馮卓

（沈陽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110044）

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下我國環(huán)境治理問題研究

馮卓

（沈陽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110044）

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)時期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與改革邁入了一個新的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由中低端邁向中高端，發(fā)展動力由要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，資源環(huán)境要素投入呈現(xiàn)下降態(tài)勢，環(huán)境治理面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。我國環(huán)境治理取得了一些成績，但仍然存在環(huán)境治理體制缺乏協(xié)調(diào)性、政府部門績效考核標(biāo)準(zhǔn)不利環(huán)境改善、環(huán)境治理法規(guī)和成本核算體系不完善、企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任不明確等問題，需要探索相應(yīng)的環(huán)境治理對策。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；環(huán)境治理；對策

我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過改革開放以來連續(xù)三十多年高速發(fā)展，當(dāng)前正在步入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，過去那種以資源消耗、環(huán)境污染、廉價勞力為代價的要素驅(qū)動型增長模式，再也無法適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。我國經(jīng)濟(jì)正逐漸邁入一個新的以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、持續(xù)穩(wěn)定增長、提高質(zhì)量效益為內(nèi)容的新常態(tài)時期。我國增長速度由高速轉(zhuǎn)為中高速，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由中低端邁向中高端，發(fā)展動力由要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，資源環(huán)境要素投入呈現(xiàn)下降態(tài)勢［1］。在這一階段，環(huán)境治理面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

一、我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期環(huán)境治理的歷史沿革

（一）經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段的環(huán)境治理（1978-1994年）

1978年，黨的十一屆三中全會的召開標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在這一階段，盡管改革開放的利好政策使經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快速增長階段，但由于建國初期我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，物資的調(diào)撥由國家統(tǒng)一分配，生產(chǎn)企業(yè)的完全封閉和緩慢發(fā)展導(dǎo)致資源的低效利用，造成了環(huán)境的嚴(yán)重污染，而這一時期國家對環(huán)境沒有進(jìn)行有效的治理。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對環(huán)境的負(fù)面影響此前一直未得到重視，直到1978年國家第一次將環(huán)境保護(hù)列入《憲法》之中，才成為我國環(huán)境治理的開端；1979年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》的頒布，使環(huán)境治理工作有法可依；1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的簽署，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略開始向清潔能源技術(shù)和可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

（二）經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段的環(huán)境治理（1994-2013年）

黨的十四屆五中全會、十五大提出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，粗放型經(jīng)濟(jì)增長向集約型經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，直至黨的十七大的召開，強(qiáng)調(diào)全面建設(shè)小康社會，深化改革開放，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，逐漸形成由國家規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制［1］。這一階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，推動經(jīng)濟(jì)增長的主要動力為能源，中高技術(shù)推動較低，最終表現(xiàn)為環(huán)境污染嚴(yán)重、結(jié)構(gòu)失調(diào)。針對發(fā)展出現(xiàn)的問題，我國制定了一系列環(huán)境治理政策，具體包括：1994年，我國提出《中國二十世紀(jì)議程》，議程中指出環(huán)境污染問題的解決是通過法律、經(jīng)濟(jì)等綜合手段；1996年和2002年，國務(wù)院召開全國第四次和第五次環(huán)境保護(hù)會議，分別制定《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》和《國家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》，提出環(huán)境保護(hù)是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵，部署“十一五”期間的環(huán)境保護(hù)工作，明確了環(huán)境保護(hù)工作的目標(biāo)、任務(wù)和具體措施；2009年，在聯(lián)合國舉行的氣候變化峰會上我國領(lǐng)導(dǎo)人作出“減排四措施”的承諾，即加強(qiáng)節(jié)能、提高能效、減少二氧化碳排放、發(fā)展可再生能源和核能；2010年，國家“十二五”規(guī)劃提出建設(shè)現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)，開發(fā)新能源，推動能源生產(chǎn)和利用方式的變革，建設(shè)穩(wěn)定、安全、清潔、經(jīng)濟(jì)的能源體系等環(huán)境治理方面的新要求。

