張曉赫 王忠宇 吳 兵

(同濟(jì)大學(xué)道路與交通工程教育部重點實驗室1) 上海 201804)(上海海事大學(xué)交通運輸學(xué)院2) 上海 201306)

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國外城市交通擁擠收費策略探討及啟示

張曉赫1)王忠宇2)吳 兵1)

(同濟(jì)大學(xué)道路與交通工程教育部重點實驗室1)上海 201804)(上海海事大學(xué)交通運輸學(xué)院2)上海 201306)

介紹了幾個有代表性的城市實施交通擁擠收費的歷程，在此基礎(chǔ)上運用系統(tǒng)分析法構(gòu)建了擁擠收費策略體系，并運用對比分析法結(jié)合各個城市的實踐經(jīng)驗對策略進(jìn)行探討.根據(jù)這些策略提出在我國城市實施擁擠收費的若干建議.

城市交通；策略體系；系統(tǒng)分析法；交通擁擠收費；經(jīng)驗借鑒

0 引 言

隨著城市的擴(kuò)張和小汽車保有量的不斷增長，世界范圍內(nèi)城市道路擁堵狀況越來越嚴(yán)重，單純地擴(kuò)大交通供給已經(jīng)不再可行.交通擁擠收費作為需求管理的有效措施之一，近年來受到許多國家的重視.我國到目前為止還沒有任何一個城市實施交通擁擠收費，但是各大城市如北京、上海、深圳都開始了對交通擁擠收費的探索.

文中在借鑒國外實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，運用系統(tǒng)分析法和比較分析法對不同國家的策略進(jìn)行對比綜合，構(gòu)建了實施交通擁擠收費的策略體系，并就其中的重點策略進(jìn)行探討，以期對以后國內(nèi)城市擁擠收費的實施提供一些參考和借鑒，最后給出了在實施擁擠收費方面對我國大城市的啟示和建議.

1 國外實施擁擠收費的歷程

新加坡、英國倫敦、瑞典斯德哥爾摩、意大利米蘭、美國紐約、加拿大多倫多、韓國首爾、挪威奧斯陸、貝爾根及特隆赫姆等國城市都實施了交通擁擠收費，每個城市都經(jīng)歷了曲折的歷程[1].以下選取4個代表性城市實施擁擠收費的背景和主要推動力做簡要概述及對比，見表1、表2.

表1 四個城市交通擁擠收費實施背景情況對比

表2 擁擠收費實施的主要推動力

新加坡是世界上最早實施擁擠收費的國家，當(dāng)時擁堵情況并不嚴(yán)重，由于新加坡能源匱乏，傳統(tǒng)能源全部要靠進(jìn)口，所以政府通過大量措施，嚴(yán)控汽車的增加和使用.

從時間、人口密度和汽車千人保有量來看，倫敦和斯德哥爾摩實施擁擠收費的背景比較接近，主要推動力也類似.2002年倫敦市中心城區(qū)全天平均車速僅為14.3 km/h，斯德哥爾摩具有豐富的水系和島嶼，獨特的地理環(huán)境導(dǎo)致其擁堵水平也相對較高[2-3].

米蘭的汽車千人保有量非常高，米蘭政府實施擁擠收費主要為解決交通擁堵及其帶來的空氣污染等問題，在米蘭的公投中79%的市民都希望空氣污染得到改善，促使了這一政策的出臺.

除此之外，也有一些城市計劃實施擁擠收費，最終以失敗告終.

香港政府在1997年進(jìn)行了擁擠收費可行性研究，然而最終沒有實行，主要原因有：(1)政府在1982年將每年牌照費增至3倍，又將首次登記稅和燃油稅加倍，交通情況得到了改善；(2)進(jìn)行擁擠收費的研究時正值經(jīng)濟(jì)下調(diào)；(3)地鐵“港島線”的啟用改善了公共交通；(4)一部分人強烈反對，認(rèn)為擁擠收費可能侵犯隱私.

