林嫻嵐

(1.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京　100038；2.中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，北京　100872)

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歐盟區(qū)域政策對葡萄牙國家科技創(chuàng)新能力的影響

林嫻嵐1,2

(1.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京100038；2.中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，北京100872)

歐盟區(qū)域政策是縮小成員國地區(qū)差異的重要政策工具，對葡萄牙的國家發(fā)展能力，尤其是科技創(chuàng)新能力產(chǎn)生了影響。本文采用歷史制度主義的研究方法，對不同階段歐盟面向葡萄牙的區(qū)域發(fā)展政策以及葡萄牙國內(nèi)的對接政策進(jìn)行比較分析，并對1986—2015年葡萄牙科技投入與產(chǎn)出情況及其國家創(chuàng)新體系演進(jìn)歷程進(jìn)行了歸納梳理。本文認(rèn)為，歐盟區(qū)域政策通過宏觀目標(biāo)與政策引導(dǎo)以及持續(xù)提供不斷優(yōu)化的經(jīng)費投入，促進(jìn)了葡萄牙國家科技創(chuàng)新能力的提升；并認(rèn)為該案例對一個國家借助國際組織力量提升其科技創(chuàng)新能力，以及對中國進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域科技創(chuàng)新政策具有啟示與借鑒意義。

歐盟區(qū)域政策；葡萄牙；科技創(chuàng)新能力

歐盟是當(dāng)今世界范圍內(nèi)區(qū)域一體化程度最高的國際組織，也是區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展顯著不平衡的政治實體。一直以來，歐盟將區(qū)域政策視為縮小地區(qū)差異的重要政策工具，該政策對于幫助相對落后的歐盟成員國加快發(fā)展步伐、提升綜合國力起到了積極的促進(jìn)作用。葡萄牙是受歐盟區(qū)域政策影響時間最為長久的國家之一，本文以葡萄牙為例，深入剖析歐盟區(qū)域政策對成員國科技創(chuàng)新能力的影響。

1　歐盟區(qū)域政策概述

1.1歐盟區(qū)域政策的形成

歐共體(歐盟前身)成立初期，主要依靠各成員國自行發(fā)展，并沒有制定地區(qū)層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與發(fā)展政策。1975年，以歐洲區(qū)域發(fā)展基金(ERDF)的運行為標(biāo)志，歐共體開始全面實行促進(jìn)地區(qū)共同發(fā)展的區(qū)域政策。隨著南歐新成員希臘、葡萄牙、西班牙的加入，歐共體成員國之間的發(fā)展差距明顯增大。1988年，歐共體對區(qū)域政策進(jìn)行了重大改革，將歐洲地區(qū)發(fā)展基金與早先設(shè)立的歐洲社會基金(ESF)、歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金(EAGGF)中的指導(dǎo)部分進(jìn)行合并，“結(jié)構(gòu)基金”(Structure Fund)由此誕生。

標(biāo)志著歐盟成立的《馬斯特里赫特條約》于1992年獲得通過，該條約規(guī)定最遲于1999年建立歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟，實現(xiàn)統(tǒng)一貨幣政策，這也更加要求加強成員國經(jīng)濟(jì)的趨同發(fā)展。為此，歐盟于1993年成立漁業(yè)指導(dǎo)金融工具(FIFG，后更名為歐洲漁業(yè)基金)，并將其也納入“結(jié)構(gòu)基金”。1994年，為幫助歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的成員國達(dá)到《馬斯特里赫特條約》所設(shè)定的經(jīng)濟(jì)趨同標(biāo)準(zhǔn)，歐盟進(jìn)而創(chuàng)設(shè)了“聚合基金”(Cohesion Fund，又稱“團(tuán)結(jié)基金”)，以財政補助的方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實力相對較弱的成員國實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。至此，以“結(jié)構(gòu)基金”與“聚合基金”為主要政策工具的歐盟區(qū)域政策最終成型。