（三）經(jīng)濟(jì)增速轉(zhuǎn)換階段的環(huán)境治理（2013年至今）

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力從傳統(tǒng)增長點(diǎn)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動增長。與前幾個發(fā)展階段相比較，環(huán)境污染問題有所改善，但還存在著經(jīng)濟(jì)增長依賴資源過度開發(fā)，能源高消耗、污染排放高強(qiáng)度、產(chǎn)出和效益低下等特征。針對這一現(xiàn)狀，黨的十八屆三中、四中全會對生態(tài)文明建設(shè)作出一系列重大決策部署；2015年，國家審議通過《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，內(nèi)容包括：堅(jiān)持把“綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”作為基本途徑，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須與生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)。無論是政府、企業(yè)還是個人都是生態(tài)文明的重要建設(shè)者，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟(jì)增長。

二、我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期環(huán)境治理的成效及存在問題

（一）我國環(huán)境治理取得的成效

隨著我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制跨入市場經(jīng)濟(jì)體制，從農(nóng)業(yè)社會過渡到工業(yè)社會或后工業(yè)社會，環(huán)境污染呈現(xiàn)出日益嚴(yán)重的態(tài)勢，給社會造成了負(fù)面的影響，包括大氣污染、噪聲污染、重金屬污染、化學(xué)品污染、持久性有機(jī)污染物等。隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，國家認(rèn)識到環(huán)境治理的重要性，人們的環(huán)保意識逐漸提高，我國的環(huán)境治理法律法規(guī)從無到有，涉及范圍越來越廣，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)逐漸嚴(yán)格，環(huán)境污染治理投資穩(wěn)步增加，環(huán)境治理收到了一定的效果。

1.環(huán)境污染得到一定控制

進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，工業(yè)迅速發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)增長中的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在這一階段，工業(yè)污染問題伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長而產(chǎn)生。隨著工業(yè)“三廢”排放量的增加，人們開始重視環(huán)境污染問題。國家實(shí)行工業(yè)污染源限期達(dá)標(biāo)排放、關(guān)閉污染環(huán)境的小企業(yè)等措施，環(huán)境污染程度有所減輕，環(huán)境治理收到了一定的效果。從“三廢”排放量及治理情況來看（如表1所示）：2012年，全國廢氣排放量為635 519億立方米，比上一年減少38 990億立方米。全國工業(yè)煙塵排放達(dá)標(biāo)率從2010年起均已超過90%；2014年全國廢物排放量為325 620萬噸，比2013年減少6 889萬噸。從近三年全國廢物排放量值看，廢物排放量一直呈下降趨勢。工業(yè)廢物利用率從2006年起已超過60%；2000-2014年，全國廢水排放總體值整體上呈緩慢上升趨勢。但從工業(yè)廢水排放指標(biāo)看，2013年，全國工業(yè)廢水排放量為209.8億噸，比上一年減少5.3%。全國工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率從2010年起已超過95%?？梢姡诮?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期通過有效的環(huán)境治理手段，我國在工業(yè)“三廢”排放上基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，環(huán)境污染得到一定的控制。

表1　工業(yè)“三廢”排放情況及治理情況

2.環(huán)境污染治理的資金投入較多

進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，在傳統(tǒng)工業(yè)化模式下，GDP的快速增長是建立在資源、環(huán)境、健康不斷惡化的基礎(chǔ)之上的。我國逐漸認(rèn)識到這種高消耗、高污染、高風(fēng)險的發(fā)展方式是不可持續(xù)的。為此，國家不斷加大環(huán)境保護(hù)的力度，拓寬環(huán)境保護(hù)投入的渠道，由過去單純的政府財(cái)政投入為主體擴(kuò)展為政府和企業(yè)雙主體的投資渠道模式。政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境保護(hù)國債及排污收費(fèi)等方式籌集環(huán)境治理資金；企業(yè)通過保護(hù)專項(xiàng)基金、污染源治理專項(xiàng)基金、企業(yè)自有資金、政策性銀行貸款、國際金融機(jī)構(gòu)和外國政府優(yōu)惠貸款等方式籌集環(huán)境治理資金。通過整理我國近十年的環(huán)境污染治理投資狀況相關(guān)數(shù)據(jù)可知，如圖1所示：從環(huán)境治理投資的四項(xiàng)指標(biāo)來看，我國環(huán)境治理投資一直呈現(xiàn)穩(wěn)定上升的趨勢，且環(huán)境污染治理投資總額上升趨勢較為明顯，尤其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新常態(tài)階段國家加大了對環(huán)境治理的投資，2014年，環(huán)境污染治理投資為9 575.5億元，比上一年上升5.96%。其中，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資5 463.9億元，比上年增加4.61%；工業(yè)污染源治理投資997.7億元，比上年增加17.4%；建設(shè)項(xiàng)目“三同時”環(huán)保投資3 113.9億元，比上年增加5.04%。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新階段，我國環(huán)境污染治理的投入呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢。

