摘要：養(yǎng)老金“雙軌制”在我國(guó)社會(huì)保障制度體系中一直是個(gè)特殊的存在，近年來社會(huì)上取消“雙軌制”的呼聲日益高漲。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老金與企業(yè)并軌，不僅有利于促進(jìn)社會(huì)公平、減少社會(huì)動(dòng)蕩因素，并且有利于人才流動(dòng)。目前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)發(fā)布文件決定從2014年10月1日起實(shí)行機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)由單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)。我國(guó)養(yǎng)老金并軌終于邁出步伐，可其面臨的阻礙不可忽視，本文通過分析我國(guó)養(yǎng)老金并軌實(shí)現(xiàn)道路上的障礙與糾結(jié)之處，以期政府能較好地解決，順利實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)、事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)改革；并軌

我國(guó)一直存在著一個(gè)備受詬病的制度——養(yǎng)老金“雙軌制”，即機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休養(yǎng)老金由政府財(cái)政負(fù)責(zé)，而企業(yè)職工實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)職工養(yǎng)老金水平，企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率已經(jīng)降至45%以上，而機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的替代率一直維持在90%以上。近年來社會(huì)上取消這一“雙軌制”的呼聲高漲，終于國(guó)務(wù)院在2014年12月23日發(fā)表報(bào)告稱中央通過養(yǎng)老金并軌方案，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)。

在國(guó)務(wù)院發(fā)表的決定中，養(yǎng)老金并軌從2014年10月1人日正式實(shí)行，規(guī)定機(jī)關(guān)、事業(yè)單位按工資總額的20%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的8%繳費(fèi)，本人繳費(fèi)工資高于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY3倍的部分不納入繳費(fèi)基數(shù)，低于平均工資60%的以60%為基數(shù)繳費(fèi)，即“300%封頂、60%托底”。

一、養(yǎng)老金并軌的必要性

實(shí)際上，在2008年3月國(guó)務(wù)院曾印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案，決定在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市等五個(gè)省市先進(jìn)行試點(diǎn)，這一試點(diǎn)方案就是與企業(yè)并軌方案，但是一直到現(xiàn)在幾年過去了，沒有一個(gè)地方真正開展了事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)。雖然試點(diǎn)工作進(jìn)展不順，但是不能否認(rèn)養(yǎng)老金并軌的必要性和可行性。

第一，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的需要。眾所周知，社會(huì)保險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要手段，但是養(yǎng)老金“雙軌制”使得機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)職員退休后待遇相差較大，引起社會(huì)公平性的質(zhì)疑，“雙軌制”已經(jīng)被看成是社會(huì)不公平的一個(gè)重要表現(xiàn)，每年兩會(huì)期間都有不少人大代表、政協(xié)委員提議取消養(yǎng)老金“雙軌制”。進(jìn)行機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革是獲得社會(huì)輿論支持的措施，取消養(yǎng)老金“雙軌制”可以體現(xiàn)政府維護(hù)社會(huì)公平的決心，減少社會(huì)摩擦，促進(jìn)社會(huì)和諧。

第二，有助于促進(jìn)人才流動(dòng)。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)之間的人才流動(dòng)呈現(xiàn)出“單邊化”，公務(wù)員招考越來越熱門，但同時(shí)在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作的人員即使覺得不合心意，也不敢貿(mào)然辭職到企業(yè)工作。因?yàn)檫@些擁有機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編制的人不用繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用便能夠享有較高的養(yǎng)老金，一旦失去編制對(duì)于他們便意味著從零開始甚至老無所依，想要辭職尋找其他企業(yè)單位工作的想法都不敢去實(shí)現(xiàn)，編制所捆綁的巨大潛在利益使得優(yōu)秀人才對(duì)于職業(yè)流動(dòng)心存顧慮。養(yǎng)老金的并軌落實(shí)了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的繳費(fèi)義務(wù)，促進(jìn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)的人事互通，有利于構(gòu)建更加健康的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人事管理制度，養(yǎng)老金并軌是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人事管理制度改革的連接點(diǎn)和掣肘點(diǎn)，它對(duì)于促進(jìn)人才流動(dòng)的作用是顯著的。

第三，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的重要措施。養(yǎng)老金“雙軌制”不僅是許多社會(huì)矛盾的根源，也給政府財(cái)政加大了負(fù)擔(dān)，在養(yǎng)老金有缺口的情況下，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金由國(guó)家全額負(fù)擔(dān)會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政支出越來越多，負(fù)擔(dān)越來越重。據(jù)統(tǒng)計(jì)2013年19個(gè)省級(jí)地區(qū)出現(xiàn)當(dāng)期職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支，缺口共計(jì)1702億元，而機(jī)關(guān)、事業(yè)單位大多數(shù)是穩(wěn)定性強(qiáng)、持續(xù)繳費(fèi)的機(jī)構(gòu)，一旦將它們納入社會(huì)統(tǒng)籌，相當(dāng)于財(cái)政支出的一部分直接放入了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的池子里，這樣擴(kuò)大了社會(huì)統(tǒng)籌的基數(shù)，有助于資金的互通，有利于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、養(yǎng)老金并軌的障礙與糾結(jié)