1.2歐盟區(qū)域政策的內(nèi)涵

“結(jié)構(gòu)基金”的運行建立在歐洲統(tǒng)計局創(chuàng)立的領(lǐng)土統(tǒng)計單元目錄(NUTS)基礎(chǔ)之上，歐盟打開國別界限，根據(jù)地理指標(biāo)和社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)將所覆蓋全部領(lǐng)土劃分為不同級別的大小區(qū)域單元，并統(tǒng)一制定規(guī)劃目標(biāo)，運用不同類別的子基金或其他政策手段在各個區(qū)域單元內(nèi)分類實施，以促進(jìn)不同區(qū)域間的共同與協(xié)調(diào)發(fā)展?！熬酆匣稹眲t是以成員國為單位，運行初期是為彌補經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟建設(shè)過程中出現(xiàn)兩極分化的負(fù)面影響，專門針對西班牙、葡萄牙、愛爾蘭、希臘四個相對落后成員國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)政策。隨著歐盟2004年、2007年、2013年的三次東擴(kuò)，新加入成員國也被納為“聚合基金”援助對象。無論是按照領(lǐng)土統(tǒng)計單元還是國別劃分，葡萄牙都是歐盟區(qū)域政策的主要實施對象之一。

除上述兩個核心政策工具外，歐盟區(qū)域政策還包括針對研究與開發(fā)的框架計劃、針對教育均衡發(fā)展的Erasmus計劃等其他組成部分。歐盟通過法律文件頒布其區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策，《歐洲單一法令》《馬斯特里赫特條約》《里斯本戰(zhàn)略》《新里斯本戰(zhàn)略》以及新近出臺的《歐洲2020戰(zhàn)略》等，均對區(qū)域發(fā)展政策具有指導(dǎo)意義。

2　歐盟面向葡萄牙的區(qū)域發(fā)展政策與葡萄牙制定的對接政策

2.1歐盟面向葡萄牙的區(qū)域發(fā)展政策

從20世紀(jì)90年代末重新整合起，歐盟區(qū)域政策完成了四個階段的運行，目前已進(jìn)入第五階段。不同階段的指導(dǎo)文本與戰(zhàn)略目標(biāo)見表1。

表1　歐洲區(qū)域政策不同階段的指導(dǎo)文本與戰(zhàn)略目標(biāo)

葡萄牙加入歐共體之初，其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱。根據(jù)縮小差距的政策目標(biāo)，前三個階段歐盟區(qū)域政策針對葡萄牙的援助主要集中于對固定資產(chǎn)的投入，包括國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備等，這些都是葡萄牙在加入歐盟初期經(jīng)濟(jì)追趕的過程中所欠缺的基礎(chǔ)條件。從第四階段起，歐盟將面向葡萄牙的區(qū)域發(fā)展援助基金更多地投入到人力資源質(zhì)量與創(chuàng)新活動中[1]。第五階段則是在第四階段基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大對葡萄牙知識與創(chuàng)新以及新能源領(lǐng)域的投入，以實現(xiàn)促進(jìn)智能經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展以及提高就業(yè)與社會凝聚力的歐盟總體發(fā)展目標(biāo)。

2.2葡萄牙國內(nèi)制定的與歐盟對接政策

在區(qū)域政策執(zhí)行過程中，歐盟通過談判與成員國分別簽訂協(xié)議，以促進(jìn)政策協(xié)調(diào)，更好地實現(xiàn)政策目標(biāo)。在與歐盟協(xié)商談判基礎(chǔ)上，葡萄牙對應(yīng)上述五個不同階段的歐盟區(qū)域政策分別制定了本國對接政策，分別是前三個階段的“支持共同框架”(QuadroComunitário de Apoio，QCA)，即QCAⅠ、QCAⅡ與QCAⅢ，以及后兩個階段的“國家戰(zhàn)略參考框架”(Quadro de Referência Estratégico Nacional，QREN)，即QREN與QREN(2014—2020年)。