愛丁堡在2005年通過決議，計劃從2006年征收交通擁擠費.然而，大約有74.4%的市民投票否決，議會最終放棄了這一想法.

可以看出，各個城市實施擁擠收費的歷程都不相同，除了新加坡實施較早外，別的政府有這種理念的都基本在2000年以后，人口密度已經(jīng)較大，汽車保有量的水平也已經(jīng)較高，交通擁堵及其帶來的負(fù)面影響已經(jīng)嚴(yán)重影響人們的日常生活，然而擁擠收費到底能否成功實施還取決于很多因素，下面將對國外擁擠收費的策略進(jìn)行分析.

2 擁擠收費策略體系

交通擁擠收費是個很復(fù)雜的工程，將其當(dāng)成一個系統(tǒng)來看，包含很多策略的要素.這里運用系統(tǒng)分析法，構(gòu)建擁擠收費策略體系框架，見圖1.

圖1 擁擠收費策略體系架構(gòu)

頂層設(shè)計是運用系統(tǒng)論的方法，統(tǒng)籌考慮項目各層次和各要素，在最高層次上尋求問題的解決之道，具體到對系統(tǒng)的剖析就要從“5W1H”入手，再具體分解為各個要素，文中對擁擠收費的策略分解為8個要素，分析如下.

2.1 政治意義和法律保障

擁擠收費涉及各階層的利益沖突，容易給政府帶來很大的政治壓力，因此必須有充分的政治、法律保障來保證政策的有效性和連續(xù)性.

《大倫敦政府法案》規(guī)定：市長擁有民主授權(quán)，市長對于收費制度的設(shè)計有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，但政府有權(quán)干涉相關(guān)問題，如罰金的最高金額等.在斯德哥爾摩，國家社會民主黨為了贏得2002年大選，要能夠獲得環(huán)境保護(hù)政黨——綠黨的支持.綠黨要求社會民主黨必須“全面實施為期數(shù)年的交通擁堵費試點”.歐洲獨特的政治環(huán)境給了擁擠收費政策足夠的運行保障.

2.2 目標(biāo)定位和時機(jī)選擇

2.2.1 目標(biāo)定位

政府首先需要為擁擠收費的實施設(shè)定目標(biāo)，可以是減少交通擁堵、提高空氣質(zhì)量、增加收入，也可以是幾個目標(biāo)的綜合.這些目標(biāo)必須清晰、明確、有量化的標(biāo)準(zhǔn).

2.2.2 時機(jī)選擇

1) 充分考慮擁擠收費的時機(jī) 香港在1997年曾考慮在2006年到2010年間實施擁擠收費.2006年之前，雖然偶爾有交通擁堵，但由于政府對私家車數(shù)量的增長有嚴(yán)格的控制，因此政府認(rèn)為2006年之前沒必要實施擁擠收費.而按照當(dāng)時的計劃，2010年之后中環(huán)灣仔繞道會竣工，將會緩解主要東西向走廊的交通擁堵.

2) 充足的時間準(zhǔn)備 新加坡用了約6年時間來建設(shè)擁擠收費系統(tǒng)；香港曾預(yù)期用5年時間對系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)計，包括1年進(jìn)行投標(biāo)資格預(yù)審、示范和招標(biāo)，兩年半進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計、建造龍門架以及生產(chǎn)和安裝車內(nèi)裝置，1年半進(jìn)行公眾咨詢和立法程序，所以擁擠收費并不是一蹴而就的事情[4].

3) 保證政策的實施不受大型工程影響 倫敦在實施擁擠收費之前，要求所有擁擠收費區(qū)邊界內(nèi)的大型基建項目，在擁擠收費正式實施之前全部完工.同時，擁擠收費還可能影響行車道的維修與養(yǎng)護(hù)，因此要確保邊界線路的維修養(yǎng)護(hù)工作在政策推出之前完成.這些措施雖不是實施擁擠收費必不可少的因素，但給擁擠收費的成功實施帶來了很大的便利.

