張 鑫,熊 敏,劉 坤

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210098; 2. 金華市寧泰投資項目風(fēng)險評估有限公司,浙江 金華 321000)

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流域蓄洪區(qū)運(yùn)用風(fēng)險預(yù)警信息傳遞聯(lián)動研究
——基于蒙洼蓄洪區(qū)利益相關(guān)者分析視角

張 鑫1,熊 敏1,劉 坤2

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210098; 2. 金華市寧泰投資項目風(fēng)險評估有限公司,浙江 金華 321000)

以淮河干流蒙洼蓄洪區(qū)為例,分析行蓄洪區(qū)內(nèi)各利益主體的利益訴求框架。運(yùn)用實(shí)地考察法和關(guān)鍵信息人訪談法確定災(zāi)情預(yù)警信息依據(jù),結(jié)合各利益主體的信息需求,提出相應(yīng)的預(yù)警信息傳遞聯(lián)動路徑。以行蓄洪區(qū)預(yù)警決策層、管理層以及實(shí)施層為切入點(diǎn),提出多層次、多主體共同參與的信息傳遞預(yù)警模式,以最大限度保障利益相關(guān)者的利益,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)蓄洪區(qū)災(zāi)情預(yù)警信息傳遞的價值最大化。

利益相關(guān)者;行蓄洪區(qū);信息傳遞;聯(lián)動

蒙洼蓄洪區(qū)是淮河流域設(shè)立的第一座行蓄洪區(qū),自1953年建成運(yùn)行以來,對保護(hù)下游重要堤防、大中城市安全起到了重要作用,最大限度減少了洪災(zāi)損失,為流域防洪安全做出了巨大貢獻(xiàn)。由于蒙洼蓄洪區(qū)進(jìn)洪頻繁,人口數(shù)量多且居住分散,相關(guān)工程設(shè)施跟進(jìn)建設(shè)時間長,對災(zāi)害預(yù)警信息的傳播提出了更高的要求[1]。目前蒙洼蓄洪區(qū)預(yù)警預(yù)報機(jī)制建設(shè)滯后,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的各類應(yīng)急預(yù)案中預(yù)警指標(biāo)差異大,標(biāo)準(zhǔn)混亂,預(yù)警預(yù)報精度差;通訊報警設(shè)施缺乏、手段單一,信息傳播時效性低,不能適應(yīng)區(qū)內(nèi)防洪救災(zāi)的要求。

目前,對于行蓄洪區(qū)預(yù)警信息傳遞的研究,從研究主體角度上看,眾學(xué)者大都從政府角度出發(fā),強(qiáng)調(diào)自然災(zāi)害等公共危機(jī)發(fā)生時,政府在公共危機(jī)預(yù)警信息管理中的重要性,具體包括宏觀上政府面對公共危機(jī)時預(yù)警信息管理控制能力以及公共危機(jī)預(yù)警信息活動能力,微觀上收集和分析危機(jī)信號,及時發(fā)布危機(jī)警示信息等活動[2]。從信息建設(shè)與共享的角度來看,風(fēng)險隱患與救援信息共享的缺失,在一定層面上影響了多部門之間的聯(lián)動。分散多元的救助主體往往因為救助信息引導(dǎo)的缺失,使其參與的積極性及救助的效率受到影響。從預(yù)警信息控制與共享角度來看,目前信息共享平臺主要為政府防災(zāi)減災(zāi)提供數(shù)據(jù)支持[3],為政府災(zāi)害管理模式下的信息資源共享模式創(chuàng)新災(zāi)害信息資源管理方式[4]。總的來看,仍需從各利益相關(guān)者在災(zāi)害不同階段對信息需求的角度出發(fā),對行蓄洪區(qū)災(zāi)害預(yù)警信息在利益相關(guān)者之間的聯(lián)動進(jìn)行研究。

