李 丹，王守偉，臧明伍,，張凱華，張哲奇，周清杰，張睿梅

（1.北京食品科學研究院，中國肉類食品綜合研究中心，北京 100068；2.北京工商大學經(jīng)濟學院，北京 100048）

美國應對經(jīng)濟利益驅動型摻假和食品欺詐的經(jīng)驗及對我國的啟示

李 丹1，王守偉1，臧明伍1,*，張凱華1，張哲奇1，周清杰2，張睿梅1

（1.北京食品科學研究院，中國肉類食品綜合研究中心，北京 100068；2.北京工商大學經(jīng)濟學院，北京 100048）

食品欺詐自古就有，但是近年來隨著食品供應鏈全球化和復雜化，以及商業(yè)競爭日趨激烈等原因，受經(jīng)濟利益驅動進行的食品摻假和欺詐活動愈演愈烈。美國是最早提出經(jīng)濟利益驅動型摻假概念的國家，并為應對經(jīng)濟利益驅動型摻假提出了一系列措施。本文首先將美國關于經(jīng)濟利益驅動型摻假和食品欺詐的定義進行了梳理，并將這兩個概念與其他食品保護概念進行對比；其次，對比美國和中國經(jīng)濟利益驅動型摻假和食品欺詐的應對措施；最后，對我國應對經(jīng)濟利益型摻假和食品欺詐提出了四點建議。

摻假；經(jīng)濟利益驅動型摻假；食品欺詐；食品安全

隨著食品供應鏈全球化和復雜化，以及市場競爭激烈等原因，一些不法分子受經(jīng)濟利益驅動進行的食品摻假和欺詐活動愈演愈烈。歐洲的“馬肉事件”，以及近年來國際上普遍存在的橄欖油、蜂蜜造假問題等都表明食品摻假和欺詐已經(jīng)成為一個全球性問題，美國雜貨制造商協(xié)會（Grocery Manufacturers Association）的研究認為一個摻假事件給不同規(guī)模的企業(yè)帶來的損失在年收入的2%～15%之間，預計全球食品和消費品中的經(jīng)濟利益驅動型摻假和欺詐每年將給行業(yè)帶來100～150 億美元的損失[1]，英國食品標準署（Food Standards Agency）估計消費者購買的食品中10%可能涉及摻假[2]。近年來我國“摻假牛羊肉”、“三聚氰胺”奶粉、“地溝油”等食品摻雜摻假事件屢見不鮮，對我國食品產(chǎn)業(yè)帶來了沖擊與挑戰(zhàn)，并讓消費者對國產(chǎn)食品信心不足。美國已經(jīng)將經(jīng)濟利益驅動型摻假（economically motivated adulteration，EMA）作為食品安全管理的重要內容，并制定了相應的法律法規(guī)和應對措施。對于食品摻假問題，我國自2008年以來陸續(xù)發(fā)布了六批《食品中可能違法添加的非食用物質和易濫用的食品添加劑名單》[3]，新修訂的《食品安全法》中規(guī)定禁止生產(chǎn)經(jīng)營摻假摻雜的食品、食品添加劑，并規(guī)定了較高數(shù)額的懲罰性賠償金。但是，我國目前對食品欺詐、經(jīng)濟利益驅動型摻假等概念還沒有法定的概念，也未建立專門針對經(jīng)濟利益驅動型摻假的防控機制。本文通過梳理美國對EMA的相關定義以及應對EMA的經(jīng)驗，以期對我國應對食品中的摻假問題提供借鑒。

1 EMA和食品欺詐的定義

美國是最早提出經(jīng)濟利益驅動型摻假概念的國家。2009年，美國食品和藥物管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）在關于提高對FDA管理的產(chǎn)品的經(jīng)濟利益驅動型的摻假認識和征求公共投入的會議中通過一個EMA的工作定義，通過這次會議FDA正式認可這個新興的風險并將EMA作為一個獨立的概念。FDA將EMA定義為：欺騙性的、有意的在一種產(chǎn)品中故意替換或添加某種物質，目的是增加產(chǎn)品的表觀價值或降低其生產(chǎn)成本；EMA包括對產(chǎn)品的稀釋，即將產(chǎn)品中已經(jīng)存在的組分的數(shù)量的提高（如果汁的加水稀釋），在某種程度上這類稀釋甚至會對消費者產(chǎn)生一種已知的或者可能的健康風險，EMA還包括用于掩飾稀釋的添加或替代食品組分的行為[4]。