4) 考慮公眾意愿 公眾幾乎不可能支持任何形式的收費，假如公共利益與公眾意愿發(fā)生錯位，是追求超脫于民意之上的公共利益，還是尊重民意測驗的結(jié)果，這是政府需要考慮的[5].

根據(jù)不同國家的民意調(diào)查結(jié)果來看，公眾對擁擠收費的反應(yīng)基本呈現(xiàn)出圖2這種趨勢.

圖2 公眾支持度隨時間的變化

政府應(yīng)根據(jù)不同階段的公眾反應(yīng)來制定溝通的方法.通過溝通，一方面可以增加大家對擁擠收費的認(rèn)知，另一方面也可以了解到各行各業(yè)的需求，如倫敦就是在與行業(yè)代表會談后決定免除對上班期間的醫(yī)療工作者以及就診患者的收費[6].

2.3 替代方式

縱觀國外城市實行交通擁擠收費后的情況，主要有以下幾種替代方式：(1)采用公交方式；(2)另找行車路線；(3)改變出行時間；(4)合乘出行以分擔(dān)費用；(5)采用換乘方式，將車輛駛?cè)胪＼嚀Q乘樞紐，乘坐公共交通進(jìn)入收費區(qū)；(6)取消出行或者改變出行目的地.

擁擠收費的本質(zhì)就是通過減少小汽車的出行比例來達(dá)到一系列的目的，所以政府要提高這些替代方式的服務(wù)水平和效率.

2.3.1 改善公交服務(wù)體系

實施擁擠收費的國家的公交分擔(dān)比都很高，表3對幾個城市的交通方式結(jié)構(gòu)進(jìn)行了統(tǒng)計.

表3 各城市交通方式分擔(dān)率統(tǒng)計 %

由表3可知，北京、上海的公共交通分擔(dān)比跟其他城市比偏低.倫敦早在實施擁擠收費之前就大力發(fā)展公共交通，倫敦在收費區(qū)邊界的道路上實施了公交優(yōu)先措施，力爭每一條道路盡量設(shè)置公交專用道.

斯德哥爾摩在擁擠收費試行之前也大力增加公交的運力：擴(kuò)充了16條公交線路，添置了197輛新型公交車輛，擴(kuò)大了軌道交通容量、加密發(fā)車間隔等.

2.3.2 停車換乘(P+R)

考慮到一部分人會使用停車換乘的方式進(jìn)入收費區(qū)，P+R的設(shè)計也十分有必要.

新加坡在實施擁擠收費之前，在收費區(qū)外圍新建了9個P+R停車場，一共提供了10 316個停車位.在停車場周圍還提供了專門的擺渡車將人們送往收費區(qū)域內(nèi).斯德哥爾摩也建設(shè)了新的P+R設(shè)施，開辟了36個停車場地，額外提供大約2 300個停車位.

2.3.3 可供替代的線路

在收費區(qū)外部應(yīng)提供可供替代的道路以達(dá)到分流的目的.截至1975年，新加坡有2條環(huán)形道路：內(nèi)環(huán)線和外環(huán)線，有很多原本需要進(jìn)入收費區(qū)穿行的車輛可以轉(zhuǎn)移到這2條環(huán)線來避免繳費.

2.3.4 配套設(shè)施

除了上述直接的措施外，還可以通過一系列精細(xì)化的措施鼓勵人們放棄小汽車.如倫敦改善了引導(dǎo)標(biāo)識、街頭照明和街道設(shè)計；開發(fā)了小型出租車調(diào)度軟件；提高公交信息發(fā)布的準(zhǔn)確性等.

2.4 收費方案

2.4.1 收費對象的劃分

各城市實施擁擠收費的對象見表4.

表4 擁擠收費實施對象

有幾點需要關(guān)注.

1) 出租車是否應(yīng)該收費 各城市對出租車采取了不同的態(tài)度，新加坡在實行之初對出租車不收費，幾個月之后開始收費，進(jìn)入收費區(qū)的出租車大幅減少，由于乘客抱怨難打車，所以對出租車的費率進(jìn)行了下調(diào).倫敦的出租車被看作倫敦的城市名片之一，是游客閑暇逛街的首選，同時出租車比例也很低，因此政府將其納入免費行列.

