□ 劉滿平

天然氣管網(wǎng)體制改革該走哪條路

□ 劉滿平

成立完全獨立的管網(wǎng)公司不適合目前我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。而管網(wǎng)公司的輸送與銷售業(yè)務分離和第三方公平公開準入才應是當前天然氣管網(wǎng)改革的現(xiàn)實選擇。

盡管傳說中的油氣體制改革方案將于年底出臺，但目前仍有諸多問題懸而未決，引發(fā)外界爭論。尤其是天然氣管網(wǎng)環(huán)節(jié)，更是多重矛盾和利益沖突的交匯點，關乎此輪改革成敗，爭論很多?？偟目?，存在“現(xiàn)成派”與“改革派”兩種觀點。一種觀點是我國天然氣管網(wǎng)仍處于起步階段，現(xiàn)成的管理體制適合目前天然氣管網(wǎng)發(fā)展階段和特點，不能“僅僅為了改革而改革”。另一種觀點是天然氣管網(wǎng)已成為制約我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大瓶頸，目前急需進行改革。而“改革派”按照改革力度劃分為“激進式改革”和“漸進式改革”，前者主張將管網(wǎng)直接從石油企業(yè)中拆分出來，組建單獨的管網(wǎng)公司，一步到位；而后者主張應“循序漸進”，按照分步實施的方法實現(xiàn)管道獨立運營，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應，提高資源利用效率。

對于天然氣管網(wǎng)體制改革，首先要像習近平總書記指出的那樣，“改革要奔著問題去”，即必須堅持問題導向，突出重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，切實消除制約天然氣行業(yè)發(fā)展的體制機制性障礙。那么，首先得分析目前我國天然氣管網(wǎng)到底存在哪些亟待解決的問題？也就是要回答“為什么改革”的問題。

天然氣管網(wǎng)有三大問題亟待解決

目前我國天然氣管網(wǎng)體制中存在諸多問題，但總的來說，有三大問題亟待解決：管網(wǎng)投資建設、第三方開放及價格機制。

管網(wǎng)投資建設：投資主體單一，已建成管網(wǎng)里程嚴重不足，與管網(wǎng)運行相配套的儲氣調(diào)峰設施建設滯后。目前國內(nèi)天然氣管網(wǎng)大型干線和支干線工程主要由國內(nèi)三大石油公司投資建設，區(qū)域內(nèi)支線主要由三大石油公司和地方資本投資建設，僅中國石油一家建設投資就占天然氣管網(wǎng)總投資的70%以上。盡管管網(wǎng)投資建設不足已阻礙天然氣生產(chǎn)供應，但民營天然氣企業(yè)仍難以進入管網(wǎng)投資建設，致使我國天然氣管網(wǎng)投資建設的巨大潛力難以釋放，不僅管網(wǎng)建設的規(guī)模、速度跟不上發(fā)展需求，管網(wǎng)投資建設的效率和效益也有待提高。與此同時，由于儲氣、調(diào)峰價格機制缺失，儲氣庫建設成本無法通過價格傳導出去，管網(wǎng)運營者缺乏加快儲氣庫建設的經(jīng)濟激勵，導致目前我國儲氣調(diào)峰設施建設滯后，儲氣能力較弱。

第三方開放：不同企業(yè)、央企和地方之間管網(wǎng)的互聯(lián)互通比較少，天然氣管網(wǎng)向第三方公平開放不足。由于我國天然氣生產(chǎn)和輸送業(yè)務一體化，三大石油公司的管網(wǎng)主要用于運輸自產(chǎn)自銷的天然氣，為固化壟斷格局，缺乏管網(wǎng)開放動力。雖然2014年國家出臺了《天然氣基礎設施建設與運行管理辦法》《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，對天然氣管網(wǎng)等基礎設施第三方公平開放做出明確規(guī)定，但現(xiàn)實情況是，中國石油僅在有剩余運輸能力時向第三方零星開放，管網(wǎng)開放程度不足。中國石化、中國海油僅個別管道開展代輸業(yè)務，延長集團尚未開展代輸。即使有企業(yè)在海外組織到氣源，也難以通過管網(wǎng)進入國內(nèi)市場。此外，由于管網(wǎng)運營控制權掌握在國有油氣生產(chǎn)企業(yè)手中，其他市場主體所處的市場地位不平等，談判力明顯不足，這種嚴重失衡的市場競爭格局，嚴重阻礙了民營企業(yè)組織氣源的積極性?？梢哉f，目前我國天然氣主干管網(wǎng)、省級管網(wǎng)和液化天然氣（LNG）接收站尚未真正實現(xiàn)向第三方公平開放。