明尼蘇達大學食品保護與防御國家中心（National Center for Food Protection and Defense，NCFPD）的研究人員認為EMA是指為了獲得經(jīng)濟利益故意銷售不合格食品或產(chǎn)品。EMA常見類型包括故意用更便宜的物質替代產(chǎn)品真實的成分，如用水或其他物質稀釋，使用非法或未經(jīng)批準的物質增強風味或色彩，以及用一種物質替換另一種[5]。

美國聯(lián)邦法規(guī)第21章342節(jié)定義了食品可以被視為是“摻假”的情況[6]，包括食品中帶有或包含任何有毒、有害物質；缺少、替代或添加食品中存在的組分等情況。

食品欺詐和經(jīng)濟利益驅動型摻假這兩個概念密不可分，從美國不同機構對這兩個概念的定義的對比可以發(fā)現(xiàn)，食品欺詐的定義更加廣泛，但也有機構將這兩個概念等同。Spink等[7]認為食品欺詐是為獲得經(jīng)濟利益故意替代、添加或篡改食品、食品配料或食品包裝，或錯誤、誤導地陳述產(chǎn)品等行為的總稱，包括替代、稀釋、污染物、偽造、非法強化、誤導標簽、灰色市場/盜竊/轉移等類型，EMA是食品欺詐的一種[8]。

美國密歇根州立大學的食品欺詐數(shù)據(jù)庫（Food Fraud Database）將食品欺詐定義為用于包括食品、食品配料或食品包裝中故意和有目的性地取代、添加、篡改，或虛假陳述的總稱，或為了經(jīng)濟利益做出有關產(chǎn)品的虛假或誤導性陳述，包含替代、添加、去除3種類型[9]。美國藥典委員會（The United States Pharmacopieial Convetion，USP）規(guī)定[10]，以食品添加劑/配料為背景的食品欺詐，是指銷售者為了經(jīng)濟利益，在購買者的知識范圍外，欺騙性地加入其他物質、去除或更換真實組分。這也被稱為經(jīng)濟利益型摻假，經(jīng)濟利益驅動型摻假，故意摻假或食品造假。

2 EMA、食品欺詐與其他食品保護概念的區(qū)別和聯(lián)系

EMA和食品欺詐的概念與其他食品安全領域的概念既有聯(lián)系又有區(qū)別，NCFPD專門對食品的相關概念進行了梳理[11]，食品保護（food protection）的概念包括所有與食品相關的公共健康威脅，食品質量（food quality）、食品安全（food safety）、食品欺詐（food fraud）和食品防護（food defense）。這些概念的區(qū)別在于食品質量風險對應的是會帶來經(jīng)濟危害的非蓄意行為，食品安全風險對應的是會帶來公共危害的一種非蓄意行為；EMA/食品欺詐風險對應的是為了獲得經(jīng)濟利益的蓄意行為，其目標不是帶來危害公共健康危害；食品防護風險對應的是威脅公共健康的蓄意行為，如恐怖主義[12]。為了更好地理解EMA/食品欺詐與其他食品概念的區(qū)別，美國學者John Spink創(chuàng)建了食品風險矩陣。食品風險矩陣的橫軸代表意圖變量，包含蓄意和無意兩種情況；縱軸代表動機變量，包含經(jīng)濟威脅和公共健康威脅兩種情況，矩陣內容并不是完全割裂而是相互有所重疊[7]。

表1 食品風險矩陣Table 1 Food risk matrix

3 美國針對EMA和食品欺詐的應對措施

食品摻假的目的雖然不是為了給公眾健康帶來傷害，但是仍然可能帶來很嚴重的后果，如重大的經(jīng)濟負面影響、公眾信心的喪失、貿易中斷和公眾健康受到影響甚至死亡[13]。為預防和控制食品蓄意摻假，美國開展了一系列應對措施。

3.1 頒布應對食品摻假的法律法規(guī)

美國FDA在2011年1月4日頒布的《食品安全現(xiàn)代化法案》（Food Safety Modernization Act，F(xiàn)SMA）[14]中提出要加強食品故意摻假行為的預防，該法第106節(jié)內容是關于防范蓄意摻假，該部分要求FDA應對食品系統(tǒng)開展脆弱性評估，確定必要的防范食品蓄意摻假的科學緩解策略或措施的類型，并且要在本法案頒布18 個月內頒布關于防范蓄意摻假的法規(guī)。