2) 哪些車輛有豁免權(quán) 新加坡對4人及以上合乘車進(jìn)行了豁免，倫敦和新加坡都對急救車等特殊車輛進(jìn)行了豁免，斯德哥爾摩對綠色能源車輛也進(jìn)行了豁免.

3) 公車問題 相比私家車，由單位掏腰包的公車對擁堵費的顧慮要小得多.公車私用、效率低下等問題值得關(guān)注.法國、美國、英國的公車都在向新能源車輛傾斜，美國規(guī)定必須公開公車油耗花銷報告.

2.4.2 收費區(qū)域的劃定

劃定收費區(qū)域既取決于擁擠程度，也跟城市的地形結(jié)構(gòu)、土地利用有很大關(guān)系.斯德哥爾摩交通擁堵最嚴(yán)重的地區(qū)是一條自然的帶狀區(qū)域，因此劃定收費區(qū)比較容易；而在哥德堡，擁堵區(qū)域從一個復(fù)雜的多干線結(jié)點擴(kuò)散開來，因此制定起來很難.從國外的一些做法看，基本都是劃定出一定面積的收費區(qū)，多數(shù)在5～30 km2之間.

2.4.3 收費費率的制定

針對具體的城市，要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)狀況、居民的收入水平、對價格的敏感程度等許多因素來定奪.在政策設(shè)計的初期，可以通過以下方法確定費率：(1)確定要減少的交通量目標(biāo)，通過交通出行的價格彈性和目前的價格水平來測算；(2)利用出行者的時間價值來測算出行的延誤成本，收費價格應(yīng)略高于當(dāng)前的延誤成本.

2.5 影響評估

在政策實施之前對各種可能帶來的影響進(jìn)行評估是非常必要的，應(yīng)包括以下幾方面.

2.5.1 對經(jīng)濟(jì)的影響

根據(jù)倫敦政府2008年的調(diào)查顯示，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和擁擠收費對零售業(yè)經(jīng)濟(jì)衰退的影響所占份額分別為41%和18%，而擁擠收費對服務(wù)業(yè)的影響僅占6%.Quddus等[7]對牛津街的研究也表明，擁擠收費對該街商戶影響為5.5%，低于宏觀經(jīng)濟(jì)的影響.在斯德哥爾摩，對零售市場的研究表明交通擁擠費對零售業(yè)未產(chǎn)生任何影響[8].

采用隨時間變化的費率可以降低擁擠收費可能帶來的負(fù)面影響，如卑爾根和特隆赫姆在周末市中心商業(yè)活動繁忙的期間并不收費，以減少對市中心商業(yè)發(fā)展的影響.

2.5.2 對交通安全的影響

倫敦在推出政策之前，有人擔(dān)心收費區(qū)內(nèi)交通速度提高，將導(dǎo)致更多交通事故.一系列的研究對比了收費區(qū)內(nèi)外的交通事故，發(fā)現(xiàn)收費區(qū)內(nèi)的事故反而明顯減少.

然而，還有一種情況值得政府注意.在新加坡，有些駕駛員在通過龍門架時，試圖提高車速從而使系統(tǒng)可能來不及識別以躲避收費，另外一種情況是在時間的分界點(從不收費到收費、低收費到高收費)時有些駕駛員會提高車速，因此需要加強區(qū)域邊界的交通管理.

2.5.3 擁堵轉(zhuǎn)移

擁擠收費的實施很容易出現(xiàn)擁堵的轉(zhuǎn)移.斯德哥爾摩擁擠收費導(dǎo)致了穿越收費區(qū)的交通量減少了22%，但是周邊地區(qū)交通量卻上升了10%[9].在倫敦，研究表明收費區(qū)邊界以外2～3 mile的區(qū)域都是影響區(qū)域.所以在制定配套管理措施時應(yīng)把距離擁堵收費區(qū)邊界最遠(yuǎn)3 mile的區(qū)域都納入考慮范圍.