養(yǎng)老金并軌，政策出臺(tái)，難在執(zhí)行。在養(yǎng)老金雙軌制下，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休待遇是由財(cái)政保障的，養(yǎng)老金替代率高于企業(yè)職工不少，這一巨大的差異在企業(yè)職工看來是明顯的不公平，但在廣大機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員看來是自己值得眷戀的職業(yè)福利。改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度企業(yè)人員的支持是動(dòng)力，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的反對(duì)也是不可忽視的阻力，可見，養(yǎng)老金并軌必不可少的會(huì)碰到各種障礙。

（一）三種平衡關(guān)系如何正確處理

第一，處理機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的平衡關(guān)系。目前的現(xiàn)實(shí)狀況是機(jī)關(guān)工作人員即公務(wù)員的退休養(yǎng)老待遇水平高于事業(yè)單位工作人員，同時(shí)事業(yè)單位工作人員的退休養(yǎng)老待遇水平高于企業(yè)職工。在這里就出現(xiàn)一個(gè)需要注意的地方，根據(jù)福利剛性法則，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休待遇水平是不能降低的，并且我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件也不允許大幅度提高企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平。因此，在制定具體的養(yǎng)老金替代率、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要合理顧及各方的感受，如果過緩或者過分顧及機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的利益，可能引發(fā)社會(huì)其他群體的不滿，如果過快或者太過剝奪機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的利益，可能受到強(qiáng)烈的反對(duì)而導(dǎo)致難以推進(jìn)并軌。要做到既要傾聽企業(yè)職工的意愿，也要傾聽機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的聲音，既要顧慮機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的合理的養(yǎng)老金權(quán)益，又要考慮企業(yè)職工對(duì)養(yǎng)老金改革政策的接受和滿意程度。

第二，處理不同地區(qū)、不同類型機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之間養(yǎng)老待遇的平衡關(guān)系。按照國(guó)家的規(guī)定，我國(guó)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的基本工資標(biāo)準(zhǔn)和退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但是在實(shí)際工作中，不同地區(qū)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的實(shí)際收入水平差距很大，除此之外，同一地區(qū)不同類型的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員之間的差距也很大。這些差距是以“津貼”、“補(bǔ)貼”或者績(jī)效工資的名義體現(xiàn)出來的，在工作人員退休之后，這些津貼、補(bǔ)貼等也不同程度地保留了下來。因此，在推進(jìn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，進(jìn)行養(yǎng)老金并軌時(shí)要確保工作人員養(yǎng)老待遇的合理發(fā)放、平穩(wěn)過渡，對(duì)基本退休費(fèi)以外的津貼、補(bǔ)貼等要有妥善的安排處理。

第三，處理不同時(shí)間退休者之間養(yǎng)老待遇的平衡關(guān)系。以改革實(shí)施之日為界限，將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員分為了三類：改革前已經(jīng)退休的“老人”，改革前已經(jīng)參加工作、改革后退休的“中人”以及改革后參加工作的“新人”。和以往的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革采取的處理方法一樣，這次也是采用“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”。這種根據(jù)不同群體的特殊情況，針對(duì)性的采取不同措施的辦法是十分有必要的，但是如果考慮不周，這些差別性的措施很可能導(dǎo)致不同群體間出現(xiàn)明顯的待遇差別，影響社會(huì)公平，引發(fā)社會(huì)矛盾。因此，在改革過程中根據(jù)這一差別性原則制定具體政策、實(shí)施細(xì)則的時(shí)候必須慎之又慎，特別是針對(duì)“中人”這一龐大的被改革群體，一定要保證制度落實(shí)到位。

（二）轉(zhuǎn)制成本問題如何順利解決

根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)在職公務(wù)員大約700多萬人，各類事業(yè)單位工作人員大約3000萬人，也就是說，養(yǎng)老金的并軌意味著有將近3700多萬人將要轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。實(shí)現(xiàn)這數(shù)千萬人的養(yǎng)老金并軌，毫無疑問，將會(huì)產(chǎn)生巨大的轉(zhuǎn)制成本。

養(yǎng)老金并軌采取的是“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”這一原則。已經(jīng)退休的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員仍然享受原來的制度保障，由政府財(cái)政直接支付，對(duì)轉(zhuǎn)制成本影響較小，改革后新入職的工作人員按照新的制度繳費(fèi)供款，基本產(chǎn)生不了什么轉(zhuǎn)制成本，其對(duì)轉(zhuǎn)制成本影響也較小，但是那些在改革前參加工作，改革后退休的工作人員中有一部分人將會(huì)產(chǎn)生較大的過渡成本，例如必須支付的過渡基金等，其對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本影響較大。