2013年12月24日，F(xiàn)DA延期發(fā)布FSMA要求的防范蓄意摻假的法規(guī)《防范蓄意摻假的集中緩解策略》草案（Focused Mitigation Strategies To Protect Food Against Intentional Adulteration）[15]美國法院裁決該法規(guī)必須在2016年5月31日前實施[16]。該法規(guī)中所指的蓄意摻假行為有多種形式，包括那些意圖造成大規(guī)模的公共衛(wèi)生危害的情況；不滿的員工、消費者或競爭對手的行為；經(jīng)濟利益驅動型摻假等。除了部分特殊情況外，《防范蓄意摻假的集中緩解策略》法規(guī)適用范圍包括制造、加工、包裝或保存食品，并且依據(jù)美國《藥物食品化妝品管理法》第415條規(guī)定登記為食品生產(chǎn)的國內外食品工廠。該法規(guī)只涉及食品工廠中具有脆弱性的行為，而沒有針對特定食物或危害，并將大宗液體收貨與裝載、液體貯藏與處理、次要原料處理、混合與類似活動定為易受摻假的關鍵活動，要求具有任何此類活動的大型食品企業(yè)（食品總銷售額在1 000 萬美元以上）都要出具一個書面的食品防范計劃[17]，這個食品防范計劃中要明確食品生產(chǎn)中主要的食品安全威脅，并開發(fā)和執(zhí)行降低蓄意摻假風險的策略，包括作業(yè)點、作業(yè)步驟和程序[18]。

3.2 制定食品摻假脆弱性評估體系

針對食品蓄意摻假問題，USP專家小組在食品化學法典（Food Chemicals Codex）中提出了新的附錄：《食品欺詐控制指南》（Guidance on Food Fraud Mitigation），以協(xié)助制造商和監(jiān)管機構識別供應鏈中最脆弱的環(huán)節(jié)，并給出應如何采取有效的措施打擊EMA?！妒称菲墼p控制指南》涵蓋的范圍是有意的、經(jīng)濟利益驅動型的食品摻假，不包含其他形式的食品欺詐[19]。

《食品欺詐控制指南》體系的構建是一個動態(tài)的和連續(xù)的過程，涉及脆弱性的表征、貢獻因素，脆弱性產(chǎn)生的影響評估，以及脆弱性控制策略及實施，并定期（如一個季度、半年）或發(fā)生新的情況時（如發(fā)現(xiàn)新的非法添加物、新的摻假方法）對評估指標進行更新[19]。

3.3 建立EMA和食品欺詐監(jiān)測與信息化數(shù)據(jù)平臺

為系統(tǒng)地搜集和匯編EMA和食品欺詐的歷史數(shù)據(jù)，從而預防和EMA和食品欺詐事件的發(fā)生，NCFPD創(chuàng)建了EMA數(shù)據(jù)庫（Economically Motivated Adulteration Incidents Database），該數(shù)據(jù)庫當前僅允許授權用戶訪問[20]。此外，USP還創(chuàng)建了食品欺詐數(shù)據(jù)庫[9]（Food Fraud Database），數(shù)據(jù)庫中包含事件編號、事件來源、事件產(chǎn)品涉及的食品分類、事件產(chǎn)品的具體名稱、摻假物質、欺詐類型、事件發(fā)生時間等。該數(shù)據(jù)庫不是一個“事件”的數(shù)據(jù)庫，其中個別的記錄已經(jīng)由時間段等被進一步分組，在該數(shù)據(jù)庫中的信息更代表被研究最多的食品類別，并不一定是摻假最多的食品。該數(shù)據(jù)庫自2013年更新后包含1980ü2013年的2 000 多條數(shù)據(jù)。這兩個數(shù)據(jù)庫提供了一個系統(tǒng)化的方法來確定食物是否處于較大的EMA風險，以幫助機構和行業(yè)降低該風險[21]。

此外，NCFPD還在構建一些工具，用來繪制食品供應鏈的地圖以及識別食品系統(tǒng)中的潛在風險[22]。NCFPD的早期信號數(shù)據(jù)聚焦集成項目（Focused Integration of Data for Early Signals，F(xiàn)IDES）[23]將食品相關數(shù)據(jù)集中整合，從而全面地、系統(tǒng)地監(jiān)測潛在的食品威脅以及識別有害食品。該項目正在評估非傳統(tǒng)數(shù)據(jù)源，構建數(shù)據(jù)源在異常情況預警的閾值，用于主動識別未來的威脅。NCFPD還發(fā)起了開發(fā)名為關鍵性空間分析（Criticality Spatial Analysis，CRISTAL）軟件的項目，該軟件將通過對農(nóng)場、個體生廠、加工過程以及配送等各個食品供應鏈的組成部分進行記錄和評估，幫助食品企業(yè)和政府如何分配有限的安全和風險減緩措施，未來該軟件將致力于發(fā)現(xiàn)在供應鏈出現(xiàn)嚴重問題時哪些環(huán)節(jié)最需要安全和風險減緩措施。FSMA越來越強調在供應鏈書面記錄、產(chǎn)品追蹤和事件響應的重要性，這個軟件的開發(fā)將有助于企業(yè)和政府更好的完成這些任務[24]。這兩個項目當前仍在開展過程中。

