邵光平　任智超

（山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山東　濟(jì)南　250013）

“十三五”背景下新型小城鎮(zhèn)空間布局策略——以威海市成山鎮(zhèn)總體規(guī)劃為例

邵光平任智超

（山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山東濟(jì)南250013）

隨著“十三五”時期的到來，國家對城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃提出新的改革創(chuàng)新指導(dǎo)意見，其中城市空間格局成為未來發(fā)展的重要著力點(diǎn)。同時，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍在逐步推進(jìn)。而新型小城鎮(zhèn)成為兩大宏觀背景的交集。在此背景下，以山東省重要的旅游鎮(zhèn)——威海市成山鎮(zhèn)為例，研究嘗試以三類空間為出發(fā)點(diǎn)，分析成山鎮(zhèn)的空間分類并提出合理的空間布局策略。

十三五；新型小城鎮(zhèn)；空間布局

2015年12月20日至21日，時隔37 a的中央城市工作會議在北京舉行，習(xí)近平總書記在會上提出“統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性。城市發(fā)展要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀?！?/p>

各類中小城鎮(zhèn)的未來發(fā)展方向和空間布局需要與我國新時期的發(fā)展政策相切合，這就要求相應(yīng)總體規(guī)劃編制工作與時俱進(jìn)。因此，結(jié)合山東省威海市成山鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制工作，以成山鎮(zhèn)鎮(zhèn)域空間為研究對象，在三類空間的基礎(chǔ)上對成山鎮(zhèn)的空間進(jìn)行合理的分類，并提出合理的布局策略。

1　成山鎮(zhèn)基本概況

1.1旅游勝地——“中國好望角”

成山鎮(zhèn)位于膠東半島最東端，是中國最早見到日出的地方。境內(nèi)有成山頭國家4A級風(fēng)景名勝區(qū)，全國野生動物品種最齊全的放養(yǎng)式動物園，世界上最大的大天鵝越冬棲息地天鵝湖風(fēng)景區(qū)，世界珍稀鳥類白鷺棲息地、世界級鳥島海驢島以及萬畝成山森林公園等自然旅游資源。

國際旅游度假區(qū)的成立，爭取該區(qū)域逐步獲得更為開放的旅游發(fā)展政策。一體化大威海的戰(zhàn)略抉擇中，好運(yùn)角旅游度假區(qū)（成山、港西、埠柳）成為威海市六大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。在未來5 a，成山鎮(zhèn)的整體空間布局必然要支撐起旅游產(chǎn)業(yè)的崛起。

1.2區(qū)位獨(dú)特——離日韓最近的地方

成山鎮(zhèn)地處亞太經(jīng)濟(jì)圈西環(huán)帶，是山東省對外開放的前哨，又是對外貿(mào)易的口岸和窗口，距南北國際主航道僅5 nm，與韓國直線距離僅94 nm，是我國大陸距離韓國最近的地方。由于頻臨渤海、黃海，其區(qū)域空間格局具有開放性的特點(diǎn)，區(qū)位優(yōu)勢明顯。

1.3特色環(huán)境——山、海、林相擁寶地

鎮(zhèn)域三面環(huán)海，內(nèi)有山體、林地、濕地，生態(tài)景觀環(huán)境優(yōu)越。北有成山林場，中有錐山，林地占25%，森林覆蓋率達(dá)到37%。成山境內(nèi)水系比較豐富，水體約占總用地的16%，有著強(qiáng)烈的生態(tài)特質(zhì)，以朝陽港、天鵝湖、養(yǎng)魚池灣面狀水系為主。此外，還有多條河流及水庫，共同構(gòu)成了好運(yùn)角的水系脈絡(luò)。

一方面，良好的自然景觀環(huán)境大大增加了城鎮(zhèn)的知名度和吸引力，為建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)和旅游城鎮(zhèn)提供了有利的基礎(chǔ)；另一方面，保持區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的平衡也是城鎮(zhèn)發(fā)展過程中最脆弱的一環(huán)。

