毛春梅,顧洋洋,于彥博,杜 勇

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211100;2.淮河水利委員會水利水電工程技術(shù)研究中心,安徽 蚌埠 233001;3. 北京市水利規(guī)劃設(shè)計研究院,北京 100048)

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淮河流域行蓄洪區(qū)運用的風(fēng)險因素識別

毛春梅1,顧洋洋1,于彥博2,杜 勇3

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211100;2.淮河水利委員會水利水電工程技術(shù)研究中心,安徽 蚌埠 233001;3. 北京市水利規(guī)劃設(shè)計研究院,北京 100048)

淮河流域行蓄洪區(qū)作為防洪工程體系的重要組成部分,在減輕淮河沿岸大堤的洪水壓力方面發(fā)揮著重要作用。行蓄洪區(qū)的運用會造成行蓄洪區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟損失、人員傷亡及環(huán)境污染等多種風(fēng)險。行蓄洪區(qū)運用的風(fēng)險是致災(zāi)因子的危險性、孕災(zāi)環(huán)境和承災(zāi)體易損性及御災(zāi)環(huán)境的脆弱性等共同作用的結(jié)果。從4個方面分析淮河流域行蓄洪區(qū)運用的風(fēng)險因素,提出淮河蓄洪區(qū)運用的風(fēng)險防范對策。

蓄洪區(qū);風(fēng)險因素識別;風(fēng)險防范對策;淮河流域

由于淮河流域有著特殊的地理和氣候條件,依靠干流修建堤防和大壩等工程技術(shù)手段難以從根本上解決防洪問題,行蓄洪區(qū)成為防洪工程體系的重要組成部分,在淮河防洪體系中發(fā)揮著重要的不可替代的作用。目前淮河干流有行洪區(qū)17個,蓄洪區(qū)4個。行蓄洪區(qū)的啟用起到了削減洪峰、蓄納洪水、減少洪水淹沒范圍,將洪災(zāi)損失降低到最小化的作用,保護了人民生命財產(chǎn)的安全。行蓄洪區(qū)土地肥沃,資源豐富,在人口增長壓力和經(jīng)濟利益驅(qū)使下,必然要被墾殖,原本是宣泄洪水通道,也被圍墾或直接耕種。行蓄洪區(qū)不得不承擔(dān)行蓄洪水及經(jīng)濟發(fā)展的雙重功能。因此行蓄洪區(qū)的運用,不僅會造成行蓄洪區(qū)內(nèi)巨大的經(jīng)濟損失,同時還會帶來區(qū)內(nèi)居民流離失所,甚至人員傷亡的風(fēng)險。對淮河流域行蓄洪區(qū)運用的風(fēng)險因素進行識別,并提出風(fēng)險防范對策,對有效降低行蓄洪區(qū)運用的風(fēng)險具有重要意義。

1 行蓄洪區(qū)運用風(fēng)險的形成機制

行蓄洪區(qū)運用風(fēng)險形成機制是指影響行蓄洪區(qū)風(fēng)險形成過程的各種因素及其性質(zhì)。學(xué)者Davidson等提出的洪水災(zāi)害風(fēng)險概念模型認為，洪災(zāi)風(fēng)險是致災(zāi)因子危險性、孕災(zāi)環(huán)境和承災(zāi)體易損性等相互作用的結(jié)果。其實,除了這三大因素外,御災(zāi)環(huán)境的抵抗性也是洪災(zāi)風(fēng)險的重要因素。因此,行蓄洪區(qū)運用的災(zāi)害風(fēng)險模型可表示為

R=f(H,E,V,B)

式中:R為洪災(zāi)風(fēng)險度;H為致災(zāi)因子危險度;E為孕災(zāi)環(huán)境;V為承災(zāi)體易損性或暴露性;B為御災(zāi)環(huán)境的脆弱性。