4 我國應對EMA和食品欺詐的措施

在食品欺詐和EMA概念方面：目前，我國法律法規(guī)和標準中還沒有提出食品欺詐和EMA的法定定義，一些法律法規(guī)中關于欺詐行為的認定可以作為參考。中華人民共和國最高人民法院對欺詐行為的認定是：一方當事人故意告知對方虛假情況，或者故意隱瞞真實情況，誘使對方當事人做出錯誤意思表示的，可以認定為欺詐行為[25]。中華人民共和國國家工商行政管理總局發(fā)布的《欺詐消費者行為處罰辦法》中列舉了13 種欺詐消費者的行為[26]，這些行為主要涉及以次充好、以假充真、虛假宣傳、消費誘導等方面；此外經(jīng)營者的5 種行為也視為欺詐，主要涉及銷售變質、失效商品，以及偽造、冒用他人企業(yè)名稱、包裝和質量標志等。

在法律法規(guī)方面：2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》第三十四條明確禁止了生產(chǎn)經(jīng)營摻雜摻假食品和食品添加劑的行為，第一百二十四條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營摻假摻雜或者感官性狀異常的食品、食品添加劑的懲處措施[27]?！吨腥A人民共和國產(chǎn)品質量法》第二十七條規(guī)定銷售者銷售產(chǎn)品，不得摻雜、摻假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品[28]。

在監(jiān)管方面：自2008年起，為了遏制我國違法添加非食用物質和濫用食品添加劑的行為，國家成立全國打擊違法添加非食用物質和濫用食品添加劑專項整治領導小組并且建立違法添加黑名單制度，中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會先后發(fā)布了六批《食品中可能違法添加的非食用物質和易濫用的食品添加劑名單》，對非食品物質的種類、可能易濫用的食品添加劑、可能添加的食品品種、相應的檢測方法進行了公示[3]。2011年國家工商部門在開展的專項整治活動，查扣“地溝油”等大量非食用物質[29]。此外，公安部門也與各級食品監(jiān)管部門緊密配合，加強對食品安全違法事件的重拳打擊，2013年公安部門曝光多起食品犯罪典型案例，其中包括生豬注射沙丁胺醇、生產(chǎn)銷售假牛肉等案件[30]。

在數(shù)據(jù)庫方面：我國還沒有關于食品安全事件和食品摻假事件方面的官方數(shù)據(jù)庫，2011年復旦大學研究生吳恒等在校學生建立《中國食品安全問題新聞資料庫》，并于2012年創(chuàng)辦名為“擲出窗外”的網(wǎng)站，網(wǎng)站搜集了2004年以后全國各地食品安全相關新聞資料，并提供了按照地區(qū)、食品名稱以及關鍵詞進行查詢的功能。

在學術研究方面：我國學者對多個類別的食品的摻假鑒別技術開展了研究。任秀等[31]將酶聯(lián)免疫吸附法和DNA檢測法應用到肉類鑒別中，劉彩霞等[32]將實時熒光法用于快速檢測食品中的摻假蘿卜成分。此外，高敬[33]、胡方園[34]、田雪琴[35]和徐偉麗[36]等分別對對肉類、蜂蜜、柑橘汁、醬油的摻假檢測技術的研究進展進行了綜述。國內對EMA和食品欺詐防控機制的研究較少，唐曉純等[37]梳理了近年來國內發(fā)生的食品欺詐事件，發(fā)現(xiàn)“擲出窗外”中的食品安全事件報道中，92%為食品欺詐事件，2009年到2013年中央電視臺“每周質量報告”欄目有52 期涉及食品安全，其中有75%的報道涉及食品欺詐。羅季陽等[38]運用成本-收益分析方法，發(fā)現(xiàn)非法和合法企業(yè)的EMA行為的動機和原因存在明顯差距，對非法企業(yè)主要通過增加違法成本的方式減少非法企業(yè)的存在，對于合法企業(yè)還應關注企業(yè)正常經(jīng)營下是否處于無法盈利的或虧損的狀況，并采取非監(jiān)管手段提供幫助。