圖1　我國環(huán)境治理投資情況

（二）我國環(huán)境治理存在的問題

1.環(huán)境成本核算體系的不完善，不利于企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任

企業(yè)在追求利潤最大化過程中，過度利用環(huán)境資源所引起的外部性問題是環(huán)境污染嚴(yán)重的主要原因。國家進(jìn)行環(huán)境治理的主要目的在于使外部的環(huán)境成本內(nèi)部化到企業(yè)成本之中，為降低成本，企業(yè)將自覺進(jìn)行環(huán)境污染的治理。但企業(yè)在進(jìn)行環(huán)境成本核算時往往存在以下問題：第一，沒有考慮環(huán)境資源的機(jī)會成本。企業(yè)在利用現(xiàn)有資源時，主要考慮的是資源開采及運(yùn)輸成本，而忽略了資源使用所導(dǎo)致的機(jī)會成本。在不考慮機(jī)會成本的前提下，資源使用價格往往較低，當(dāng)企業(yè)受益大于資源開發(fā)及運(yùn)輸所需成本時，資源的使用量會增加，進(jìn)而對環(huán)境產(chǎn)生影響。第二，環(huán)境污染的影響分為有形影響和無形影響。有形影響是指環(huán)境污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，而無形影響是指環(huán)境污染間接造成的經(jīng)濟(jì)損失。例如，霧霾對人體健康產(chǎn)生的影響、溫室效應(yīng)造成的全球變暖都會間接對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。而企業(yè)在進(jìn)行成本核算時只考慮了直接影響，而忽視了間接影響。

2.環(huán)境治理體制缺乏協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性

我國環(huán)境治理機(jī)構(gòu)包括中央、地方兩級管理部門。我國的環(huán)境管理部門幾經(jīng)改革，直到2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時將國家環(huán)境保護(hù)總局改組為環(huán)境保護(hù)部并被賦予環(huán)境政策的制定、規(guī)劃、重大問題的解決等職責(zé)，使環(huán)境保護(hù)部門參與、決策能力得到了強(qiáng)化。但與其他相對獨(dú)立的部門比較，其決策權(quán)依然較弱。原因是我國的環(huán)境治理體制屬于中央和地方雙重管理［2］，具體表現(xiàn)：一是環(huán)境治理的具體工作是由地方各級環(huán)境管理部門執(zhí)行，但在執(zhí)行過程中受到地方政府干預(yù)和領(lǐng)導(dǎo)，從而影響了環(huán)保部門的執(zhí)行力；二是環(huán)境保護(hù)部門受到國家環(huán)境保護(hù)部及各部委雙重管理，導(dǎo)致環(huán)境治理政策彼此沖突，缺乏協(xié)調(diào)性。例如，我國能源局、水利部都有權(quán)力制定與能源和水利相關(guān)的環(huán)境保護(hù)政策，從而導(dǎo)致環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)并無實(shí)權(quán)。環(huán)保部門設(shè)置與職能的交叉重疊造成了環(huán)境治理的低效率。

3.政府部門以GDP為導(dǎo)向的績效考核標(biāo)準(zhǔn)影響環(huán)境治理的效果

我國現(xiàn)行環(huán)保管理體制的雙重管理模式使地方各級環(huán)保部門受上級環(huán)保部門和同級人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中地方人民政府主要負(fù)責(zé)環(huán)保部門的人事權(quán)和財(cái)權(quán)，因此對其控制力更強(qiáng)、影響力更大。對于地方政府而言，分稅制改革后國家向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限，地方政府為增加財(cái)政收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的方式主要是靠資源的高投入來實(shí)現(xiàn)，在利益的驅(qū)動下不惜犧牲環(huán)境為代價來擴(kuò)大稅收，也不愿承擔(dān)相應(yīng)的成本進(jìn)行環(huán)境治理。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期以來，國家對地方政府和官員的政績考核均以GDP增長作為主要標(biāo)準(zhǔn)，因此，地方政府在片面追求GDP增速目標(biāo)的趨勢下很難兼顧環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)［3］。