從災(zāi)害學(xué)的角度出發(fā),行蓄洪區(qū)風(fēng)險的形成必須具備以下條件[1-2]:

a. 存在誘發(fā)風(fēng)險發(fā)生的因素,即致災(zāi)因子。如進洪量、流速、淹沒水深和淹沒歷時等等;

b. 具備形成風(fēng)險的環(huán)境,即孕災(zāi)環(huán)境。如地形、地貌、地覆物等;

c. 區(qū)內(nèi)有人居住或有財產(chǎn)分布,即承災(zāi)體的暴露性,包括經(jīng)濟暴露性和居民暴露性。如農(nóng)作物、各類財產(chǎn)、各類設(shè)施等;

d. 缺乏抵御災(zāi)害風(fēng)險的能力,即御災(zāi)體的脆弱性,反映御災(zāi)能力的指標包括區(qū)內(nèi)樁臺數(shù)量、保莊圩數(shù)量、避水樓數(shù)量、風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的完備性等等。

以上均是構(gòu)成行蓄洪區(qū)運用時形成風(fēng)險的條件。其中,致災(zāi)因子是區(qū)內(nèi)洪災(zāi)發(fā)生的首要因素;孕災(zāi)環(huán)境是洪災(zāi)形成的地理條件;承災(zāi)體是洪水作用的對象或客體,是災(zāi)害承擔(dān)者;御災(zāi)體是削減洪災(zāi)的重要保障。風(fēng)險是致災(zāi)因子、孕災(zāi)環(huán)境、承災(zāi)體、御災(zāi)體4個子系統(tǒng)相互作用的結(jié)果，其作用機理見圖1。

圖1 行蓄洪區(qū)風(fēng)險系統(tǒng)構(gòu)成

在行蓄洪區(qū)風(fēng)險系統(tǒng)中,洪水災(zāi)害是由致災(zāi)因子在一定的孕災(zāi)環(huán)境下,作用于承災(zāi)體,通過御災(zāi)體的削減而形成的,它們之間的因果關(guān)系,可用圖2所示的邏輯結(jié)構(gòu)描述。

圖2 行蓄洪區(qū)風(fēng)險系統(tǒng)輸入輸出邏輯結(jié)構(gòu)

2 行蓄洪區(qū)運用的風(fēng)險因素分析

2.1 致災(zāi)風(fēng)險因素分析

致災(zāi)因子,是指誘發(fā)洪災(zāi)發(fā)生的因子。我國大部分地區(qū)在大陸季風(fēng)氣候影響下,降雨時間集中,強度很大,暴雨災(zāi)害是洪水災(zāi)害的最主要來源。而行蓄洪區(qū)是防洪工程措施與非工程措施相結(jié)合的一種防洪減災(zāi)工具,結(jié)合行蓄洪區(qū)風(fēng)險類別及各類風(fēng)險的影響情況,可將洪水演進指標(降雨強度、啟用時控制站水位、最大進洪量、攔蓄水量、最高蓄洪水位、平均淹沒水深、淹沒歷時、最大洪水流速)及區(qū)內(nèi)排水歷時、積水深度等作為誘發(fā)洪災(zāi)的因素。一般認為,洪水演進指標數(shù)值越大,行蓄洪區(qū)運用所致災(zāi)的風(fēng)險的可能性越大,風(fēng)險損失越大;區(qū)內(nèi)洪水排出歷時越短,致災(zāi)風(fēng)險的可能性越小;積水深度越大,致災(zāi)風(fēng)險越大。

淮河流域地處我國南北氣候、高低緯度和海陸相3種過渡帶的重疊區(qū)域,天氣系統(tǒng)復(fù)雜多變,降水量年際變化大,年內(nèi)時空分布也極不均勻。從地形看,上游河道比降大,洪水匯流迅速,中下游比降小,河道彎曲平緩,部分河段甚至是倒比降,極易形成洪澇災(zāi)害。加之黃河奪淮的影響,以及靠海、地形等因子的配合,易發(fā)生旱澇交替。由于淮河流域發(fā)生洪水頻率高,導(dǎo)致行蓄洪區(qū)啟用頻繁,促進了致災(zāi)因子的形成,進而作用于承災(zāi)體,造成經(jīng)濟風(fēng)險、人身風(fēng)險以及環(huán)境風(fēng)險。例如:正陽關(guān)以上行蓄洪區(qū)的啟用機遇約為3年一遇,其以下行蓄洪區(qū)也僅為5年一遇。每次啟用后,都給居民的財產(chǎn)造成嚴重損失。表1是蒙洼蓄洪區(qū)近3次運用后的風(fēng)險損失[3]。