此外,國務(wù)院及國家減災(zāi)委員會等制定的《自然災(zāi)害救助條例》《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011—2015年)》等指導(dǎo)性文件也強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè),健全自然災(zāi)害預(yù)報預(yù)警和信息發(fā)布機(jī)制,加強(qiáng)自然災(zāi)害早期預(yù)警能力建設(shè),以減少災(zāi)難帶來的損失。

本文將利益相關(guān)者的概念及分析方法運(yùn)用到行蓄洪區(qū)預(yù)警模型中,根據(jù)蒙洼蓄洪區(qū)利益相關(guān)者的利益訴求和預(yù)警功能的匹配聯(lián)動分析,探討利益相關(guān)者的預(yù)警信息傳遞路徑,并在此基礎(chǔ)上提出做好信息傳遞聯(lián)動的保障措施。

1 行蓄洪區(qū)利益相關(guān)者的利益訴求

利益相關(guān)者是指任何能夠影響一個組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),或受到組織目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)影響的所有團(tuán)體和個人。弗里曼[5]的利益相關(guān)者定義不僅強(qiáng)調(diào)影響目標(biāo)達(dá)成的個人或群體是利益相關(guān)者,在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中被動受到影響的個人和群體同樣被視為利益相關(guān)者。依據(jù)這種思想,行蓄洪區(qū)的利益相關(guān)者可以界定為在行蓄洪區(qū)地域內(nèi),與行蓄洪區(qū)工程設(shè)施的準(zhǔn)備、建設(shè)、施工、運(yùn)用有直接或者間接利益關(guān)系,及所有主動施加或被動受到行蓄洪影響的組織或個人,并且這些組織或個人在社會、經(jīng)濟(jì)、文化等方面有著共同利益關(guān)聯(lián)。

為科學(xué)界定蒙洼蓄洪區(qū)的利益相關(guān)者,2013年6月、2013年12月和2014年3月在蒙洼蓄洪區(qū)進(jìn)行了3次實(shí)地外業(yè)調(diào)研,并通過參與式觀察、關(guān)鍵信息人訪談、深度訪談等方法,確定蒙洼蓄洪區(qū)的利益相關(guān)者主要包括公眾、組織者、政府及工程設(shè)施等四大類主體,同時,各利益主體之間具有共同的利益關(guān)聯(lián)。

從動態(tài)分類的角度,利益相關(guān)者可以依據(jù)其因某些屬性的獲得或喪失的特征來界定,從而根據(jù)不同特征采取不同的應(yīng)對策略。本文根據(jù)3次實(shí)地調(diào)研和對關(guān)鍵信息人的訪談,并結(jié)合米切爾的三維度評分法,運(yùn)用影響力(power)、合法性(legitimacy)和緊迫性(urgency)3個不同維度特征來界定不同利益相關(guān)者,并根據(jù)其特點(diǎn)分成完全型利益相關(guān)者(definitive stakeholder)、預(yù)期型利益相關(guān)者(expectant stakeholder)、潛在型利益相關(guān)者(latent stakeholder)[6]。行蓄洪區(qū)在不同的階段利益相關(guān)者的標(biāo)準(zhǔn)不同,僅就行蓄洪區(qū)啟動初始階段而言,各主體間的影響力、合法性和緊迫性程度及相互之間的利益關(guān)聯(lián)見表1。

表1 行蓄洪區(qū)利益相關(guān)者三維度評分

a. 政府部門屬于滿足影響力和合法性的預(yù)期型利益相關(guān)者,有效應(yīng)對重大公共危機(jī)事件的能力是現(xiàn)代政府綜合實(shí)力和能力的集中體現(xiàn)[7]。該主體利益訴求主要是希望通過充分行使公共管理職能以完成對災(zāi)害的應(yīng)急管理,保障人民生命財產(chǎn)安全,維護(hù)社會正常秩序。憑借在救災(zāi)過程中對群眾等的救助獲得其他主體對政府部門執(zhí)政合法性和治理有效性的認(rèn)可及對政府各項決策的支持和擁護(hù)。要想在一定時間完成該預(yù)期目標(biāo)就要及時收集預(yù)警信息,做好上傳下達(dá)以及同級之間的信息流通。