4.環(huán)境治理相關(guān)法規(guī)體系缺乏完善性

我國環(huán)境治理法律法規(guī)建設(shè)取得了一定的成績，除《憲法》中制定了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的原則規(guī)定之外，還制定了《環(huán)境保護(hù)法》等九十多部與環(huán)境治理相關(guān)的法律、法規(guī)，六百多項(xiàng)地方性環(huán)境治理部門規(guī)章及地方性法規(guī)［4］。環(huán)境治理的法制體系已初步形成，但仍存在一些問題：一是某些特殊領(lǐng)域及新型領(lǐng)域的環(huán)境治理問題缺少相應(yīng)的法律法規(guī)，如危險化學(xué)品污染、核污染、光污染等問題還沒有相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)范；二是環(huán)境治理相關(guān)法律法規(guī)之間缺乏系統(tǒng)性和邏輯性。部分法律法規(guī)間存在重復(fù)、交叉、互相矛盾等問題。這些問題的存在不僅浪費(fèi)了國家的立法資源，還增加了修訂工作以及實(shí)際執(zhí)法工作的困難，最終影響環(huán)境治理的效果。

三、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型新階段的環(huán)境治理對策選擇

（一）明確資源產(chǎn)權(quán)，完善資源的定價機(jī)制

要解決環(huán)境成本核算中存在的問題，使環(huán)境成本納入市場價格之中，需要政府以明晰資源產(chǎn)權(quán)為前提，在政府宏觀政策的規(guī)范下，將資源產(chǎn)品價格市場化。在“誰污染、誰付費(fèi)”的政策原則下，企業(yè)在確定產(chǎn)品價格過程中將環(huán)境成本納入成本核算體系［5］。具體包括：資源開采成本及資源運(yùn)輸成本、環(huán)境資源的機(jī)會成本、企業(yè)在生產(chǎn)過程中治理環(huán)境污染所需要的資金投入、環(huán)境污染間接影響所產(chǎn)生的成本等。環(huán)境成本核算體系，可以約束企業(yè)在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，達(dá)到國家污染物排放總量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)企業(yè)環(huán)境資源成本核算過低時，應(yīng)受到相應(yīng)的處罰。環(huán)境資源成本的具體實(shí)現(xiàn)形式可以通過資源稅和環(huán)境稅來實(shí)現(xiàn)。計(jì)稅依據(jù)為資源環(huán)境成本，這樣環(huán)境資源的機(jī)會成本和環(huán)境污染間接成本通過市場價格反映出來并由企業(yè)負(fù)擔(dān)，企業(yè)在考慮自身經(jīng)濟(jì)利益的前提下會盡量減少由于環(huán)境污染所產(chǎn)生的成本［6］。