價格機制：天然氣管網(wǎng)運輸定價機制不合理，有待進一步優(yōu)化。我國目前的管輸定價存在幾方面的問題：一是管輸成本不透明。天然氣管輸成本根據(jù)管道工程投資、預計輸量計算，但油氣企業(yè)上游中游垂直一體化管理，財務不獨立，成本核算相對復雜，政府難以掌握真實成本。二是管輸價格結(jié)算復雜，差別大。既有按中國石油內(nèi)部價結(jié)算的單線單價，也有干線用戶和支線用戶結(jié)算價格不同的“干支非同價”，還存在合資管線費用高于獨資管線費用的現(xiàn)象。三是價格調(diào)整機制缺失。管輸價格一經(jīng)價格部門核定即長期固定，難以反映天然氣用戶結(jié)構的多樣性和市場實際情況的變化。四是管輸價格相對過高。目前我國管輸定價采用12%的投資回報率高于國際水平，折舊年限遠低于國際水平，這種人為核高的管輸價格，不僅造成目前以管網(wǎng)補銷售的嚴重交叉補貼，更提高了無管網(wǎng)業(yè)務的其他市場主體進入競爭性天然氣業(yè)務的價格壁壘。五是輸配環(huán)節(jié)層級過多，收費過高。目前很多地方存在天然氣中間輸配環(huán)節(jié)過多、收費過高、層層加價等問題，導致輸配費用占整個天然氣終端銷售價的比重過高。根據(jù)能源咨訊機構安迅思的數(shù)據(jù)，在浙江省工業(yè)天然氣銷售價格成本組成中，氣源價格只占39%，國網(wǎng)的管輸費占24.79%，省網(wǎng)管輸費占5.41%，城市配氣費占30.76%。

天然氣管網(wǎng)投資建設的效率和效益有待提高。李曉東 供圖

不宜成立完全獨立的管網(wǎng)公司

在厘清問題之后，接下來就得尋找解決辦法。其實，不僅在我國，國外發(fā)達國家在天然氣管網(wǎng)改革過程中也面臨同樣的問題。

各國結(jié)合自己的實際情況，采取不同的改革路徑，最終形成不一樣的管網(wǎng)模式。例如，法國采取的是“輸配合一、統(tǒng)一運營”模式，這種模式的優(yōu)點是便于政府統(tǒng)一規(guī)劃管網(wǎng)建設，缺點是缺乏競爭和信息不對稱，政府無法獲得企業(yè)各環(huán)節(jié)的真實成本，難以核定合理價格。英國采取的是“輸配分離，輸氣管網(wǎng)獨家經(jīng)營”模式，該模式優(yōu)點是天然氣生產(chǎn)、輸送和銷售分開，生產(chǎn)和銷售為競爭性環(huán)節(jié)，充分引入競爭，輸氣、配氣環(huán)節(jié)因其自然壟斷特性，獨家經(jīng)營效率更高。缺點在于這種模式有效實行的先決條件是：上游生產(chǎn)和下游銷售環(huán)節(jié)充分競爭，天然氣管網(wǎng)無歧視公平接入，要有強有力的獨立監(jiān)管機構。而美國采取的是“輸配分離，輸氣管網(wǎng)多家競爭”模式，該模式的優(yōu)點是有利于實現(xiàn)公平接入和加快管道基礎設施建設，同時降低信息不對稱，提高管道運營效率。缺點是可能導致重復建設，部分管道因不飽和運行而提高運營成本。而且這種模式必須要有完善的規(guī)劃和強有力的監(jiān)管與之配合。

縱觀上述發(fā)達國家天然氣管網(wǎng)改革路徑可以發(fā)現(xiàn)，天然氣管網(wǎng)的管理模式自身并無優(yōu)劣之分，但模式的選擇要與各國天然氣管網(wǎng)發(fā)展歷史、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、競爭特點相適應。此外，我國天然氣管網(wǎng)改革路徑選擇還要與我國的社會主義市場經(jīng)濟基本制度、石油國有企業(yè)的性質(zhì)相適應，還要考慮改革成本的、面臨的風險和難度，以及改革路徑的可操作性等眾多因素。

之前對于天然氣管網(wǎng)改革，有觀點建議應參考電網(wǎng)改革，將三家石油公司天然氣管網(wǎng)等資產(chǎn)整合，成立國家管網(wǎng)公司或多家獨立的管網(wǎng)公司。成立完全獨立的管網(wǎng)公司看上去很美，但真正實現(xiàn)起來難度太大：

第一，作為上市公司，投資者關系的處理使得管網(wǎng)從國有石油公司剝離出來變得較為復雜，涉及問題較多，若分拆將面臨境外投資者質(zhì)詢。

第二，成立國家管網(wǎng)公司只是將一家國企壟斷變?yōu)榱硪患覈髩艛?，既有龐大的現(xiàn)有管網(wǎng)，又有新建管網(wǎng)沿線土地資源，無法實質(zhì)性解決油氣管道的自然壟斷問題。

第三，管網(wǎng)建設依賴上游資源，目前還需大規(guī)模投資，拆分管網(wǎng)并不現(xiàn)實，還會影響現(xiàn)有油氣公司繼續(xù)投資管道建設的積極性。新公司籌資身份難確定，籌資更加困難。