表1 蒙洼蓄洪區(qū)近3次運用后的風(fēng)險損失

除洪水因素外,洪水含沙量、污染物含量也是重要的致災(zāi)因子。一方面,沙和污染物的含量高,則其占據(jù)蓄洪區(qū)的空間越大,蓄洪區(qū)蓄納洪水的容量越小,洪水淹沒范圍越廣,致災(zāi)的危險性就會大大提高,損失越大。另外,含沙量和污染物含量越高,行洪后,沙土和污染物可能會截留在行蓄洪區(qū)內(nèi)的土壤中,降低甚至破壞土壤質(zhì)量,降低農(nóng)作物產(chǎn)量。一些對人類身體健康有害的污染物被農(nóng)作物吸收后,還會危害人類身體健康。而且,污染物含量越大,則洪水的傳播時間越長,流速越慢,其高水位維持的時間就越長,承災(zāi)體的易損性就會增大[4]。

區(qū)內(nèi)居民防災(zāi)意識也是一重要致災(zāi)因子,主要指行蓄洪區(qū)內(nèi)的居民對洪災(zāi)認識和重視程度,認識度越高、重視程度越強,則在洪水來臨之前進行財產(chǎn)等轉(zhuǎn)移工作的積極性則增大,財產(chǎn)轉(zhuǎn)移及時,居民的財產(chǎn)損失率將減小,洪災(zāi)的危害性將減輕。

2.2 行蓄洪區(qū)孕災(zāi)風(fēng)險分析

洪水危險性不僅受降雨氣象因素的影響,在很大程度上還受地理因素即孕災(zāi)環(huán)境的影響。孕災(zāi)環(huán)境主要指下墊面因素和土壤類型。下墊面因素主要包括:地形、區(qū)內(nèi)河湖網(wǎng)絡(luò)密度、地物覆蓋度和土壤類型。

2.2.1 下墊面因素

a. 地形。地形與洪災(zāi)的嚴重程度是密切相關(guān)的。地面高程和坡度反映了地形變化程度。一般來說,地面高程對洪災(zāi)的影響有兩個方面:①絕對高程低的地方,進洪時更容易遭受洪水的侵襲,致災(zāi)風(fēng)險越高。②相對高程低的地方,積水難以排泄,造成積水,其淹沒歷時相對也高,洪災(zāi)危險性越大。地面坡度影響著洪水的流速,一般坡度越大,洪水流速越快,發(fā)生洪災(zāi)的可能性就越大。

b. 區(qū)內(nèi)河湖網(wǎng)密度。洪水在河道內(nèi)的正常流動不會致災(zāi),一旦溢出河道則成為災(zāi)害性洪水,有可能致災(zāi)。河湖網(wǎng)絡(luò)密度反映了河網(wǎng)分布及其對洪水危險程度的影響。不同級別的河流其影響范圍和程度是不同的,級別越高,影響力就越大;同一級別的河流因其位置不同影響力和范圍也是不同的。離河道越近的地方,暴雨發(fā)生時,洪水溢出河道后先遭受洪水的侵襲和沖擊,洪水危險性越大,受災(zāi)后損失的程度也越嚴重。