葡萄牙的弗蘭西斯科·曼努埃爾·桑托斯基金會于2013年出版了《歐洲的葡萄牙25載》一書，對葡萄牙加入歐共體/歐盟25年中(1986—2011年)該國經(jīng)濟(jì)、社會以及結(jié)構(gòu)基金的變化進(jìn)行了梳理與評估[2]。從優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域來看，不同階段葡萄牙對接政策的核心內(nèi)容緊隨歐盟區(qū)域政策的目標(biāo)而演變(見表2)。以第五階段，面向2014—2020年的政策框架為例，葡萄牙的國家戰(zhàn)略參考框架QREN(2014—2020)經(jīng)與歐盟委員會達(dá)成一致后，確定了一個核心目標(biāo)，即加強研發(fā)政策對國家競爭力與國際化水平提升的促進(jìn)作用。

表2　不同階段葡萄牙對接政策中核心內(nèi)容的演變

從經(jīng)費規(guī)?？矗?989—2011年，歐盟“結(jié)構(gòu)基金”與“聚合基金”對葡萄牙的援助金額共計961億歐元，葡萄牙國內(nèi)公共部門與私營部門的匹配投入經(jīng)費則分別為475億歐元與340億歐元。前四個階段的年均投入金額如圖1所示(注：第四階段統(tǒng)計時間截至2011年)。從中可以看出，盡管由于受到主權(quán)債務(wù)危機的影響，葡萄牙國內(nèi)在第四階段為實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的經(jīng)費投入有所減少，但歐盟區(qū)域政策中各項基金對葡萄牙的援助力度仍在逐年增大。

圖1　前四階段歐盟“結(jié)構(gòu)與聚合基金”以及葡萄牙國內(nèi)公共及私營部門年均投入金額

3　歐盟區(qū)域政策對葡萄牙國家科技創(chuàng)新能力的影響

3.1對葡萄牙國家科技創(chuàng)新能力的評估(1986—2015年)

葡萄牙偏居于歐洲大陸伊比利亞半島西南角，國土面積9萬平方公里，人口1000萬。作為歐盟的第11個成員國，于1986年加入歐共體?！稓W洲創(chuàng)新聯(lián)盟記分牌》[3]將葡萄牙列為中等創(chuàng)新國家。下文將通過分析葡萄牙1986—2015年科技投入與產(chǎn)出的數(shù)據(jù)變化，以及國家創(chuàng)新體系的發(fā)展情況，來評估該國的科技創(chuàng)新能力。

(1)葡萄牙科技投入與產(chǎn)出的歷史比較。根據(jù)當(dāng)代葡萄牙數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站PORDATA提供的數(shù)據(jù)[4]，該國在1986—2015年科技投入與產(chǎn)出各項指標(biāo)明顯提升。從科技投入看，1986年葡萄牙的研發(fā)投入額為5700萬歐元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.2%，2015年其研發(fā)投入已增至17.56億歐元，2009—2011年研發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重均達(dá)到1%，2012年至今由于受“后危機”時期財政緊縮政策的影響，該比例有所回落，但仍保持在0.9%的水平。從科研產(chǎn)出看，葡萄牙居民在國內(nèi)申請發(fā)明專利數(shù)量從1990年的148件增至2014年的812件，被授予發(fā)明專利數(shù)量從1990年的16件增至2014年的139件，在歐洲乃至國際范圍內(nèi)的發(fā)明專利申請數(shù)量同樣有顯著增長。每百萬居民擁有的科技論文數(shù)量從1986年的6.6篇增至2013年的184.5篇,每千人中全時當(dāng)量研發(fā)人員數(shù)量從1986年的2.2增至2014年的9.0。

