張飛

摘要：促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是增減掛鉤政策的重要目標(biāo)。增減掛鉤主要從城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換、農(nóng)村投入及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等三條途徑促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)實中，由于地方政府的利益追求與相關(guān)政策的缺陷，一些地方增減掛鉤的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效應(yīng)受到抑制。因此，需要進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換機制，完善農(nóng)村投入機制，構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機制。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；機理

中圖分類號：F301.2文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0035-06

增減掛鉤政策（“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的簡稱）是近年來我國土地制度改革的重要成果。根據(jù)中央有關(guān)規(guī)定，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是增減掛鉤政策的目標(biāo)之一。但現(xiàn)實政策實施過程中，違背城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求、損害農(nóng)民農(nóng)村利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。政策實施效果為何未達到預(yù)期的政策目標(biāo)？增減掛鉤政策到底是如何影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的？這些問題的研究，無疑對于完善增減掛鉤政策、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。

增減掛鉤對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響已引起學(xué)者們的普遍關(guān)注，但目前尚未形成共識，大致分為兩種截然不同的觀點。一種觀點認為增減掛鉤有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有力抓手。如李旺君等人認為增減掛鉤有利于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，引導(dǎo)農(nóng)民有序進城，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)工作；葉裕民認為增減掛鉤能夠使城市邊遠地區(qū)居民分享城市土地增值收益，推進鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，推進城鄉(xiāng)土地要素流動。另一種觀點則認為增減掛鉤是新時期的圈地運動，是城市發(fā)展主義意識形態(tài)霸權(quán)對農(nóng)村鄉(xiāng)土生活方式的惡性破壞，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。如陳錫文指出，增減掛鉤固然解決了城鎮(zhèn)擴張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉(xiāng)村和農(nóng)民；葉敬忠等人認為在“發(fā)展主義”思維指導(dǎo)下，增減掛鉤必然導(dǎo)致強征強拆，農(nóng)民“被上樓”和失地；田孟認為增減掛鉤雖然帶來了自上而下的國家資源輸入，卻難以與自下而上的農(nóng)民或農(nóng)村的需求偏好相對接，解決不了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的問題。綜上所述，關(guān)于增減掛鉤對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響，學(xué)界已取得了豐富的研究成果，有助于我們認識這一問題，但現(xiàn)有研究過多關(guān)注增減掛鉤對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響效應(yīng)，而忽視影響機理的研究。因此，本文試圖理清增減掛鉤對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響機理，在此基礎(chǔ)上分析其影響效應(yīng)，并提出提升增減掛鉤促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效應(yīng)的建議。

一、對增減掛鉤政策的基本認識

增減掛鉤政策起源于2004年國務(wù)院28號文件《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的規(guī)定：鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。為了貫徹這一文件精神，

國土資源部相繼出臺了一些文件，明確政策的基本要求，推進增減掛鉤試點工作，目前已有29個省份參加了試點工作。從政策脈絡(luò)看，增減掛鉤政策是我國土地制度漸進式改革的產(chǎn)物，是在既定城鄉(xiāng)二元土地管理體制中的創(chuàng)新成果；從政策目標(biāo)看，增減掛鉤政策集多種性質(zhì)于一身，承擔(dān)了多重政策目標(biāo)；從政策手段看，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是增減掛鉤政策的主要手段。

1.增減掛鉤政策是我國土地制度漸進式改革的產(chǎn)物

與其他制度改革一樣，我國土地制度改革也遵循漸進式改革原則，增減掛鉤政策就是我國土地制度漸進式改革的成果。增減掛鉤政策的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在：一是開辟了一個獨立于土地利用年度計劃指標(biāo)體系以外的指標(biāo)來源，即掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。在增減掛鉤政策出臺之前，土地利用年度計劃指標(biāo)是地方政府獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)的唯一合法途徑，而增減掛鉤政策則為地方政府獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)提供了一條新的途徑，這在一定程度可以緩解部分地區(qū)用地指標(biāo)緊張的局面。二是改變了土地征收中土地增值收益的分配格局。在增減掛鉤政策出臺之前，土地征收中土地增值收益主要在被征地農(nóng)民、企業(yè)與政府之間分配，而增減掛鉤政策則使拆舊區(qū)的農(nóng)民及農(nóng)村也可以分享到土地增值收益，這有利于增加對農(nóng)村地區(qū)的投入，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。增減掛鉤政策雖然在上述兩個方面有所創(chuàng)新，但仍然沒有突破城鄉(xiāng)二元的土地管理體制，沒有改變農(nóng)村集體建設(shè)用地只有通過土地征收才能進入市場、政府壟斷土地一級市場的局面。