（二）完善強(qiáng)化環(huán)境治理的財(cái)稅政策

征收環(huán)境稅是促進(jìn)資源合理配置、減少環(huán)境污染的有效手段。我國環(huán)境稅改革主要包括兩部分內(nèi)容：第一，完善現(xiàn)有環(huán)境稅制體系。具體內(nèi)容包括：1.在資源稅改革中，提高現(xiàn)有資源稅稅率，對環(huán)境影響較大的資源，如煤炭、原油等在市場因素允許的條件下，應(yīng)適當(dāng)提高其稅率標(biāo)準(zhǔn)；擴(kuò)大征稅范圍，資源稅的征稅范圍不應(yīng)僅僅局限于礦產(chǎn)資源，還應(yīng)將海洋資源、土地資源、森林資源、草原資源等自然資源納入征稅范圍。2.在消費(fèi)稅改革中，調(diào)整高污染、高能耗類消費(fèi)品資源稅稅率；擴(kuò)大對環(huán)境造成污染的消費(fèi)品征收范圍，將電池、泡沫包裝物、橡膠等對環(huán)境造成污染的消費(fèi)品納入消費(fèi)稅增收范圍。第二，增設(shè)新的環(huán)境稅種。具體內(nèi)容包括：大氣污染稅，征稅范圍包括二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物、總懸浮顆粒物等；水污染稅，征稅范圍包括含有化學(xué)需氧量、氨氮、重金屬的廢水；固體廢物稅，征收范圍包括工業(yè)固體廢物。國家在征收環(huán)境稅時應(yīng)采取循序漸進(jìn)的原則，既達(dá)到環(huán)境治理的目的又考慮納稅人實(shí)際的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。稅收政策和財(cái)政政策是推進(jìn)環(huán)境治理的有效經(jīng)濟(jì)手段，二者是互為補(bǔ)充的有機(jī)整體，當(dāng)稅收政策發(fā)揮作用不明顯時，需要財(cái)政政策進(jìn)行直接或間接的補(bǔ)充。國家在進(jìn)行環(huán)境治理過程中主要采取的財(cái)政政策有：1.財(cái)政支出。近年來，我國環(huán)保財(cái)政支出呈上升趨勢，但與西方國家在環(huán)境治理中財(cái)政支出的投入相比還是差距較大。因此，國家在利用財(cái)政支出手段進(jìn)行環(huán)境治理時應(yīng)盡量做到增加規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率。2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為環(huán)境治理工作順利進(jìn)行奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在實(shí)施轉(zhuǎn)移支付過程中，應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立可以使外部環(huán)境治理成本內(nèi)部化，提高資源利用效率。3.政府綠色采購。通過借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)充采購當(dāng)事人、采購方式、合同、程序等內(nèi)容，制定中國綠色采購法，促進(jìn)生產(chǎn)、消費(fèi)“綠色”化［7］。

（三）改革環(huán)境治理管理體制，強(qiáng)調(diào)環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理中的獨(dú)立性和執(zhí)行力

我國環(huán)境治理機(jī)構(gòu)要保持高度的獨(dú)立性和執(zhí)行力。首先，強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理相關(guān)法規(guī)在執(zhí)行中的獨(dú)立性。環(huán)境治理法律法規(guī)的制定和執(zhí)行需要立法部門、司法部門、行政機(jī)關(guān)共同協(xié)調(diào)執(zhí)行，雖然我國環(huán)境保護(hù)部直接隸屬于國務(wù)院，但由于環(huán)境治理工作的決策和執(zhí)行要受到司法、行政等部門的約束和制衡，在執(zhí)行過程中很難避免相關(guān)利益集團(tuán)為實(shí)現(xiàn)共同利益而干涉司法的現(xiàn)象。因此，要保證環(huán)境治理的獨(dú)立性，就應(yīng)保證在司法獨(dú)立的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部在環(huán)境規(guī)制、法規(guī)制定、重大問題解決上的話語權(quán)和決策權(quán)，避免“強(qiáng)勢利益集團(tuán)”干預(yù)環(huán)保部門執(zhí)法行動。其次，應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有管理模式，由當(dāng)前中央與地方的雙重管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝怪惫芾恚瑥?qiáng)調(diào)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力，消除環(huán)境治理工作人員受環(huán)保部和各級政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的弊端。黨的十八屆五中全會提出，實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。環(huán)境治理工作是一項(xiàng)參與角色眾多的系統(tǒng)工作，最后要通過地方環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)。合理的制度設(shè)計(jì)是激發(fā)地方環(huán)境治理執(zhí)行力的關(guān)鍵。中央在出臺環(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī)的同時，也應(yīng)注意環(huán)境治理中各種資源的整合，加強(qiáng)環(huán)境治理部門垂直力的同時注重統(tǒng)籌力。例如，在水污染的治理中，往往涉及幾個省份，這就需要具備更高效的統(tǒng)籌治理機(jī)制。

（四）建立科學(xué)全面的績效考核體系

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新階段，經(jīng)濟(jì)增長速度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展動力的驅(qū)動方式都發(fā)生了變化，過去那種以GDP為主導(dǎo)的考核體系已經(jīng)不適應(yīng)新的發(fā)展要求，應(yīng)建立全面的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，尤其要增加環(huán)境指標(biāo)、健康指標(biāo)、安全指標(biāo)等社會指標(biāo)，并切實(shí)加以貫徹。在建立地方官員的政治激勵機(jī)制時，要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)并重的思想，將環(huán)境治理取得的成效作為政治晉升的重要依據(jù)。建立問責(zé)機(jī)制，當(dāng)發(fā)生重大環(huán)境污染事件時，對主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人應(yīng)從重處罰，避免地方官員放松環(huán)境治理的思想與行為［8］。