第四，目前國內(nèi)管網(wǎng)有三級，國家、省網(wǎng)和城市管網(wǎng)。一些省市，省網(wǎng)力量強大，連中國石油、中國石化等都很難進入。未來國家管網(wǎng)公司組建涉及省網(wǎng)公司處置，上劃給國家管網(wǎng)公司或下沉到城市燃氣管網(wǎng)都面臨較大的利益調(diào)整。

所以，從理論上講，成立完全獨立的管網(wǎng)公司或許是最優(yōu)的選擇，但該選擇成本過高，難度太大，現(xiàn)實可操作性不強，而且還可能會限制天然氣開采企業(yè)建設管道設施的積極性，不適合目前我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。而通過政府管制，促使天然氣管網(wǎng)公司對所有天然氣管輸服務需求方一視同仁，更有利于兼顧市場公平與市場效率，因此管網(wǎng)公司的輸送與銷售業(yè)務分離和第三方公平公開準入才應是當前天然氣管網(wǎng)改革的現(xiàn)實選擇。

其他相關改革建議

向第三方公平開放天然氣管網(wǎng)。盡快建立長輸管道協(xié)商性第三方接入機制，明確協(xié)商程序，要求管輸企業(yè)定期公布輸送能力；要求主要企業(yè)對天然氣管輸和銷售實行分開經(jīng)營、獨立核算；研究提出管網(wǎng)公司實行法律或產(chǎn)權分離的意見，通過管網(wǎng)公司的獨立，切實保證管網(wǎng)的第三方公平接入。

盡快實現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通，保證“氣暢其流”。對各種來源的入網(wǎng)天然氣制定統(tǒng)一標準，保證管網(wǎng)中氣體質(zhì)量穩(wěn)定、可用和安全。借鑒國外成熟管理經(jīng)驗，合理確定管網(wǎng)中新建管道的壓力等級，制定統(tǒng)一的用氣設施設計制造參數(shù)和氣量計量標準，為管網(wǎng)互聯(lián)互通做好技術準備，避免由于技術標準不一導致的市場分割、混亂。

進一步理順天然氣管輸價格。一是增大天然氣管輸價格核定的透明度。向社會公布管輸價格，為促進天然氣代輸業(yè)務提供信息便利。二是研究調(diào)整天然氣管輸價格機制。通過內(nèi)部收益率和折舊年限等方面的合理調(diào)整，改變現(xiàn)行管網(wǎng)投資得以過度補償?shù)臓顩r，減少交叉補貼，促進各類上下游市場主體以公允價格接受管輸服務。三是研究建立儲氣設施價格傳導機制，有效鼓勵多方主體參與儲氣設施投資建設，提高天然氣調(diào)峰能力，保障供給。近期，國家發(fā)改委相繼發(fā)布《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》《關于加強地方天然氣輸配價格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》，預示著天然氣管輸價格改革將很快拉開帷幕，進入實際操作階段。

放寬天然氣管網(wǎng)投資限制。一是鼓勵民營企業(yè)等各類資本參與天然氣管網(wǎng)投資建設。目前在西氣東輸三線已引入寶鋼、社?；鸬壬鐣顿Y者。今后應積極鼓勵民間資本參與新建天然氣管網(wǎng)投資，并鼓勵民營企業(yè)以參股、合作等形式參與現(xiàn)有管網(wǎng)運營管理。二是民營企業(yè)和地方企業(yè)已逐步參與煤層氣、煤制氣等領域，應鼓勵這些企業(yè)立足項目，投資建設省內(nèi)或跨省的天然氣管道。

明確專門天然氣監(jiān)管機構。我國目前的天然氣行業(yè)監(jiān)管涉及資源保護、行業(yè)準入及投資審批等職責，中央多個政府部門之間職能重復交叉，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。為改變現(xiàn)狀，應進一步明確專門機構負責天然氣行業(yè)監(jiān)管，其天然氣管網(wǎng)相關監(jiān)管職責應包括：制定天然氣管網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃；制定天然氣第三方公平接入的規(guī)則并監(jiān)督執(zhí)行；核準重大天然氣管網(wǎng)建設項目；按照價格部門確定的定價方法，審核天然氣管道費率；開展天然氣管輸業(yè)務成本和交易監(jiān)管；處理管網(wǎng)業(yè)務相關爭議。

立法明確天然氣行業(yè)的體制和監(jiān)管框架。目前我國天然氣相關法律法規(guī)主要是《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《天然氣管道保護法》，規(guī)范自然壟斷領域經(jīng)營行為缺乏必要的法律依據(jù)，應盡快研究制定專門的《天然氣法》，明確天然氣行業(yè)體制和監(jiān)管框架，修訂完善相關法規(guī)，明確各類主體權責，建立切實可行的應急協(xié)調(diào)機制，確保天然氣氣供安全和應急保障。

（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會）