2　成山鎮(zhèn)空間分類及相關(guān)概述

中央城市工作會議中指出“城市發(fā)展要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”。根據(jù)成山鎮(zhèn)的現(xiàn)狀，本研究將成山鎮(zhèn)空間分類進(jìn)行調(diào)整細(xì)化，分為生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間、交通空間4類，各類空間落實在總體規(guī)劃中直接對應(yīng)了城鄉(xiāng)用地分類標(biāo)準(zhǔn)中的各類用地。

生態(tài)空間，是主要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)和生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)功能的地域，以自然生態(tài)為主，包含一些零散分布的村落。成山鎮(zhèn)的生態(tài)空間種類比較豐富，包含沿海海域、沙灘、風(fēng)景名勝區(qū)、水域和山體等各類自然空間以及一些依山或沿海而建的特色村落。

生活空間，是重點(diǎn)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的地域，包括已經(jīng)形成的城鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)以及一定規(guī)模的開發(fā)園區(qū)。成山鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)空間包含成山鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)及鎮(zhèn)域內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地。

生產(chǎn)空間，是主要承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)、旅游服務(wù)及農(nóng)村生活功能的地域。成山鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)空間包含農(nóng)田、工業(yè)用地、旅游設(shè)施用地。

交通空間，主要指鎮(zhèn)域內(nèi)提供交通服務(wù)的地域。成山鎮(zhèn)交通空間包含鎮(zhèn)域內(nèi)的車行空間、人行空間及沿海的港口。

3　成山鎮(zhèn)各類空間現(xiàn)狀布局問題

3.1生態(tài)空間受到生活空間和生產(chǎn)空間的擠壓嚴(yán)重

現(xiàn)狀總體生態(tài)環(huán)境尚可，但也存在一些問題。一是近海水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)域過度開發(fā)，對近海域的水環(huán)境造成了污染；二是近年來一些重大的海洋油田漏油事故對整個區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境有很大的破壞；三是一些地段的開發(fā)建設(shè)對自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識不足，對自然景觀造成了破壞；四是未來度假區(qū)建成后，人流、物流將急劇增加，也會對環(huán)境造成一定的負(fù)面影響。

隨著本地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，城鎮(zhèn)建設(shè)、旅游項目與服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地將急劇攀升，由此導(dǎo)致生態(tài)空間的過度擠壓將阻礙城鎮(zhèn)和旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2生活空間散落，缺少有效支撐

現(xiàn)狀生活空間較為分散，主要沿東西向302省道分布。生活空間大體可以分為兩部分，一部分為西起黃埠村以東、東至城東郭家村西區(qū)域，包括現(xiàn)成山鎮(zhèn)政府駐地、龍眼港出口加工區(qū)，是現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地的主要集中區(qū)；另一部分為龍須島區(qū)域，有少量的公共服務(wù)設(shè)施和三類居住用地組成。

3.3生產(chǎn)空間發(fā)展方向不明確，特色旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次偏低

生產(chǎn)空間包含農(nóng)業(yè)空間、工業(yè)空間和旅游空間三類。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，2014年3次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為21.6∶50.6∶27.8。由此可以看出，成山鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還不夠合理，過分依賴工業(yè)為主，3次產(chǎn)業(yè)中第二產(chǎn)業(yè)占決定優(yōu)勢，三產(chǎn)拉動國民經(jīng)濟(jì)增長較弱。

圖1　成山鎮(zhèn)2014年各類空間現(xiàn)狀分布圖

從空間分布來看（見圖1和表1），農(nóng)業(yè)空間占地面積最大，廣泛分布于鎮(zhèn)域內(nèi)，并占用了部分生態(tài)空間。工業(yè)空間分布相對分散，大量工業(yè)用地散布在沿海區(qū)域，對沿海生態(tài)空間造成一定污染，而過分依賴工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不利于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。旅游空間相對集中，但從具體發(fā)展情況來看，還停留在傳統(tǒng)的觀光旅游階段，高端度假、主題游樂產(chǎn)品嚴(yán)重不足，旅游產(chǎn)品缺乏，配套的旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平偏低，服務(wù)質(zhì)量相對落后，消費(fèi)市場的多樣性與特色不鮮明，以一日游為主，旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益未得到充分體現(xiàn)。