除了以上方面，還應(yīng)該評估對環(huán)境(空氣、噪聲)、能源、就業(yè)、區(qū)域發(fā)展等方面的影響.

2.6 權(quán)責(zé)體系

根據(jù)策略體系框架，政府在推行擁擠收費之前應(yīng)建立高效協(xié)調(diào)的機(jī)制，成立擁擠收費辦公室，負(fù)責(zé)各項事務(wù)的管理以及各部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，在其之下還應(yīng)設(shè)立如下部門：(1)功能設(shè)計部門，負(fù)責(zé)擁擠收費方案的具體制定、調(diào)整、交通建模等；(2)法律顧問部門，對擁擠收費提供法律支持；(3)信息技術(shù)部門，負(fù)責(zé)技術(shù)系統(tǒng)的開發(fā)和維護(hù)、客戶的賬戶管理；(4)執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)確定龍門架、攝像頭位置的安裝和執(zhí)行；(5)財務(wù)部門，負(fù)責(zé)成本和收益的計算；(6)公關(guān)部門，負(fù)責(zé)對外宣傳以及應(yīng)對質(zhì)詢；(7)執(zhí)法管理部門：對違章、欺騙、破壞以及投訴等行為的司法處理.這些部門應(yīng)相互協(xié)作，貫穿于“政策制定—實施—運行完善”這一完整的流程，見圖3.

圖3 擁擠收費管理與協(xié)調(diào)機(jī)制

3 我國城市實施擁擠收費的啟發(fā)

3.1 慎重制定擁擠收費政策

首先我國和國外的政治環(huán)境不同，擁擠收費是政府要向百姓征收的錢，我國法律規(guī)定只有全國人大有權(quán)決定征收項目.另外對擁擠收費的政治定義也很關(guān)鍵，比如，在瑞典，交通擁擠費屬于正式國稅，需要通過議會決議來制定，想對系統(tǒng)調(diào)整需要在政治上做出很多努力.所以在政治或法律層面一定要認(rèn)真設(shè)計，而且留有余地，以便系統(tǒng)運行之后，可以用造成最小麻煩的方式對系統(tǒng)微調(diào).

政府還要充分考慮擁擠收費的時機(jī)，要結(jié)合城市的中遠(yuǎn)期規(guī)劃，如軌道交通的建設(shè)、大型交通換乘樞紐的建設(shè)等都會改變交通流的分布，從而對擁擠收費政策的制定產(chǎn)生影響.

還要注意的是，擁擠收費限制了汽車消費，可能會引起一系列連鎖反應(yīng)，比如，會對汽車工業(yè)產(chǎn)生不良影響.不像新加坡，沒有本地的汽車制造工業(yè)，我國的汽車工業(yè)正處在發(fā)展期，它連接著城市建設(shè)、金融、保險等其他產(chǎn)業(yè)，因此可能對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響.

3.2 針對城市特點制定方案

劃定收費區(qū)域時，我國大城市主要是以環(huán)路為交通主干道，加上從市中心出發(fā)的輻射主干道組成了城市的交通網(wǎng)絡(luò).因此，應(yīng)針對特大城市核心區(qū)域進(jìn)行車速、延誤的測定，確定一個評價標(biāo)準(zhǔn)，如果低于這個閾值，且目前及將來很難緩解的情況下，就可以考慮在該區(qū)域?qū)嵭袚頂D收費.

我國的公車問題也值得關(guān)注.北京是中國的政治中心，北京市公務(wù)車的比例大約是15%，公車日均出行次數(shù)為4.4次，這一部分出行人群對收費的敏感性很低，因此公車的比例會影響擁擠收費的效果.

3.3 對各種替代方式詳細(xì)評估

對私人小汽車的各種替代方式做得是否完善對擁擠收費的效果起著至關(guān)重要的作用.上海作為目前中國軌道交通運行里程最長的城市，公共交通的發(fā)展在中國大城市中也是領(lǐng)先水平，下面以上海為例分析替代方式的發(fā)展水平.