5 結 語

我國食品安全事件中，涉及食品摻雜使假的事件占比較大，隨著國外對食品欺詐和EMA的關注度不斷上升，我國也應該采取相應的行動來應對該問題。本文對我國應對EMA問題提出以下討論和建議。

第一，傳統(tǒng)食品安全理論認為，食品摻雜使假、假冒偽劣等不屬于食品安全范疇，但事實上在食品欺詐案例中，添加了諸如“三聚氰胺”、“吊白塊”等非食用物質和有毒有害物質。由于經(jīng)濟利益驅動型的摻假帶來的食品安全風險具有不確定性和潛在性，其食品安全危害更大，新《中華人民共和國食品安全法》明確禁止食品摻雜摻假行為，但是相關研究尚未跟進，建議加大相關研究，進一步明確食品摻假、經(jīng)濟利益驅動型食品摻假、食品欺詐等概念，及其與食品安全的聯(lián)系和區(qū)別，提出針對EMA的具體管理辦法。

第二，對比我國食品和食品添加劑黑名單制度與國外脆弱性評估體系，針對我國食品欺詐中非食用物質以及有毒有害物質的特點，研究構建我國的食品脆弱性評估體系，通過對我國食品供應鏈各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的搜集分析，找出容易發(fā)生食品摻假的關鍵環(huán)節(jié)，并對容易發(fā)生食品摻假的關鍵環(huán)節(jié)開展監(jiān)管。

第三，借鑒美國經(jīng)驗，研究建立我國的食品欺詐/EMA數(shù)據(jù)庫?！皵S出窗外”數(shù)據(jù)庫為非專業(yè)機構創(chuàng)立的食品安全事件數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫對食品相關新聞報道的事件是否屬于食品安全事件以及事件分類等方面還缺乏一定的專業(yè)性和科學性，建議梳理我國食品安全事件，構建由食品專業(yè)機構創(chuàng)建的我國食品欺詐/EMA數(shù)據(jù)庫。

第四，我國已開發(fā)和掌握了一些鑒定食品摻假的技術，但是隨著食品品種的豐富和不法分子摻假手段的提高，這就對食品摻假的鑒定技術提出了更高的要求，尤其是快速、高通量鑒別技術。建議加大對食品物種鑒別、原產(chǎn)地鑒定等技術的開發(fā)力度，提高我國對食品摻假的監(jiān)測水平，也為監(jiān)管部門提供執(zhí)法依據(jù)。

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The United States’ Experience in Dealing with Economically Motivated Adulteration and Food Fraud and Its Enlightenments to China

LI Dan1, WANG Shouwei1, ZANG Mingwu1,*, ZHANG Kaihua1, ZHANG Zheqi1, ZHOU Qingjie2, ZHANG Ruimei1
(1. China Meat Research Center, Beijing Academy of Food Sciences, Beijing 100068, China; 2. School of Economics, Beijing Technology and Business University, Beijing 100048, China)

Food fraud occurred since ancient times. In recent years, with the globalization and complication of the food supply chain and increasingly competitive business, food adulteration and fraud driven by economic interests have been intensified. This article summarizes the definitions of Economically Motivated Adulteration and Food Fraud in the United States, compares the two concepts with other food protection concepts. The countermeasures taken by China and the United States against economically motivated adulteration and food fraud are also compared. Moreover, four recommendations for China to deal with these problems are proposed.

adulteration; economically motivated adulteration; food fraud; food safety

10.7506/spkx1002-6630-201607046

TS201.6

A

1002-6630（2016）07-0259-05

李丹, 王守偉, 臧明伍, 等. 美國應對經(jīng)濟利益驅動型摻假和食品欺詐的經(jīng)驗及對我國的啟示[J]. 食品科學, 2016, 37(7):259-263. DOI:10.7506/spkx1002-6630-201607046. http://www.spkx.net.cn

LI Dan, WANG Shouwei, ZANG Mingwu, et al. The United States’ experience in dealing with economically motivated adulteration and food fraud and its enlightenments to China[J]. Food Science, 2016, 37(7): 259-263. (in Chinese with English abstract) DOI:10.7506/spkx1002-6630-201607046. http://www.spkx.net.cn

2015-11-03

中國工程院重大咨詢項目（2012-ZD-3-4）

李丹（1987—），女，工程師，碩士，研究方向為食品產(chǎn)業(yè)研究與食品安全。E-mail：lidan835@163.com

*通信作者：臧明伍（1981—），男，高級工程師，碩士，研究方向為肉品科學與食品安全。E-mail：cmrcfood@126.com