3.4交通空間流動性差，活力較弱

規(guī)劃區(qū)位于全國面海的最東端，是陸地交通的末梢。鎮(zhèn)域內(nèi)主路網(wǎng)多為至海岸的盡端路，同時港口的腹地比較小，與陸地交通的連接上不夠順暢，基本服務(wù)于本市。因此，帶來的流動人口也較小，人氣不旺。

4　成山鎮(zhèn)各類空間發(fā)展策略

會議中指出“要堅持集約發(fā)展，樹立‘精明增長’‘緊湊城市’理念，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變?！?/p>

2014年11月1日，國家發(fā)展改革委發(fā)布并實施了《國家發(fā)展改革委關(guān)于“三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》，關(guān)于城鎮(zhèn)各類空間的比例也有相應(yīng)要求——“城鎮(zhèn)空間占比，要按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)依次遞減；農(nóng)業(yè)空間占比，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣應(yīng)高于50%；生態(tài)空間占比，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的市縣應(yīng)高于50%。”

據(jù)此要求成山鎮(zhèn)總體規(guī)劃中結(jié)合自身情況，確定成山鎮(zhèn)屬于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)空間所占比例應(yīng)高于50%，其中部分生態(tài)空間與產(chǎn)業(yè)空間中的旅游空間有重疊（見表2）。在規(guī)劃中通過合理的退耕還林以及產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)用地的集中整合，盡量預(yù)留出更多地生態(tài)空間。同時，生態(tài)空間通過合理的控制建設(shè)，兼容一部分旅游產(chǎn)業(yè)空間。生產(chǎn)空間與生活空間相互結(jié)合，適當(dāng)集中。通過交通空間的有效連接，將其他空間串聯(lián)成為完整的空間體系，具體如下。

4.1先底后圖，首要預(yù)留生態(tài)空間

在整個鎮(zhèn)域內(nèi)首先劃定出必須預(yù)留的生態(tài)空間，以此作為圖底，再進(jìn)行其他類型的空間布局，從而保證生態(tài)空間的完整性。合理規(guī)定生態(tài)功能分區(qū)，實施差異化的生態(tài)管制策略。保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，修復(fù)生態(tài)脆弱區(qū)，培育生態(tài)良好區(qū)。通過山體綠化、濕地公園、濱海生態(tài)帶、河道上下游整治、景觀農(nóng)田和生態(tài)堤岸等，提升生態(tài)環(huán)境品質(zhì)。

控制城鄉(xiāng)建設(shè)和旅游開發(fā)用地總量，優(yōu)化建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)。充分保障生態(tài)廊道的預(yù)留，在土地集約利用的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)旅游開發(fā)和城市建設(shè)向腹地發(fā)展，濱海嚴(yán)格控制生態(tài)空間，通過濱海生態(tài)公園的建設(shè)提升好運(yùn)角整體的環(huán)境品質(zhì)。

重點(diǎn)對沿海生態(tài)空間進(jìn)行分類控制。將岸線按照使用類型進(jìn)行不同程度的控制，包括生態(tài)保護(hù)岸線、旅游度假岸線、生產(chǎn)與港口岸線、預(yù)留港口岸線、生態(tài)旅游觀光岸線、漁業(yè)養(yǎng)殖岸線和生活休閑岸線。其中，生態(tài)保護(hù)岸線與生態(tài)旅游觀光岸線作為生態(tài)空間進(jìn)行控制，約占岸線總長度的65%。

4.2生活空間與生產(chǎn)空間雙輪互動

雙輪互動即產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，其中主要為旅游發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展相結(jié)合，通過旅游帶動城鎮(zhèn)建設(shè)和城市化的發(fā)展，通過城鎮(zhèn)發(fā)展為旅游集聚人氣并提供相應(yīng)配套服務(wù)設(shè)施，進(jìn)而探索出一條新型城鎮(zhèn)化及濱海旅游發(fā)展的道路。

一是充分考慮度假旅游對空間環(huán)境的特殊需要，合理劃分旅游度假區(qū)和城鎮(zhèn)片區(qū)的發(fā)展邊界，促使二者在空間上有機(jī)分離，功能上互動發(fā)展。二是依托旅游度假區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)，將發(fā)展旅游觀光、休閑度假、會議會展、娛樂休閑和觀光農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合，通過旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的有機(jī)融合解決市民就業(yè)。三是加強(qiáng)旅游公共服務(wù)設(shè)施與城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，結(jié)合旅游度假區(qū)的建設(shè)統(tǒng)籌考慮道路交通、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施配套。