不合理的人為活動影響河湖調(diào)蓄洪水的能力。如圍湖造田減少了河湖數(shù)量和河網(wǎng)密度,直接影響了河湖的調(diào)洪面積和容量,抬高了洪水水位,增加了洪水流量,加大了洪水的危險性。所以河湖網(wǎng)絡(luò)密度是影響洪水危險性的一項重要指標。

c. 地物覆蓋度。地物覆蓋度,指區(qū)內(nèi)單位面積上的地物面積,即為區(qū)內(nèi)單位土地面積上的地物覆蓋面積。地物覆蓋對降水的入滲有著很大的作用,對洪水的危險性也有很大的影響。一般而言,不同的地物覆蓋類型、不同的地物覆蓋度,對洪水的入滲能力和緩沖能力不同。通常情況下,地物覆蓋度越大,截留洪水、蓄水的能力越強。如行蓄洪區(qū)內(nèi)有大片的森林、湖泊或草地,則對洪水有著較大的緩沖能力,行蓄洪區(qū)發(fā)生洪災(zāi)的可能性則越小。

2.2.2 土壤類型

土壤是在一定地形上的母質(zhì),通過氣候、生物及人類生產(chǎn)活動等因素的綜合影響,經(jīng)歷長時間的作用而形成。土壤的生成及屬性受外界環(huán)境因素的控制,是與自然成土因素和人類生產(chǎn)活動緊密聯(lián)系的,它反映了內(nèi)部物質(zhì)變化與外界環(huán)境條件的統(tǒng)一。在不同土壤類型中,砂礓黑土、鹽堿土和淤土是易澇、易漬、易堿的主要土類;沙土質(zhì)地勻細,團粒結(jié)構(gòu)差,吸水滲水能力強,徑流系數(shù)較低,有較高的抗?jié)衬芰?兩合土是沙土與淤土之間的土壤,一般土層深厚,團粒結(jié)構(gòu)好,滲水、保水能力強,是較好的保水保肥土壤,有一定的抗?jié)衬芰?褐土質(zhì)地疏松,土層深厚,孔隙較大,吸收水分性能良好;棕壤土由于質(zhì)地黏重、有機質(zhì)多,因此吸收水分的性能好;水稻土是在淹水與落干、氧化和還原相互交替作用下形成的,一般具有土層厚及疏松的性質(zhì),因其下有隔水層,故透水性較差,徑流系數(shù)較大。

2.3 行蓄洪區(qū)承災(zāi)體的易損性分析

承災(zāi)體易損性分析研究的是承災(zāi)體對于洪災(zāi)的響應(yīng)水平,即分析承災(zāi)體遭受災(zāi)害后可能的受損程度。自然災(zāi)害易損性是人類社會經(jīng)濟系統(tǒng)在受到自然災(zāi)害時抵御、應(yīng)對和恢復(fù)的能力,即在一定社會政治、經(jīng)濟、文化背景下,特定區(qū)域內(nèi)的承災(zāi)體面對某種自然災(zāi)害表現(xiàn)出的易于受到傷害和損失的性質(zhì)。易損性的結(jié)構(gòu)包括敏感性、應(yīng)對能力(包括適應(yīng)性)和恢復(fù)力。其中,敏感性強調(diào)承災(zāi)體的本身屬性,是由其物理結(jié)構(gòu)決定,災(zāi)害發(fā)生前就存在;應(yīng)對能力主要表現(xiàn)為災(zāi)害發(fā)生時社會經(jīng)濟系統(tǒng)中表現(xiàn)出來的抗御災(zāi)害的特性;恢復(fù)力則為災(zāi)害發(fā)生之后表現(xiàn)出來的系統(tǒng)恢復(fù)力,影響承災(zāi)系統(tǒng)恢復(fù)到原狀態(tài)所需的時間、精力和效率。

在洪災(zāi)風(fēng)險系統(tǒng)中,承災(zāi)體易損性分析的核心是根據(jù)洪水特性和承災(zāi)體特性,從而計算承災(zāi)系統(tǒng)破壞程度D的破壞模型:

D=g(f,C)

式中:f為洪水特性,具體包括進洪量、淹沒水深和淹沒歷時等特性指標;C為承災(zāi)體的特性,若承災(zāi)體是農(nóng)作物,則具體包括農(nóng)作物種類、生長階段等特性指標。若承災(zāi)體是房屋建筑物,其特性則包括房屋結(jié)構(gòu)、房屋所處高程等等。