對于葡萄牙而言，2007年是關(guān)鍵之年，其國家科技投入與產(chǎn)出的各項指標(biāo)均從該年度起加速增長，實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。例如，從1986年到2006年這20年間，葡萄牙研發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重只從0.2%增至0.7%，而僅在2007年到2008年這1年時間內(nèi)就從0.7%躍升至0.9%。再如，從1990年至2007年，葡萄牙國內(nèi)發(fā)明專利申請數(shù)17年的增幅為107%，而從2007年至2014年，這7年的增幅已達(dá)到164%。

由此可見，加入歐共體以來，葡萄牙的科技投入與產(chǎn)出均實現(xiàn)了顯著增長。此外，隨著歐洲一體化進(jìn)程的不斷深入發(fā)展，葡萄牙在加強自身科技實力的同時也加強了與其他國家，尤其是與其他歐盟成員國之間的科技合作。根據(jù)葡萄牙銀行提供的數(shù)據(jù)，該國的技術(shù)國際收支(Technology Balance of Payment,TBP)也呈現(xiàn)出穩(wěn)健上升趨勢，并不斷趨于平衡，在2007年首次突破了負(fù)值。(見圖2,引自Manuel Mira Godinho，Ricardo Paes Mamede and Vítor Corado Sim?es，“Assessment and challenges of industrial policies in Portugal ”，來源：葡萄牙銀行)

圖2　葡萄牙的技術(shù)國際收支

(2)葡萄牙國家創(chuàng)新體系的演進(jìn)。1974年“4.25革命”(又名“康乃馨革命”，Revolu??o dos Cravos)后，葡萄牙結(jié)束薩拉查(Oliveira Salazar)獨裁統(tǒng)治，逐漸走向民主化道路，當(dāng)時的國家科技體系和經(jīng)濟(jì)體系一樣脆弱，均處于初級發(fā)展水平，科技創(chuàng)新能力十分薄弱。此后十余年間，葡萄牙教育部通過派送葡國青年出國攻讀博士學(xué)位的方式培養(yǎng)了一批人才。他們回國后努力改善葡萄牙落后的科研現(xiàn)狀，但該國仍然面臨國內(nèi)科研基礎(chǔ)條件薄弱與設(shè)施匱乏的困境。

從1986年加入歐共體開始，葡萄牙的科技創(chuàng)新體系逐漸發(fā)生變化。葡萄牙工業(yè)部加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，牽頭組建了一批新的研究中心與國家實驗室。與此同時，教育部提供資金支持大學(xué)開展研究工作，當(dāng)時的科學(xué)技術(shù)國務(wù)秘書處啟動了名為“科學(xué)”的國家計劃，為新的研究者、新的研究項目以及新的科研基礎(chǔ)設(shè)施提供獎勵資金。國家也為博士、博士后提供了更多的獎學(xué)金。

1995年，葡萄牙在科學(xué)技術(shù)國務(wù)秘書處基礎(chǔ)上成立了科學(xué)技術(shù)部，若澤·馬里亞諾·加戈(José Mariano Gago)為首任部長。擔(dān)任部長之前，加戈是實驗高能物理學(xué)家，是里斯本科技大學(xué)的教授，也曾是歐洲粒子物理研究所的研究員。他于1995—2002年以及2005—2011年擔(dān)任葡萄牙主管科學(xué)技術(shù)、信息社會以及高等教育的部長，也曾是活躍于歐洲以及多個國際組織的科技管理者或科技政策顧問。在其擔(dān)任部長期間，葡萄牙開啟了大刀闊斧的國家科技創(chuàng)新體系建設(shè)。他啟動了“三個計劃”，分別是研究中心財政支持計劃、青年研究人員與科學(xué)家的獎學(xué)金計劃、面向整個葡萄牙乃至國際社會的科研項目財政支持計劃。成立了科學(xué)技術(shù)基金會(FCT)用以協(xié)調(diào)上述計劃，同時也成立了科學(xué)技術(shù)觀測所(OCT)用以系統(tǒng)地采集分析國家科技系統(tǒng)的數(shù)據(jù)。此外，還借助隸屬于經(jīng)濟(jì)部的社會組織“創(chuàng)新機構(gòu)”(AdI)的力量，通過鼓勵企業(yè)與研究院所開展研發(fā)合作的方式，促進(jìn)實施對國家經(jīng)濟(jì)具有影響的財政計劃。還成立了科研機構(gòu)聯(lián)合會(IA)，以加強獨立的大學(xué)或研究機構(gòu)之間的協(xié)作，并加強了葡萄牙與國際科學(xué)家共同體之間的聯(lián)系。在加戈的領(lǐng)導(dǎo)下，葡萄牙的科技創(chuàng)新系統(tǒng)日漸完善，與歐洲伙伴國家之間的差距明顯縮小[5]。