2.增減掛鉤政策具有多重政策目標(biāo)

增減掛鉤政策是一種集多種性質(zhì)于一身的政策，承擔(dān)了多重政策目標(biāo)。一是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、保護耕地。面對我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地同時增長、耕地保護形勢越來越嚴(yán)峻的局面，增減掛鉤政策試圖通過將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地、減少農(nóng)村建設(shè)用地與增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地相掛鉤的方法，實現(xiàn)優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、控制建設(shè)用地總量及保護耕地的目的。二是促進經(jīng)濟增長。目前，一些地區(qū)尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍感覺用地指標(biāo)不夠用，出現(xiàn)“項目等地”的現(xiàn)象，制約了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。增減掛鉤政策為這些地區(qū)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)提供了一條合法途徑，有利于這些地區(qū)打破土地瓶頸，實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長。三是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。增減掛鉤政策試圖通過土地要素在城鄉(xiāng)之間流動，引導(dǎo)資金、人力要素在城鄉(xiāng)之間流動，從而促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是增減掛鉤政策的主要手段

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是指將一塊土地進行非農(nóng)開發(fā)的權(quán)利，通過市場機制轉(zhuǎn)移到另一塊土地。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移之后，發(fā)展權(quán)在轉(zhuǎn)出地塊上作廢，而在接受地塊上可以與其已有的發(fā)展權(quán)累積。增減掛鉤政策就是運用土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移這一政策手段來實現(xiàn)政策目標(biāo)，只不過增減掛鉤中土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移一般是由政府主導(dǎo)，而不是市場主導(dǎo)。增減掛鉤升級版——地票交易則更加突出土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的本質(zhì)，所謂“地票”實際上就是農(nóng)村建設(shè)用地主要是宅基地的發(fā)展權(quán)的貨幣化形式。

二、增減掛鉤對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響機理

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就是要將城市和鄉(xiāng)村作為一個整體，統(tǒng)一制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，通過城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的形式，在努力加快工業(yè)化和城市化進程的同時，不斷增加對農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村地區(qū)的各種投入力度，大力發(fā)展農(nóng)村城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以逐漸縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。下文將從城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換、農(nóng)村投入及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化三個方面闡述增減掛鉤對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響機理。如圖1所示。endprint

1.增減掛鉤—城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換—影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展并不是只發(fā)展農(nóng)村，不發(fā)展城市，而是城鄉(xiāng)共同協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，為了保護耕地，國家采取偏緊的城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給模式，致使一些地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊張，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。增減掛鉤則給地方政府提供了一條獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的新途徑，地方政府只要將農(nóng)村建設(shè)用地主要為宅基地整理復(fù)墾為耕地，就可以獲得等量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。這有助于那些城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾突出的地方突破土地瓶頸，促進城鎮(zhèn)進一步發(fā)展，進而影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.增減掛鉤—農(nóng)村投入—影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

我國的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”戰(zhàn)略主要是針對城鄉(xiāng)居民收入差距拉大、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)差別大的現(xiàn)實所提出來的。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化與基本公共服務(wù)均等化，進而促進城鄉(xiāng)居民收入均等化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要目標(biāo)。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)前重點是要加大對農(nóng)村的投入，推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)村基本公共服務(wù)提供。如圖2所示，增減掛鉤一方面通過返還土地增值收益、整合涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金及引導(dǎo)社會資金，增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)提供的資金；另一方面通過促使農(nóng)民集中居住與耕地適度規(guī)模經(jīng)營，降低農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)提供的成本，從而促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化與公共服務(wù)均等化，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第一，增減掛鉤可以增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)提供的資金。一是增減掛鉤可以向農(nóng)村地區(qū)尤其是遠郊農(nóng)村地區(qū)返還土地增值收益。隨著經(jīng)濟增長，工業(yè)化與城市化推進，我國近郊農(nóng)村土地產(chǎn)生巨大的增值收益，部分土地增值收益也留在了近郊農(nóng)村，而遠郊農(nóng)村很難直接分享這部分土地增值收益，致使我國不僅存在城鄉(xiāng)差別，也存在“鄉(xiāng)鄉(xiāng)差別”。增減掛鉤則通過將遠郊農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到近郊地區(qū)，分享土地增值收益，從而增加對遠郊農(nóng)村的投入。二是增減掛鉤作為特殊的載體，可以整合各部門涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金，提高這些資金的使用效益。近年來，中央許多部委每年都有大量資金投入農(nóng)村，這在一定程度上改善了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)狀況，但由于部門之間缺乏協(xié)調(diào)，資金難以發(fā)揮整體效應(yīng)，致使資金的使用效益不是很高。增減掛鉤需要許多部門參與，正好可為各部門提供一個協(xié)調(diào)平臺，整合各部門的涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金，提高資金的使用效益。三是政府還可以通過增減掛鉤項目引導(dǎo)社會資金投入農(nóng)村，進一步增加對農(nóng)村的投入規(guī)模。