不同的承災(zāi)體遭遇同樣強度洪水的損失程度不一樣,同一承災(zāi)體遭遇不同強度洪水的損失程度也不一樣;同時,從時間上看,承災(zāi)體在不同時期遭遇同等強度的洪水其損失也不同。因此,現(xiàn)實中的函數(shù)關(guān)系g是十分復(fù)雜的,很難找到其解析式,存在很大的不確定性。目前洪災(zāi)易損性(即洪災(zāi)風(fēng)險系統(tǒng)中承災(zāi)體脆弱性)研究主要是通過建立洪水特性指標(如淹沒水深、淹沒歷時、流速等)與承災(zāi)體損失率(即洪災(zāi)損失值與承災(zāi)體原有價值之比)之間的關(guān)系曲線,從而對承災(zāi)體易損性進行評估。

不同的承災(zāi)體應(yīng)對洪災(zāi)的能力不同,發(fā)生洪災(zāi)后損失率不同。洪災(zāi)發(fā)生后,對各承災(zāi)體的影響表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.3.1 經(jīng)濟承災(zāi)體的易損性分析

行蓄洪運用將對行蓄洪區(qū)內(nèi)經(jīng)濟產(chǎn)生巨大影響,對區(qū)內(nèi)居民的經(jīng)濟財產(chǎn)和收益狀況產(chǎn)生極大的破壞,給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展帶來極大的不利影響。主要表現(xiàn)為:

a. 區(qū)內(nèi)農(nóng)作物因洪水的淹沒和浸泡而減產(chǎn),甚至是絕產(chǎn)。淮河行蓄洪區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)主要以農(nóng)作物為主,在同一降雨強度下農(nóng)作物種植面積越大,洪水淹沒后農(nóng)作物減產(chǎn)、絕收的總量越大。且在同一淹沒水深下農(nóng)作物的種類不同,其淹沒損失程度存在較大差異。因為不同農(nóng)作物品種,其耐澇耐淹的能力存在很大差異,而同一種作物,由于其不同的生長階段,其耐淹程度也存在較大差異。例如水稻在不同生育階段,水稻的耐淹能力有很大的差異。

b. 受災(zāi)人群家庭財產(chǎn)的損失。家庭財產(chǎn)主要包括房屋、家禽、家用電器與家具等。居民家庭財產(chǎn)越多,耗費轉(zhuǎn)移成本越大,受洪災(zāi)后損失率越大。家庭財產(chǎn)的耐淹程度與其類別、材質(zhì)、是否可搬移等因素有關(guān)。如房屋建筑物,其受淹損失程度與其本身的建筑用材、建筑結(jié)構(gòu)、質(zhì)量狀況等因素有關(guān)。

c. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)洪災(zāi)經(jīng)濟損失。工商企業(yè)主要包括廠房、生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)備、庫房以及其他設(shè)施等不動產(chǎn)以及庫存物資、辦公設(shè)施、產(chǎn)品、交通工具、可移動設(shè)備等動產(chǎn)。產(chǎn)值越大,轉(zhuǎn)移中耗費的成本越大,受淹后損失率越大。

2.3.2 社會承災(zāi)體的易損性分析

行蓄洪區(qū)的運用對社會的影響主要指對區(qū)內(nèi)生活和生產(chǎn)環(huán)境的影響,包括人員的傷亡、人口的遷移以及因正常的生活生產(chǎn)秩序遭到破壞而產(chǎn)生的一系列社會問題。

據(jù)調(diào)查,淮河流域行蓄洪區(qū)內(nèi)人口非常密集,平均907 人/km2,是全國平均水平的6倍之多。人口密度的增加,同時也加大了對莊臺、道路及基礎(chǔ)設(shè)施的需求。另一方面,行蓄洪區(qū)內(nèi)青壯年一般都外出打工,留守在區(qū)內(nèi)的一般為年老體弱的老人或18歲以下的少年兒童,行蓄洪區(qū)一旦啟用,這些人群撤退效率低,增加了人員傷亡的風(fēng)險。