3.3.1 公交的吸引力與承載力

對公共交通的評估應(yīng)該包括兩大部分：(1)公交的吸引力 公共交通的服務(wù)水平能否吸引小汽車用戶的轉(zhuǎn)移；(2)公交的承載力 公共交通的運量能否承受轉(zhuǎn)移的壓力.

截至2014年底，上海市常規(guī)公交車輛16 128輛，公交站點300 m半徑的服務(wù)覆蓋率在內(nèi)環(huán)內(nèi)達(dá)到94%，然而常規(guī)公交客運量一直處于下降趨勢，2014年公共交通的分擔(dān)比中，軌道交通首次超過常規(guī)公交.

可以預(yù)見的是，實施擁擠收費之前對現(xiàn)有的軌道交通的承載力也是需要評估的.拿上海跟倫敦對比，上海面積6 340 km2，約4個倫敦那么大，而上海在軌道交通方面跟倫敦比還有較大差距,見表5.

表5 上海與倫敦軌道交通指標(biāo)對比

單比較軌道交通中的地鐵，上海地鐵的線網(wǎng)長度并沒有比倫敦多很多，而日均客流量卻是倫敦地鐵的兩倍還多，說明上海地鐵的運營強度很大，而線網(wǎng)密度卻遠(yuǎn)低于倫敦，所以政府在考慮實施擁擠收費之前，公共交通的吸引力和承載力都是非常值得研究的.

3.3.2 P+R設(shè)施

截止2014年，上海市一共有10個P+R停車場，共提供泊位3 564個，跟前文提到的國家比還有差距，既要增加數(shù)量，也要提升使用率.P+R停車場的區(qū)位選擇一方面要盡可能靠近地鐵站點或公交站點，以方便居民換乘；另一方面還要位于擁擠收費區(qū)域之外.此外，還應(yīng)從政策上進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計，例如對于在P+R停車場?？康能囕v是否少收或者免收停車費以提高使用率.

除此之外，截至2025年上海將新增規(guī)劃再建設(shè)9條軌道交通線路.除了軌道交通，正在建設(shè)的第二南北通道將會緩解南北高架的壓力，北橫通道將會緩解延安高架的壓力，所以在緩解擁堵方面除了擁擠收費還有很多可行的措施，政府對于擁擠收費的時機(jī)選擇應(yīng)采取“不急于實施，作為戰(zhàn)略儲備深入研究”的心態(tài).

4 結(jié) 束 語

交通擁堵是世界性的城市管理難題，交通擁擠收費是緩解城市交通擁堵的眾多對策之一，它能帶來好的效果，但是也有很多局限性.隨著交通擁堵的惡化以及科學(xué)技術(shù)的成熟，可能會有更多的城市考慮采取這種措施.新加坡、倫敦、斯德哥爾摩等城市的經(jīng)驗是擁擠收費的成功范例，值得我們好好研究學(xué)習(xí)，同時也要結(jié)合各城市自身的特點，制定出適合每個城市自身的交通管理政策.

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Discussion and Enlightenment of Foreign Urban Traffic Congestion Charging Strategy

ZHANG Xiaohe1)WANG Zhongyu2)WU Bing1)

(KeyLaboratoryofRoadandTrafficEngineeringoftheMinistryofEducation,TongjiUniversity,Shanghai201804,China)1)(CollegeofTransportationandCommunication,ShanghaiMaritimeUniversity,Shanghai201306,China)2)

This study firstly introduces the process of several representative cities in the implementation of traffic congestion charging, and then constructs the congestion charging strategy system based on the system analysis method, and compares the experience of those cities’ strategy. Finally, some suggestions of implementation of congestion charging are put forward based on these strategies to big cities in our country.

Urban transportation; strategy system; system analysis method; traffic congestion charging; experience and implication

2016-09-06

U491 doi:10.3963/j.issn.2095-3844.2016.05.028

張曉赫(1992- )：女，碩士生，主要研究領(lǐng)域為城市道路交通擁擠收費