b. 群眾屬于影響力、合法性、緊迫性三高的完全型利益相關(guān)者。群眾作為最直接受害者以及弱勢群體,主要是生命保障及生存維系方面的利益訴求,包括保障生命和財產(chǎn)安全,這就對預(yù)警信息的及時有效提出很高的要求。因此,行蓄洪區(qū)在做出日常區(qū)域規(guī)劃建設(shè)、汛期洪水調(diào)度調(diào)控等決策前,必須首先考慮群眾和緊急組織,盡可能關(guān)注和滿足他們的愿望及利益訴求[8]。

c. 經(jīng)濟(jì)組織也屬于影響力、合法性、緊迫性三高的完全型利益相關(guān)者。經(jīng)濟(jì)組織非自愿地承擔(dān)著行蓄洪后的風(fēng)險,其利益訴求是保障財產(chǎn)安全并獲得一定的發(fā)展。在洪災(zāi)發(fā)生時,他們的首要需求與群眾一樣都是需要及時有效的預(yù)警信息,因此行蓄洪區(qū)要及時發(fā)布預(yù)警信息,使該主體提前做好財產(chǎn)保存與轉(zhuǎn)移。

d. 工程設(shè)施主體僅滿足合法性一項維度,屬于潛在型利益相關(guān)者。其主要利益訴求是積極發(fā)揮自身作用,保護(hù)群眾的生命財產(chǎn)安全。這一方面有賴于安全期行蓄洪區(qū)制定更科學(xué)的日常規(guī)劃建設(shè)、洪水調(diào)度調(diào)控;另一方面在洪期來臨時,決策層與管理層相關(guān)部門及時的預(yù)警決策傳達(dá),或群眾、經(jīng)濟(jì)組織等主體接收信息后是否及時、快速、安全的撤離,都對其作用是否發(fā)揮起到重要作用。

2 災(zāi)情預(yù)警中利益相關(guān)者間的信息傳遞聯(lián)動路徑

行蓄洪區(qū)災(zāi)害信息的傳遞渠道是多向的,具體包括決策中心獲取信息,下達(dá)各級部門;政府相關(guān)部門之間的傳遞與溝通;以及政府與公眾、經(jīng)濟(jì)組織、工程設(shè)施之間的信息傳遞與聯(lián)動。這是由災(zāi)情預(yù)警中涉及的多方利益相關(guān)者決定的。在預(yù)警過程中,政府、公眾、經(jīng)濟(jì)組織以及工程設(shè)施只有及時相互溝通交流,才能各取所需,降低公共危機(jī)帶來的損失[9]。因此,行蓄洪區(qū)在預(yù)警信息傳遞上表現(xiàn)為縱向的信息上報和信息反饋,橫向的信息溝通與交流(圖1)。