2.3.3 環(huán)境承災(zāi)體的易損性分析

啟用行蓄洪區(qū)后,上游的泥沙將被洪水沖積至下游,掩埋下游的農(nóng)業(yè)耕地,使原有的生態(tài)平衡遭到破壞,嚴重阻礙了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。水利設(shè)施和供水系統(tǒng)常因洪災(zāi)影響而造成破壞,影響水質(zhì)和衛(wèi)生條件,直接影響了動植物的數(shù)量,破壞生物多樣性,特別是珍稀物種。具體表現(xiàn)可參見文獻[4]。

2.4 御災(zāi)系統(tǒng)的御災(zāi)能力分析

2.4.1 水情預(yù)報能力

行蓄洪區(qū)的運用對水情預(yù)報能力的要求很高。如果預(yù)報水位低了,與實際水位差別太大,沒有及時啟用行蓄洪區(qū)就會帶來想象不到的風(fēng)險損失;如果預(yù)報高了,造成行蓄洪區(qū)在不該使用的時候使用了,則會給行蓄洪區(qū)帶來很大損失。2007年6月19日入梅以后,淮河上游連續(xù)普降大到暴雨,王家壩以上平均降雨量超過300 mm。7月9日8時,王家壩水位已達28.66 m,超過警戒水位1.16 m。王家壩水位會不會超過保證水位,蒙洼蓄洪區(qū)是否需要啟用,這就帶來了較大的技術(shù)風(fēng)險。根據(jù)安徽省水文局的預(yù)測預(yù)報,國家防汛抗旱指揮部、安徽省防汛抗旱指揮部最終決定啟用蒙洼蓄洪區(qū),明顯緩解了上下游的防汛壓力。此次水文預(yù)報,預(yù)見期達20多小時,為各級防汛部門決策指揮提供了可靠技術(shù)支撐,為蒙洼蓄洪區(qū)及時調(diào)度居民、財產(chǎn)轉(zhuǎn)移爭取了時間,有效減少了損失。

2.4.2 安全建設(shè)情況

為保證行蓄洪區(qū)啟用時群眾生命財產(chǎn)的安全,20世紀90年代以來淮河流域加大了安全建設(shè)力度,包括制定了行蓄洪區(qū)運用調(diào)度預(yù)案,修建莊臺、保莊圩、避洪樓、撤退道路和通信預(yù)警系統(tǒng)等。目前行蓄洪區(qū)內(nèi)各行政村基本均通程控電話,防汛微波電話也已安裝至鄉(xiāng)防汛指揮所和各行政村。接到撤退電話后,主要以廣播、電視、電話、宣傳車等方式通知區(qū)內(nèi)各住戶,各行政村實行負責(zé)人包干制,確保人人皆知。

2.4.3 抵災(zāi)系統(tǒng)存在的風(fēng)險

a. 水利基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱。行蓄洪區(qū)內(nèi)水利工程大多建于20世紀六七十年代,設(shè)計標準低,建設(shè)質(zhì)量不高,加之年久失修,難以發(fā)揮應(yīng)有效益。

b. 行蓄洪區(qū)部分工程建設(shè)標準低。國家雖對行蓄洪區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)投入了大量資金,但與行蓄洪區(qū)運用的要求相比還有較大的差距。表現(xiàn)為:①撤退道路建設(shè)標準低,不能滿足行蓄洪時撤退要求。據(jù)對姜唐湖(霍邱縣境內(nèi))的調(diào)查,該縣的撤退道路及淹沒影響道路三分之二左右均為砂石路,且設(shè)計標準低,最大只能承載15 t車輛通行。由于標準低,未行蓄洪時部分撤退道路已毀壞;同時,隨著行蓄洪區(qū)內(nèi)的人口不斷增長,撤退道路密度小,行蓄洪時不能按規(guī)定時間撤退,增加了風(fēng)險隱患。②沿淮河流、湖泊等支流和洼地堤防防洪標準低。這些堤防大部分建設(shè)標準為5～10年一遇,不能滿足抗御較大洪水需要,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得不到保證。③沿淮湖、洼地排澇標準低。這些地方的機電排澇泵站多數(shù)為3年一遇排澇標準,排澇不暢,內(nèi)澇嚴重。

