自律監(jiān)管論[M]. 北京大學(xué)出版社,2008： 29.

36. 參見(jiàn)《深圳證券交易所自律監(jiān)管措施和紀(jì)律處分措施實(shí)施細(xì)則(試行)》(深證上[2009]44號(hào))。

37. 參見(jiàn)香港聯(lián)合交易所《交易所規(guī)則》第七章“紀(jì)律”部分七百二十三條。

38. 參見(jiàn)香港聯(lián)交所主板《上市規(guī)則》第2A. 09。