到2014年，葡萄牙已形成了較為完善的國家研發(fā)與創(chuàng)新治理體系(見圖3,參照《歐盟聯(lián)合研究中心(JRC)科技政策報告——葡萄牙2014》內(nèi)容繪制)，主要包括三個層級。第一是政治層，包括總理辦公室，以及主要負(fù)責(zé)支持研發(fā)的兩個政府部門，即教育與科學(xué)部、經(jīng)濟(jì)與就業(yè)部，以及同樣擁有研發(fā)預(yù)算配置權(quán)的其他部委，如農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、環(huán)境部、外交與國防部；第二是運作層，包括提供研發(fā)資金的項目運行管理機構(gòu)，以及主要的實施機構(gòu)；第三是研究執(zhí)行層，主要指實際開展研發(fā)活動的主體，即學(xué)術(shù)研發(fā)單位以及公共實驗室等。這些執(zhí)行機構(gòu)也可以為教育科學(xué)部提供決策咨詢服務(wù)。

3.2歐盟區(qū)域政策如何影響葡萄牙的國家科技創(chuàng)新能力

歐盟的許多政策選擇都可以對成員國產(chǎn)生影響。歐盟區(qū)域政策的核心目標(biāo)是防止各成員國之間宏觀經(jīng)濟(jì)之間的差距不斷擴(kuò)大，對于葡萄牙這類相對落后的成員國而言，歐盟區(qū)域政策的重點是促進(jìn)其通過科技創(chuàng)新優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，這不僅體現(xiàn)于要求成員國與歐盟宏觀目標(biāo)進(jìn)行對接，也包括歐盟及其機構(gòu)對成員國政府部門制定政策目標(biāo)的引導(dǎo)。

圖3　葡萄牙的研發(fā)與創(chuàng)新治理體系

一方面，在歐盟宏觀政策目標(biāo)的引導(dǎo)下，葡萄牙逐漸完善了其國家創(chuàng)新治理的機構(gòu)設(shè)置與體系建設(shè)。如前文所述，從優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域來看，不同階段葡萄牙對接政策的核心內(nèi)容緊隨歐盟區(qū)域政策的目標(biāo)而演變，這體現(xiàn)了歐盟面向葡萄牙的區(qū)域發(fā)展政策與葡萄牙國內(nèi)對接政策的目標(biāo)具有高度一致性。在歐盟宏觀政策目標(biāo)引導(dǎo)下，葡萄牙做出了諸多具體調(diào)整。例如，在加入歐共體之前，葡萄牙雖然已于1967年成立了國家科技主管部門，即當(dāng)時的全國科學(xué)技術(shù)研究委員會，但其主要任務(wù)是借助科技手段解決國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，葡萄牙當(dāng)時并沒形成有持續(xù)性的宏觀政策目標(biāo)，也沒有科技發(fā)展規(guī)劃綱要。1986年加入歐共體后，在歐共體宏觀政策的影響下，葡萄牙開始將科技政策和經(jīng)濟(jì)政策與市場需求結(jié)合起來，制定并不斷調(diào)整完善其宏觀科技政策綱要，同時加強隸屬于不同部門的科技研發(fā)機構(gòu)之間的聯(lián)系與合作，借助歐洲的平臺加強國際科技合作。再如，葡萄牙曾經(jīng)一直缺乏中央政府部門在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)，且在科研成果產(chǎn)業(yè)化方面表現(xiàn)較弱。但從2014年新的研發(fā)與創(chuàng)新治理體系結(jié)構(gòu)圖中可以看出，葡萄牙已經(jīng)開始著手彌補上述缺陷。新成立的國家創(chuàng)新局(ANI)是由經(jīng)濟(jì)與就業(yè)部和教育與科學(xué)部在平均分配的基礎(chǔ)上共同出資成立的，其重要任務(wù)是促進(jìn)研究機構(gòu)與企業(yè)之間的合作，并促進(jìn)國家科學(xué)研究的產(chǎn)業(yè)化。