（五）完善環(huán)境治理法律法規(guī)，強(qiáng)化賠償和監(jiān)督機(jī)制

面對環(huán)境治理出現(xiàn)新問題，國家在制定相應(yīng)法律法規(guī)的同時，也應(yīng)該對原有法律法規(guī)不足之處進(jìn)行及時修訂。例如，企業(yè)由于排污行為所受到的處罰往往低于安裝凈化設(shè)備所需要的成本，作為市場中的“經(jīng)濟(jì)人”，企業(yè)寧愿選擇被處罰。造成這一現(xiàn)象的原因是我國原有的法律法規(guī)對破換環(huán)境資源的處罰偏低，處罰結(jié)果無法彌補(bǔ)對生態(tài)環(huán)境造成的損害［9］。因此，國家應(yīng)加大處罰力度，讓違法排污者對其排污行為進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，對造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。在修訂相關(guān)法律法規(guī)時，應(yīng)賦予公民更多的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在保證環(huán)保信息公開化的同時，培養(yǎng)公民的參與和監(jiān)督意識。政府可以利用網(wǎng)絡(luò)平臺及時公開環(huán)保信息，減少公眾參與成本，加大公眾對環(huán)保的話語權(quán)。但應(yīng)注意在促進(jìn)公眾參與的同時保證參與群體的代表性和廣泛性，確保其所反映的環(huán)境污染問題具有真實(shí)性和代表性，避免公眾參與平臺成為某些利益集團(tuán)和污染企業(yè)的利用工具［10］。

［1］周靈.經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變視角下的環(huán)境規(guī)制研究［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2014（8）：60-65.

［2］曾麗紅.我國環(huán)境規(guī)制的失靈及其治理——基于治理結(jié)構(gòu)、行政績效、產(chǎn)權(quán)安排的制度分析［J］.吉首大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014（4）：73-78.

［3］齊建國.中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵和形成機(jī)制［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2015（3）：7-17.

［4］劉嘉麗，曹晶晶.新常態(tài)下環(huán)境成本融入企業(yè)成本核算的探索［J］.會計(jì)之友，2015（21）：73-76.

［5］陶在樸.生態(tài)包袱與生態(tài)足跡：可持續(xù)發(fā)展的重量及面積觀念［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003：163-164.

［6］唐任伍，李澄.元治理視閾下中國環(huán)境治理的策略選擇［J］.中國人口資源與環(huán)境，2014（2）：18-22.

［7］賈若祥，高國力.橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與建議［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2015（2）：46-49.

［8］歐陽志云，鄭華，岳平.建立我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路與措施［J］.生態(tài)學(xué)報，2013（3）：686-691.

［9］蒂坦伯格，劉易斯.環(huán)境與自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：215.

［10］汪勁.生態(tài)補(bǔ)償研究［J］.南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2015（1）：46-49.

Research on Environmental Governance in the Period of Economic Transition in China

Feng Zhuo
（College ofEconomics，ShenyangUniversity，ShenyangLiaoning110044）

The economic transformation and reform have entered into a new historical with the economic development in China.The economic structure develops from low-and-mid end to high end.Investment driven growth turns to innovation driven growth.Resources and environment elements are decreasing.Environmental governance is facing new challenges and opportunities.Although environmental governance in China has made some achievements，there is still lack of coordination and unity.GDP oriented performance criteria has not been well established. Environmental management related laws and regulations have not been integrated，either.In order to solve the problems ofthe economic transitional period，this studyputs forward some effective countermeasures ofenvironmental governance.

economictransformation；environmentalgovernance；countermeasures

X 32

A

1674-5450（2016）02-0130-05

2016－01－09

遼寧省教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目（W2014289）；遼寧省社科基金青年項(xiàng)目（L13CJY052）

馮卓，女，河北秦皇島人，沈陽大學(xué)講師，遼寧大學(xué)理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，主要從事環(huán)境規(guī)制問題研究。

【責(zé)任編輯：李菁責(zé)任校對：趙穎】