圖1 信息傳遞聯(lián)動路徑

2.1 信息傳遞縱向聯(lián)動路徑

2.1.1 正常狀態(tài)下的逐級聯(lián)動

預(yù)警部門尋找信號并發(fā)布相應(yīng)的響應(yīng)因子庫,結(jié)合對水位、氣象及工程等信息的獲取和分析,實(shí)現(xiàn)全流域預(yù)警信號發(fā)布情況的收集,了解目前行蓄洪區(qū)已出現(xiàn)災(zāi)情的級別、損害程度等,確定警報的發(fā)布等級。決策中心層通過獲取預(yù)警信號,可以合理決策是否啟用行蓄洪區(qū),及時傳遞預(yù)警信息以實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門事先資源整合。政府相關(guān)部門要及時將預(yù)警信息傳達(dá)給群眾、經(jīng)濟(jì)組織和工程設(shè)施,從而消除或降低危機(jī)信息不流通帶來的威脅和損失。一方面,居住在莊臺下的居民及時收到有效發(fā)布的災(zāi)害預(yù)警和行蓄洪信息可以及時撤離湖區(qū);另一方面,莊臺上與保莊圩安全系數(shù)較高的地方需要有效發(fā)布災(zāi)害預(yù)警和行蓄洪信息,以保證其財產(chǎn)快速轉(zhuǎn)移。因此,信息發(fā)布要建立上下信號傳輸?shù)耐ǖ?根據(jù)預(yù)警指標(biāo)有目的地進(jìn)行災(zāi)前危機(jī)管理,事先建立防范、處理體系和應(yīng)對措施,盡量使損害降至最低點(diǎn)。

2.1.2 緊急狀態(tài)下的跨序列聯(lián)動

正常狀態(tài)下的逐級聯(lián)動在災(zāi)情發(fā)生的緊急狀態(tài)下會造成信息傳遞層級多、路徑長、時間長等問題。行蓄洪區(qū)災(zāi)情預(yù)警信息的傳遞在必要時可以越級管理。從功能上看,地市級政府既沒有行蓄洪區(qū)運(yùn)行的決策調(diào)度權(quán),也不負(fù)責(zé)其具體工作,主要是省級與縣級防汛抗旱指揮部之間的信息通聯(lián)。因此,在預(yù)警信息傳遞過程中,地市級政府應(yīng)擯棄地方利益和部門利益的束縛,敢于放權(quán),通過建立緊急狀態(tài)下跨序列的斜向信息雙向傳播通路進(jìn)行信息流通:允許緊急狀態(tài)下災(zāi)情預(yù)警信息的越級組織傳播,并搭建跨序列間組織溝通的法約爾橋(圖2),以構(gòu)建流域政府間橫向協(xié)調(diào)機(jī)制,從而規(guī)范相關(guān)政府部門各自權(quán)力產(chǎn)權(quán),降低因相互摩擦帶來的交易成本[10],從而減少層層傳遞的時間和信息損耗。暢通的信息不僅可以最大化信息的客觀性與全面性,使得預(yù)警決策科學(xué)化,也直接關(guān)系到防汛指揮部門的決策指揮和協(xié)同行動。

2.2 信息傳遞橫向聯(lián)動路徑

2.2.1 政府管理部門間的信息聯(lián)動

地方各級政府及水行政主管、地方水利管理、民政、衛(wèi)生、公安、消防等部門和單位,是行蓄洪區(qū)的主要決策者和災(zāi)害救助主體,也是行政權(quán)力的行使者。在獲取決策中心決策信息之后,處于管理層面的相關(guān)部門要進(jìn)行預(yù)警信息溝通,主要包括行蓄洪區(qū)啟用時間、方式或災(zāi)情狀況,使相關(guān)部門做好心理或物質(zhì)上的準(zhǔn)備活動，及時將信息上傳下達(dá)相關(guān)利益群體,同時也可以讓地方水利管理部門與專業(yè)工程設(shè)施隊伍得到信息上的互通,在洪災(zāi)發(fā)生之前及時對行蓄洪區(qū)內(nèi)堤壩、防洪閘、排灌站等工程設(shè)施是否正常運(yùn)作進(jìn)行檢查,以提高災(zāi)害發(fā)生時相關(guān)工程設(shè)施抵御、調(diào)控洪水的能力。