另一方面，歐盟區(qū)域政策也促進(jìn)了葡萄牙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的升級。葡萄牙的產(chǎn)業(yè)發(fā)展曾經(jīng)一直以低技術(shù)含量、低附加值、低市場化著稱，缺乏真正意義上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。該國在加入歐共體前的基礎(chǔ)建設(shè)項目數(shù)量少、規(guī)模小，且往往是基于個案的模式進(jìn)行管理[7]。1986年加入歐共體后，尤其是1989年起受益于歐盟結(jié)構(gòu)基金的支持，葡萄牙產(chǎn)業(yè)政策開始得到較為明顯的調(diào)整。在歐盟“結(jié)構(gòu)基金”培育下發(fā)展起來的一些研發(fā)項目與支持機制旨在提升葡萄牙的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力，也為葡萄牙的產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移做出了貢獻(xiàn)?？傮w上看，加入歐盟以后，葡萄牙的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已從以低技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾械燃夹g(shù)為主。

持續(xù)性且不斷優(yōu)化的經(jīng)費投入體現(xiàn)在以下方面：

首先，歐盟區(qū)域政策對葡萄牙的支持經(jīng)費持續(xù)增加，在很大程度上幫助葡萄牙改善了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與提高國民生活水平的基礎(chǔ)條件。歐盟“結(jié)構(gòu)基金”的資金投入占葡萄牙經(jīng)濟(jì)總量的比重高，1989—1999年該比值約為13%，2000—2006年約為11%[8]。除了來自“結(jié)構(gòu)基金”的直接投入外，歐盟還通過框架計劃等其他渠道對葡萄牙持續(xù)提供穩(wěn)定資助。例如，在第六框架計劃內(nèi)，葡萄牙共有1202名人員參與到851個項目內(nèi)，得到共計2億6600萬歐元的資助；在第七框架計劃內(nèi)，葡萄牙則有2222名人員參與到1692個項目中，得到共計5億2600萬歐元的資助[9]。

其次，歐盟區(qū)域政策不斷優(yōu)化基金結(jié)構(gòu)，將對葡萄牙的經(jīng)費投入重點逐漸轉(zhuǎn)向科研與創(chuàng)新領(lǐng)域，促進(jìn)提升了葡萄牙開展國家科技創(chuàng)新活動能力。如前文所述，歐盟針對葡萄牙的區(qū)域發(fā)展政策以及葡萄牙的國內(nèi)對接政策在前三個階段都主要聚焦于對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入，旨在增強國家發(fā)展的基礎(chǔ)條件，而在第四與第五階段，則是更多地投入到人才培養(yǎng)與科技創(chuàng)新活動中。2000—2006年，歐盟“結(jié)構(gòu)基金”對葡萄牙研發(fā)與創(chuàng)新活動的支持經(jīng)費為1億3600萬歐元，2007—2013年則增至3億5400萬歐元，是前一階段的2.6倍。這些經(jīng)費不僅用于研發(fā)與創(chuàng)新活動本身，還用于對與之相關(guān)的優(yōu)秀人力資源的培養(yǎng)，如支持葡萄牙的青年科學(xué)家培養(yǎng)計劃[10]。此外，從前文對葡萄牙科技投入與產(chǎn)出的歷史比較分析中也可以看出，葡萄牙科技投入與產(chǎn)出的各項指標(biāo)實現(xiàn)質(zhì)的飛躍的關(guān)鍵拐點都在2007年，而這一年正是第四階段的起始年，也是各項政策目標(biāo)全面轉(zhuǎn)向提升葡萄牙科技創(chuàng)新能力的開局之年。