有專家測(cè)算顯示，養(yǎng)老金并軌實(shí)施時(shí)機(jī)關(guān)單位工作人員將會(huì)產(chǎn)生約4.5萬億元的成本，事業(yè)單位工作人員會(huì)產(chǎn)生約3.7萬億元的成本，總共大約8萬億元的轉(zhuǎn)制成本，這些巨額的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)制成本大抵相當(dāng)于全國(guó)半年的公共財(cái)政收入。這些轉(zhuǎn)制成本該如何解決擺在了我們面前。然而我們必須意識(shí)到這一巨額的轉(zhuǎn)制成本是必須付出的代價(jià)，因?yàn)樗m然在短時(shí)間內(nèi)會(huì)給各地的財(cái)政帶來不小的壓力，但是它減輕了未來的財(cái)政壓力，如果為了避免轉(zhuǎn)制成本而不進(jìn)行并軌改革，未來的財(cái)政將會(huì)為機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休職工支出全額的退休金，它的金額將會(huì)大大超過改革的轉(zhuǎn)制成本。

目前解決轉(zhuǎn)制成本問題存在兩種思路：一是用國(guó)家財(cái)政全部解決，二是暫時(shí)使用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的錢應(yīng)急，但是這兩種辦法都存在固有的缺陷，必然會(huì)面臨巨大的壓力。因此，如何順利解決改革過程中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)制成本問題仍需得到人們的重視，討論出正確的解決辦法，因?yàn)檗D(zhuǎn)制成本的壓力對(duì)社會(huì)造成的影響不可小覷。

（三）隱性“雙軌制”如何成功避免

第一，薪酬體系的改革是否會(huì)造成新的不公平。養(yǎng)老金并軌后，受影響最大的一方自然是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員，他們希望的是薪酬體系能夠同步推進(jìn)。近年來，這些機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的工資幾乎沒有上漲過，并且他們的工資水平也不高，在養(yǎng)老金并軌之后，他們要繳納個(gè)人工資的8%為未來養(yǎng)老存錢，單位也要按月繳納20%的社會(huì)統(tǒng)籌，這一變化將會(huì)給機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員帶來明顯的收入減少，也破壞了現(xiàn)有薪資和人力結(jié)構(gòu)的平衡。目前社會(huì)上達(dá)成的共識(shí)是改革之前應(yīng)該先漲工資，用增加的工資來繳費(fèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，保障機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后現(xiàn)有的工資待遇不下降。但這一改革薪酬體系的舉動(dòng)又使得以企業(yè)職工為主體的大部分公眾對(duì)并軌的公平產(chǎn)生質(zhì)疑，懷疑這是對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員變相的加薪，仍是不公平，是隱性的“雙軌制”。因此，在制定機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員薪酬體系改革方案時(shí)要經(jīng)過深入細(xì)致的反復(fù)討論以及修改，以免公眾產(chǎn)生誤解，要消除公眾的擔(dān)心。

第二，三個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“池子”是否是隱性“雙軌制”。由于“雙軌制”的長(zhǎng)期存在，并軌實(shí)施后各單位養(yǎng)老金替代率、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不可能立馬統(tǒng)一，完全相同，因此會(huì)造成并軌初期機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在三個(gè)“池子”里。三個(gè)“池子”的資金并不互通，只為所屬的人員發(fā)放養(yǎng)老金。這也就是說，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對(duì)原先企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基本沒有起補(bǔ)充的作用，并且國(guó)家為了做實(shí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投入大筆的基金，同時(shí)應(yīng)該注意到，既然基金不在一個(gè)“池子”，替代率就會(huì)存在差異，那么這與并軌前沒有差異，這樣就會(huì)很容易的看成是以并軌的名義來建立一個(gè)自己的基金池，是隱性“雙軌制”。

為了盡量不降低被改革群體的養(yǎng)老待遇，在養(yǎng)老金并軌初期，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金池子不相通是可以理解的，但是不應(yīng)該長(zhǎng)期這樣，改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，因此，必須有一個(gè)明確的時(shí)間，讓養(yǎng)老保險(xiǎn)基金早日統(tǒng)一；實(shí)行職業(yè)年金計(jì)劃作為養(yǎng)老待遇補(bǔ)充也是合理的，但應(yīng)有合法的程序，被社會(huì)大眾所接受，并且做好年金的基金管理工作，避免這一年金制度產(chǎn)生負(fù)面的影響。

如何協(xié)調(diào)各方利益，如何將宏觀的政策落實(shí)到微觀的執(zhí)行，這些都是對(duì)我們的考驗(yàn)。改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，落實(shí)養(yǎng)老金并軌，前路艱險(xiǎn)，困難重重，既然政策已經(jīng)開始實(shí)施，那么就應(yīng)突破阻礙做下去。這一惠民的政策，只要看清障礙，成功解決，養(yǎng)老金并軌就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

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作者簡(jiǎn)介：

孟瑤（1993.08- ），女，河南省洛陽市，武漢大學(xué)碩士研究生，管理學(xué)學(xué)位，研究方向：社會(huì)保障政策與民生問題。