圖2 跨序列的法約爾橋式聯(lián)動

2.2.2 各利益主體間的信息聯(lián)動

在政府一層將預(yù)警信息傳遞給公眾與經(jīng)濟(jì)組織、工程設(shè)施之后,也要聯(lián)動相關(guān)的利益群體防洪減災(zāi)。加強(qiáng)公眾參與,不僅可以做到預(yù)警信息的有效傳遞,也能加強(qiáng)民眾預(yù)警意識。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)組織的參與,可以讓相關(guān)企業(yè)為預(yù)警提供相應(yīng)設(shè)備、資金等方面的支持,也可以利用相關(guān)資源提供專業(yè)知識和技術(shù)協(xié)助政府有關(guān)單位做好危機(jī)防范與救助工作。加強(qiáng)工程設(shè)施部門的參與,有助于行蓄洪區(qū)制定更科學(xué)的日常規(guī)劃建設(shè)及洪水調(diào)度調(diào)控,以提高相關(guān)主體預(yù)測能力以及工程設(shè)施抵御、調(diào)控洪水的能力。因此,在技術(shù)層面上要重視公眾、經(jīng)濟(jì)組織及工程設(shè)施在災(zāi)害預(yù)警中的作用,及時溝通、發(fā)布災(zāi)情、防止不必要災(zāi)害發(fā)生的同時,也要使該群體由被動利益者轉(zhuǎn)化為主動利益者,鼓勵他們積極參與危機(jī)預(yù)警管理。使該利益主體在最大化避免損失的時候也能為社會做出貢獻(xiàn)。

2.2.3 多主體參與的信息聯(lián)動

行蓄洪區(qū)洪水災(zāi)害信息反饋中,除了官方的信息反饋渠道,大眾傳媒的作用更加不容忽視。大眾傳媒在將翔實(shí)、直觀可視的信息擴(kuò)散給社會大眾的同時,也反饋給災(zāi)區(qū)應(yīng)急指揮部門,使政府進(jìn)一步掌握災(zāi)區(qū)災(zāi)情、災(zāi)民訴求和救災(zāi)進(jìn)度等信息,形成多主體參與的信息傳遞聯(lián)動。同時,由于手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)等自媒體形式迅猛發(fā)展,特別是微博、微信等成為災(zāi)害信息的非正式傳播渠道,政府相關(guān)預(yù)警部門有必要保持開放、公開和合作的態(tài)度,通過自媒體等新媒體的介入,開拓多主體、多層級的災(zāi)情預(yù)警信息聯(lián)動,重塑政府結(jié)構(gòu)、重構(gòu)政媒關(guān)系、重組政社關(guān)系,提升預(yù)警信息的效率,逐步改變政府對預(yù)警信息引導(dǎo)能力明顯不足的現(xiàn)狀[11]。同時也要實(shí)現(xiàn)對自媒體的規(guī)范監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)行蓄洪區(qū)災(zāi)情預(yù)警信息的多主體、多層次、多樣化聯(lián)動。

3 災(zāi)情預(yù)警中利益相關(guān)者間信息傳遞聯(lián)動保障措施

3.1 決策層面組織指揮保障

作為決策層的政府要在準(zhǔn)確的預(yù)警信息中做出預(yù)警決策,為后續(xù)工作指明方向,這就要求決策層擁有良好的組織指揮能力及豐富的經(jīng)驗。決策層要根據(jù)經(jīng)驗及時判別隨著雨、水、工情變化而變化的災(zāi)情,決定行蓄洪區(qū)的啟用與否、啟用范圍,這對決策層的反應(yīng)能力有很高的要求:洪災(zāi)相對較小的,地方政府(省級防汛指揮部門)根據(jù)行蓄洪區(qū)的啟用標(biāo)準(zhǔn)做出運(yùn)用決定,指揮相關(guān)部門進(jìn)行災(zāi)情預(yù)警;災(zāi)情特別重大時,必須及時上報中央政府,由中央政府從全局把握、統(tǒng)籌指揮抗洪。預(yù)警信息的傳遞、是否啟用蓄洪區(qū)、選擇預(yù)警具體方案等都需要政府及時決策,指揮下一層級部門進(jìn)行預(yù)警的具體活動,以將災(zāi)情控制到最小。