最后，歐盟區(qū)域政策的經(jīng)費投入也帶動了葡萄牙國內(nèi)機構(gòu)的配套經(jīng)費投入，為其朝著科技創(chuàng)新的方向長遠(yuǎn)發(fā)展提供了保障。葡萄牙科技基金會(FCT)是該國競爭性科研經(jīng)費的主要管理機構(gòu)之一。2009—2013年，歐盟“結(jié)構(gòu)基金”年均投入6500萬歐元、“聚合基金”年均投入4300萬歐元，均用于支持FCT開展科技研發(fā)活動。然而，來自歐盟的基金只是該機構(gòu)全部預(yù)算的一小部分，更多的則是來自國家財政的配套性投入。每年FCT約向全社會提供4億歐元的研發(fā)費用，約占葡萄牙在科學(xué)領(lǐng)域公共財政預(yù)算的30%。以2015年的數(shù)據(jù)為例，F(xiàn)CT的總預(yù)算為4億6800萬歐元，其中3億1100萬歐元來自葡萄牙政府，1億1190萬歐元來自歐盟，剩下800萬歐元來自其他渠道[11]。

4　結(jié)論與啟示

總體上看，歐盟區(qū)域政策促進(jìn)了葡萄牙國家科技創(chuàng)新能力提升。在歐盟針對葡萄牙的區(qū)域發(fā)展政策以及葡萄牙國內(nèi)對接政策的共同作用下，通過不斷幫助葡萄牙優(yōu)化政策框架與完善創(chuàng)新體系，促使其提高了科技創(chuàng)新的管理能力，也促進(jìn)了葡萄牙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的調(diào)整與升級；通過持續(xù)性且不斷優(yōu)化的經(jīng)費投入，幫助葡萄牙改善促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與改善生活水平的基礎(chǔ)條件，也促進(jìn)提升了葡萄牙開展國家科技創(chuàng)新活動能力，并為其朝著科技創(chuàng)新的方向長遠(yuǎn)發(fā)展提供了保障。通過對上述案例的分析，可以得到如下啟示：

對于單個國家而言，在經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化發(fā)展趨勢的影響下，一國的科技創(chuàng)新能力已不單純是國家內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與政策目標(biāo)影響的結(jié)果，也會受到來自國際政治環(huán)境的影響。各大國際組織、區(qū)域一體化組織為了更好地開展全球治理，都在不斷完善包括科技創(chuàng)新在內(nèi)的各項發(fā)展政策目標(biāo)。在此背景下，一國可以巧妙借助外來之力，通過有效的政策對接來促進(jìn)實現(xiàn)自身科技創(chuàng)新能力的提升。