c. 安全設(shè)施老化短缺,不滿足現(xiàn)階段實際人口的需求。政府投入的專項資金不足以建設(shè)足夠的安全設(shè)施,以滿足人口增長的需要。區(qū)內(nèi)居民主要通過轉(zhuǎn)移到莊臺上避險,而莊臺數(shù)量有限、面積偏小且公共設(shè)施很不齊全。

d. 通訊預(yù)警設(shè)施啟用時效性差。行蓄啟用前,為保證區(qū)內(nèi)居民及時做好撤離工作,要求通訊報警及時、有效,為居民進行人身、財產(chǎn)的安全轉(zhuǎn)移爭取足夠的時間,而現(xiàn)有的預(yù)警系統(tǒng)達不到這樣的標準。

e. 居民防災(zāi)意識淡漠。由于洪水突發(fā)的隨機性以及對洪災(zāi)危害性認知不足,居民防災(zāi)意識不夠,加之轉(zhuǎn)移成本偏大、操作繁瑣,以及根深蒂固的戀鄉(xiāng)情結(jié),致使部分居民不能積極地做好避險和財產(chǎn)轉(zhuǎn)移工作。

f. 行蓄洪區(qū)缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)。雖然淮河行蓄洪區(qū)堤防、進退洪等均有專門的管理機構(gòu),但區(qū)內(nèi)洼地等是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理,實際處于無人管理狀態(tài)。且行蓄洪區(qū)缺乏行之有效的管理辦法和管養(yǎng)經(jīng)費,工程老化失修、毀壞嚴重。

g. 行蓄洪區(qū)運用遷移難度大。隨著行蓄洪區(qū)內(nèi)的人口的不斷增長,財產(chǎn)也不斷增長,行蓄洪區(qū)一旦運用,動員群眾搬遷難度大,且搬遷所需的時間長、任務(wù)重,轉(zhuǎn)移安置地點緊張,對安全運用帶來風(fēng)險隱患。

3 結(jié) 語

目前,淮河流域行蓄洪區(qū)存在啟用標準低,進洪頻繁,調(diào)度啟用決策困難;行蓄洪區(qū)啟用時撤退轉(zhuǎn)移人口多、損失大、成本高;行蓄洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)不足,部分建設(shè)維護事項權(quán)責(zé)不清;行蓄洪區(qū)居民居住條件差,生活水平低;人口控制政策難以有效落實,人水爭地矛盾日益加劇;補償政策的導(dǎo)向作用與長遠目標不協(xié)調(diào)。一旦發(fā)生大洪水,在行蓄洪區(qū)運用時將面臨區(qū)內(nèi)人口轉(zhuǎn)移安全風(fēng)險、區(qū)內(nèi)財產(chǎn)安全風(fēng)險、運用時莊臺上人民生活保障風(fēng)險和災(zāi)后恢復(fù)風(fēng)險。為此,建議完善淮河流域蓄洪區(qū)管理體制[5],嚴格執(zhí)行蓄洪區(qū)調(diào)整規(guī)劃,嚴格加強行蓄洪區(qū)內(nèi)人口管理[6],嚴格遵循行蓄洪區(qū)土地利用政策,以控制蓄洪區(qū)運用的各種風(fēng)險。

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水利部公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目(201301065);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目(2014B09414)

毛春梅(1968—)，女，江蘇南通人，教授，博士，主要從事水利行政管理、資源與環(huán)境管理等研究。E-mail:1079099163@qq.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.05.011

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1003-9511(2016)05-0047-04

2016-04-22 編輯：陳玉國)