表2　規(guī)劃后成山鎮(zhèn)各類空間規(guī)劃統(tǒng)計表

4.3重點(diǎn)打造特色空間

成山鎮(zhèn)應(yīng)立足資源環(huán)境優(yōu)勢，突出景觀特色，選擇潛力較大的景點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)打造，建設(shè)特色旅游城鎮(zhèn)（見圖2）。

圖2　成山鎮(zhèn)空間布局規(guī)劃圖

首先，景觀上樹立“陽光海岸、極地勝境”的形象定位，強(qiáng)調(diào)區(qū)域的獨(dú)特位置與無比優(yōu)越的旅游景觀資源，是中國最東端的“朝日樂舞”之地?？臻g上形成“雙帶雙軸、五心五廊、七個風(fēng)貌區(qū)”的結(jié)構(gòu)，突出沿城鎮(zhèn)連綿發(fā)展帶外圍的自然景觀帶和環(huán)海景觀帶。

其次，明確以旅游為主導(dǎo)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，改變以村莊為主體的開發(fā)模式，引進(jìn)國際知名旅游開發(fā)策劃機(jī)構(gòu)，進(jìn)行開發(fā)、投資、運(yùn)營，提高旅游產(chǎn)品檔次，打造“好運(yùn)角”旅游品牌，培育主題化的度假產(chǎn)品。依托成山頭、西霞口、月湖等景區(qū)資源，發(fā)展面向國內(nèi)大眾市場的觀光旅游；建設(shè)高品質(zhì)旅游服務(wù)設(shè)施，吸引國際、國內(nèi)高端游客，形成區(qū)域旅游空間重點(diǎn)核心區(qū)域，帶動整個鎮(zhèn)域活力。

再者，區(qū)域交通上體現(xiàn)聯(lián)通功能的同時更加突出旅游特色。鎮(zhèn)域內(nèi)部形成沿海岸線的環(huán)形交通空間，引導(dǎo)交通內(nèi)陸向沿海的流動。規(guī)劃針對不同目標(biāo)游客，打造6條特色旅游交通線路：濱海觀光旅游線路、商務(wù)會展旅游線路、休閑養(yǎng)生度假旅游線路、近郊生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游線路、消費(fèi)型旅游線路以及科普和交流、考察線路。

最后，構(gòu)建特色化的綠色生態(tài)慢行系統(tǒng)，打造美的、可記憶、可識別的旅游城市特色風(fēng)貌。一是沿道路兩側(cè)各設(shè)置不低于1.5 m的步行道，部分地段可由行人-自行車道共享；二是結(jié)合綠道建設(shè)沿規(guī)劃區(qū)的主要綠化及濱水空間規(guī)劃組織步行專用路，并與兩側(cè)主要居住區(qū)內(nèi)步行系統(tǒng)相銜接，形成城市主要綠色通道上的集游覽、休息、娛樂于一體的步行專用系統(tǒng)。

5　結(jié)語

“城市工作是一個系統(tǒng)工程?！獔猿旨s發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，立足國情，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，改善城市生態(tài)環(huán)境，在統(tǒng)籌上下功夫，在重點(diǎn)上求突破，著力提高城市發(fā)展持續(xù)性、宜居性?！贝舜窝芯恐攸c(diǎn)關(guān)注的城鎮(zhèn)空間、產(chǎn)業(yè)空間與生態(tài)空間，正是體現(xiàn)了城市建設(shè)空間總量的控制、質(zhì)量的提高與生態(tài)環(huán)境的改善之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

以空間為載體進(jìn)行分析，便是將城鎮(zhèn)各類要素直觀地落在圖紙上，是抽象到具象的轉(zhuǎn)化，一方面使整個分析過程更加理性科學(xué)，另一方面更加有利于管理控制，便于與其他規(guī)劃相結(jié)合并有據(jù)可依，希望本研究能為十三五期間的總體規(guī)劃編制工作提供新的思路。

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1674-7909（2016）20-57-4