對于中國而言，如果將歐盟之于葡萄牙的案例與中國之于國內(nèi)相對落后地區(qū)的案例進(jìn)行類比，可以得出中國如何進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新體系與區(qū)域科技政策的幾點啟示。歐盟的區(qū)域政策在縮小成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了舉足輕重的作用，特別是對于促進(jìn)葡萄牙這類歷史上以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)、工業(yè)相對匱乏的成員國實現(xiàn)科技創(chuàng)新能力提升這方面成效顯著。中國可以之為鑒，采取類似的措施提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力。其一，根據(jù)相對落后地區(qū)的不同發(fā)展階段，有針對性地加強政策引導(dǎo)，幫助其優(yōu)化科技創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)，并促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。當(dāng)前中國面向中西部落后地區(qū)的科技創(chuàng)新政策仍是以外部援助為主要特征，建議通過政策與目標(biāo)導(dǎo)向的方式，鼓勵上述地區(qū)提高科技創(chuàng)新治理的主觀能動性，不斷完善自身的科技創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)，更好地協(xié)調(diào)地方政府與市場、社會之間的關(guān)系，不斷提高區(qū)域內(nèi)的科技治理能力，同時也引導(dǎo)上述地方政府采取階段性政策措施逐步促進(jìn)所在地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及轉(zhuǎn)型升級。其二，完善區(qū)域政策工具，建立針對相對落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的專項基金，明確規(guī)定科技類項目所占比重，并加強對科技類專項基金進(jìn)行科學(xué)化管理，一方面更好地確保政府的科技經(jīng)費投入落到實處，另一方面也吸引更多的社會資金，共同加大并不斷優(yōu)化對相對落后地區(qū)的科技創(chuàng)新投入。

[1]FERREIRA-PEREIRA Laura C.Portugal in the European Union：assessing twenty-five years of integration experience[M].Abingdon：Routledge，2014.

[2]MATEUS Augusto(coord.).25 anos de Portugal europeu：a economia，a sociedade e os fundos estruturais[M].Lisboa：Funda?o Francisco Manuel dos Santos，Maio de 2013：437-514.

[3]European Union.Innovation union scoreboard[R].http://europa.eu.

[4]PORDATA：Base de Dados Portugal Contemporneo.http://www.pordata.pt.

[5]AMARAL Luís,DUARTE DOS SANTOS Leonel,BERNADO C A.Uma vis?o do Sistema Científico e Tecnológico Português[C].WORKSHOP DA REDE SCIENTI，1，F(xiàn)lorianópolis，Brasil，2002- “Actas do I Workshop da Rede Internacional de Fontes de Informa?o e Conhecimento em Gest?o da Ciência，Tecnologia e Inova?o”.[S.l.:s.n.]，2002.

[6]JRC Science and Policy Report，RIO Country Report，Portugal 2014[R]：2.

[7]FERREIRA-PEREIRA Laura C.(ed.).Portugal in the European Union：Assessing twenty-five years of integration experience[M].Abingdon：Routledge，2014.

[8]FERREIRA-PEREIRA Laura C.(ed.).Portugal in the European Union：Assessing twenty-five years of integration experience[M].Abingdon：Routledge，2014.

[9]JRC Science and Policy Report，RIO Country Report，Portugal 2014[R]：13.

[10]JRC Science and Policy Report，RIO Country Report，Portugal 2014[R]：13.

[11]FCT.Founding for Science and Technology Portugal，Establishing Portugal as a Global Reference for Research and Innovation[R].

(責(zé)任編輯沈蓉)

The Impact of EU’s Regional Policy on the Portuguese National Capability in Terms of Science，Technology and Innovation

Lin Xianlan1,2

(1.Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China；2.School of International Studies，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

The regional policy is an important instrument of European Union to help narrowing the gaps among different member states，which does have some impacts on the development of national capability of Portugal，especially its capability in terms of science，technology and innovation.Using the historical institutionalism research method，this article comparatively analyzed the EU’s regional policies towards Portugal and the corresponding national policies of this country in different phases；and summarized the S&T inputs and outputs in Portugal and the evolution of its national innovation system from 1986 to 2015.Based on the above analysis，it concluded that through the guidance of macro policy objectives and the constant upgrading funding support，the regional policy of EU was truly helpful to improve the Portuguese national capability in terms of STI.It also brought several inspirations for a country to think about how to enhance its national STI capability with the help of the strength from international organizations，and for China to think about how to further optimize its own regional STI policies.

Regional policy of EU；Portugal；National capability in terms of STI

2016-04-05

F204；G814

A