第二，增減掛鉤可以降低農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)提供的成本。一是增減掛鉤可以通過農(nóng)民集中居住降低提供成本。長期以來，我國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)和城市差距較大，造成這一現(xiàn)象的主要原因是“城市偏向”的思想和政策，但是農(nóng)村的居住點分散，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的成本較高也是一個客觀原因。而現(xiàn)在增減掛鉤能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民集中居住，有利于降低農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)提供的成本。二是增減掛鉤可以通過耕地適度規(guī)模經(jīng)營降低提供成本。目前我國耕地細碎化現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、專業(yè)化、機械化難以實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)提供的成本較高。而增減掛鉤可以通過整理復(fù)墾等手段，使耕地集中連片，降低農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)提供的成本，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.增減掛鉤—農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化—影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，一方面可以增加城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)，促進城鎮(zhèn)集約發(fā)展；另一方面也為耕地適度規(guī)模經(jīng)營提供了可能，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的題中之義，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點。如圖3所示，增減掛鉤主要從分享土地增值收益、集中居住及人地脫鉤等方面影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，進而影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第一，增減掛鉤尤其是地票交易使得農(nóng)民可以分享土地增值收益，通過出售掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)獲得一些資金，這些資金可以作為愿意進城的農(nóng)民家庭在城市落戶的起步資金。

第二，增減掛鉤促使農(nóng)民集中居住，為農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式、集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)提供了可能，有利于提高農(nóng)民的素質(zhì)與職業(yè)化水平，滿足農(nóng)民精神文化生活需要，從而為他們轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦於ɑA(chǔ)。

第三，增減掛鉤只是地地掛鉤，致使人地脫鉤，從而制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。增減掛鉤政策本質(zhì)上是給地方政府開口子搞發(fā)展的土地權(quán)力而不是給農(nóng)民工在就業(yè)地安居的民生權(quán)利，是地地掛鉤，而不是人地掛鉤。增減掛鉤最多只是解決了近郊本地戶籍農(nóng)民市民化問題，而并未將省出的土地指標(biāo)用于人口城市化，對于解決城市化的本質(zhì)問題即遠郊農(nóng)民市民化問題很少助益，這顯然不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

三、增減掛鉤對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響效應(yīng)

1.增減掛鉤對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響效應(yīng)的總體評價

第一，城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換途徑的效應(yīng)具有兩面性。地方政府之所以歡迎增減掛鉤政策，主要原因在于該政策可以進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。在增減掛鉤中，地方政府最積極的工作就是進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換。因此，到目前為止，城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換途徑對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響最明顯，但是這種影響并不一定是積極影響。如果沒有將城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換與其他兩條途徑相結(jié)合，則結(jié)果不僅不能促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，反而會繼續(xù)拉大城鄉(xiāng)差距。

第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化途徑的效應(yīng)不明顯。由于現(xiàn)行增減掛鉤政策并未以農(nóng)民市民化為本，增減掛鉤對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的作用有限，進而由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化途徑產(chǎn)生的對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響也不明顯。

第三，農(nóng)村投入途徑的效應(yīng)最為關(guān)鍵。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換、農(nóng)村投入及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化三條途徑中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換途徑主要是促進城鎮(zhèn)發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化途徑由于政策缺陷對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展影響不大。因此，在當(dāng)前“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展重點在鄉(xiāng)”的形勢下，農(nóng)村投入途徑的效應(yīng)最為關(guān)鍵。對農(nóng)村投入越多，越有利于加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化與基本公共服務(wù)均等化，增減掛鉤的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效應(yīng)就越大。endprint