3.2 管理層面統(tǒng)籌合作保障

災(zāi)情信息傳遞過程中,管理部門起著承上啟下的作用,既要將災(zāi)情與民眾信息反饋給決策中心,也要將上級決策與災(zāi)害情況傳達(dá)給包括群眾、組織與工程設(shè)施等眾多利益相關(guān)者。因此,良好的部門統(tǒng)籌合作是預(yù)警信息傳遞的重要保障。首先,相關(guān)水利部門技術(shù)人員要做好前期洪峰抵達(dá)時間的預(yù)測、進(jìn)洪閘的開啟或水庫泄洪等準(zhǔn)備工作,及時將行蓄洪區(qū)內(nèi)堤壩、防洪閘、排灌站等工程設(shè)施運(yùn)作情況傳達(dá)給決策層,為決策層的指揮提供及時的數(shù)據(jù)支持,同時要將數(shù)據(jù)通過合理的方式傳達(dá)給群眾等利益群體,即防洪信息有效的上傳下達(dá);其次,在決策層對技術(shù)部門的預(yù)警信息進(jìn)行判別并做出決定后,相關(guān)地方政府及下屬部門和單位要做好橫向?qū)用骖A(yù)警信息的流通與反饋,形成部門之間資源互相利用、力量得以銜接的良性溝通鏈。對同一層面而言,只有各部門之間合作機(jī)制穩(wěn)定且統(tǒng)籌機(jī)制完整,才可以實(shí)現(xiàn)對危機(jī)信息的有效流通,才能對洪災(zāi)進(jìn)行有效的預(yù)防和控制,以減小危機(jī)發(fā)生的幾率和危害程度。

3.3 操作層面的預(yù)警響應(yīng)保障

作為與洪災(zāi)有直接關(guān)系的群眾、經(jīng)濟(jì)組織與工程設(shè)施,在預(yù)警信息上雖然需求不同,但其核心要求是預(yù)警信息的落實(shí),將自身利益最大化。操作層面的預(yù)警響應(yīng)是預(yù)警信息服務(wù)相關(guān)利益者的根本保障。首先,要做好應(yīng)急預(yù)案工作,同時,要及時勘察蓄洪區(qū)相關(guān)工程設(shè)施,做好災(zāi)情信息的巡查報訊工作;其次，要建立健全信息發(fā)布制度,通過正式發(fā)布會、大眾傳媒以及自媒體等多種形式將預(yù)警信息傳遞給相關(guān)利益者,使利益主體及時獲取災(zāi)情信息,做好避難準(zhǔn)備;最后,在接收到預(yù)警信息后,要及時將處于莊臺下等危險帶的人群撤離,做好對預(yù)警信息的響應(yīng)及聯(lián)動工作。

4 結(jié) 語

行蓄洪區(qū)各利益相關(guān)者之間的利益訴求存在著明顯差異,各利益主體對災(zāi)情預(yù)警信息的需求也不同。建立災(zāi)情預(yù)警信息的聯(lián)動路徑有利于災(zāi)情預(yù)警信息在相關(guān)利益者之間的傳遞與流通。因此,要構(gòu)建多主體、多層次的信息傳遞路徑,既包括縱向的上傳下達(dá),也涵蓋同級的溝通反饋,使預(yù)警信息的作用發(fā)揮至最大、災(zāi)害損失降到最小。同時,各層次要有針對性地制定措施,保障預(yù)警信息路徑的構(gòu)建,從而保證相關(guān)利益者共同參與災(zāi)情信息聯(lián)動,并通過全方位的信息傳遞聯(lián)動保障措施,最大限度保障利益相關(guān)者的利益,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)蓄洪區(qū)災(zāi)情預(yù)警信息傳遞的價值最大化。

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水利部公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費(fèi)項目(20131065)

張鑫(1977—),女,山東高密人,副教授,主要從事人力資源與社會保障研究。E-mail:01zhangx@hhu.edu.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.05.012

TV873

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1003-9511(2016)05-0051-04

2016-04-25 編輯：胡新宇)