2.部分地區(qū)增減掛鉤的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效應(yīng)受到抑制的原因

根據(jù)前文分析，目前增減掛鉤的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效應(yīng)主要取決于對農(nóng)村的投入情況，即土地增值收益返還農(nóng)村地區(qū)的情況。雖然有關(guān)政策規(guī)定，“經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村”。但實際上土地增值收益究竟能返還多少，農(nóng)民能分享多少土地增值收益，主要由當(dāng)?shù)卣疀Q定。這也是增減掛鉤的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效應(yīng)具有區(qū)域差異性的主要原因?，F(xiàn)實中，確實有一些地方在實施增減掛鉤過程中，僅僅將增減掛鉤看作城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的途徑、獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的手段，忽視向農(nóng)村返還土地增值收益，從而抑制了增減掛鉤的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效應(yīng)。其原因主要有兩大方面。

第一，部分地方政府追求短期利益最大化。在現(xiàn)行體制下，財政收入最大化與經(jīng)濟增長速度最大化是地方政府的主要目標(biāo)。顯然，在短期內(nèi)，將資金投向城市而不是農(nóng)村更有利于實現(xiàn)這兩個目標(biāo)。因此，現(xiàn)實中，一些地方政府在增減掛鉤政策實施過程中，并沒有按照規(guī)定將土地增值收益全部或大部分返還給農(nóng)村和農(nóng)民，從而導(dǎo)致農(nóng)民拆遷補償較少、農(nóng)民換房成本較高、集中安置小區(qū)配套設(shè)施不齊全等損害農(nóng)村農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

第二，增減掛鉤政策、宅基地制度缺陷使得土地增值收益未返還農(nóng)村地區(qū)成為可能。一是現(xiàn)行增減掛鉤政策沒有對土地增值收益返還農(nóng)村地區(qū)制定具體的實施細則，缺乏此方面的考核及懲罰機制，從而使地方政府在政策實施過程中享有較大的自由裁量權(quán)，其利益得到最大程度保障，而農(nóng)民的利益可能被忽視。二是現(xiàn)行宅基地制度僅規(guī)定，宅基地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只具有長期使用權(quán)，宅基地被集體收回時，農(nóng)民可獲得適當(dāng)補償，但沒有明確集體土地所有權(quán)的主體，界定“長期”的含義、補償標(biāo)準(zhǔn)。這樣，少數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村領(lǐng)導(dǎo)作為集體代表就可能隨時收回農(nóng)民宅基地，并按自己對宅基地的估值給予農(nóng)民補償，從而使得增減掛鉤中地方政府截留土地增值收益、減少給農(nóng)民的補償成為可能。

四、提升增減掛鉤對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效應(yīng)的建議

1.規(guī)范增減掛鉤中城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換機制

第一，明晰農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)，加快推進農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作。界定農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)為永久性用益物權(quán)，確定宅基地被收回時的補償標(biāo)準(zhǔn)，賦予宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保等權(quán)能，探索宅基地有償使用制度。加快推進農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，以便農(nóng)民可以憑借自己的產(chǎn)權(quán)證書，保護自己的權(quán)利。

第二，堅持規(guī)劃先行，編制高質(zhì)量的增減掛鉤規(guī)劃。在土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展計劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)下，因地制宜地編制“增減掛鉤”規(guī)劃及年度規(guī)劃，提高規(guī)劃科學(xué)性和前瞻性，嚴(yán)格按相關(guān)規(guī)劃有序?qū)嵤┓桨?，并且以?guī)劃約束力維護“增減掛鉤”的長期機制，堅決杜絕以追求政績工程為目的的短期行為。

2.完善增減掛鉤中農(nóng)村投入機制

第一，建立土地增值收益返還農(nóng)村的保障機制。一是將土地增值收益返還農(nóng)村的相關(guān)事宜具體化，明確土地增值收益的內(nèi)涵、返還方式、期限和比例，以及返還土地增值收益的用途、使用程序等問題。二是豐富考核內(nèi)容，將土地增值收益返還農(nóng)村的情況作為重要的考核內(nèi)容。同時，要建立責(zé)任追究機制，沒有及時足額將土地增值收益返還給農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)受到嚴(yán)格的懲罰，這種懲罰不僅應(yīng)該包括對政府的懲罰，還應(yīng)該包括對相關(guān)責(zé)任人的懲罰。三是保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)及受益權(quán)，以有效約束地方政府的行為。

第二，允許并規(guī)范掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)跨縣域流轉(zhuǎn)。允許掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)跨縣域流轉(zhuǎn)，有利于增加掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的增值收益，從而增加對農(nóng)村的投入。但從部分省份已開展的跨縣域流轉(zhuǎn)試點來看，跨縣域流轉(zhuǎn)也存在誘發(fā)腐敗、損害耕地保護等風(fēng)險。為此，一是要選擇合適的試點地區(qū)，應(yīng)盡量選擇在那些實施現(xiàn)行增減掛鉤項目比較規(guī)范且積累了豐富經(jīng)驗的地區(qū)開展試點工作；二是要建立嚴(yán)密、規(guī)范、科學(xué)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)跨縣域流轉(zhuǎn)程序，建立全過程、多方參與的監(jiān)督體制；三是有序推進跨縣域流轉(zhuǎn)試點工作，嚴(yán)格控制跨縣域流轉(zhuǎn)規(guī)模。

第三，推進耕地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)民集中居住，提高農(nóng)村投入的使用效益。以增減掛鉤為契機，推進耕地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)民集中居住，轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式。在保障整理復(fù)墾出來耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，組建農(nóng)地股份合作社，對整理復(fù)墾出來的耕地進行適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)和示范效應(yīng)。推進未轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民集中居住，完善集中安置小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施，提升小區(qū)服務(wù)水平，積極吸引居民參與小區(qū)管理，加強農(nóng)民集中培訓(xùn)，讓居民自覺改變不良的生活和衛(wèi)生習(xí)慣，逐步提高農(nóng)民的素質(zhì)與職業(yè)化水平。

3.構(gòu)建增減掛鉤中促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機制

對于有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可以借增減掛鉤機會鼓勵他們退出宅基地，有序市民化。這不僅可以顯化宅基地的價值，使退出者獲得一些收入；而且可以減少資源的浪費，因為這些人很少回農(nóng)村居住，在農(nóng)村再建新宅是一種資源浪費。為此，需要構(gòu)建增減掛鉤中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機制。

第一，建立宅基地自愿有償退出機制。對于已在城鎮(zhèn)落戶的居民，其自愿退出宅基地不僅應(yīng)獲得合理的補償，還應(yīng)獲得一定的物質(zhì)獎勵。對于準(zhǔn)備進城的農(nóng)民，其自愿退出宅基地，在進行合理補償?shù)幕A(chǔ)上，也應(yīng)給予一定的其他獎勵，如購買城鎮(zhèn)商品房享受財政補貼，在定居地享有獲得保障房的權(quán)利，放開在定居地落戶限制，優(yōu)先提供就業(yè)機會等。

第二，建立人地聯(lián)動機制。土地流動的方向應(yīng)該取決于人口流動的方向，“地隨人走”。為此，可以將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶作為掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)落地的一個必要前提。一個地區(qū)如果希望能有更多的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)落地，就必須解決更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題。這可以有效地遏制地方政府獲取掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的沖動。

4.其他方面保障措施

第一，改革“以GDP為核心”的地方政府政績考核評價體系。在增減掛鉤中，一些地方政府之所以侵犯農(nóng)民權(quán)益，無非是想促進經(jīng)濟短期內(nèi)快速增長和增加財政收入，進而實現(xiàn)政績最大化。因此，提升增減掛鉤促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效應(yīng)，必須改變現(xiàn)行的“以GDP為核心”的地方政府政績考核評價體系，新型地方政府政績考核評價體系應(yīng)充分反映“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。endprint

第二，轉(zhuǎn)變“土地驅(qū)動型”的經(jīng)濟增長方式。在“土地驅(qū)動型”經(jīng)濟增長方式下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與經(jīng)濟增長速度直接相關(guān)。尋求更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)便成為地方政府實現(xiàn)任期內(nèi)經(jīng)濟增長速度最大化的重要工作。因此，在增減掛鉤中，才會出現(xiàn)強拆強建，農(nóng)民“被上樓”等損害農(nóng)民利益的行為。所以，提升增減掛鉤促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展效應(yīng)，需要將“土地驅(qū)動型”經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?chuàng)新驅(qū)動型”經(jīng)濟增長方式，降低經(jīng)濟增長對土地要素供給的依賴，減少經(jīng)濟增長中的土地資源消耗。

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