王昱之　趙永如

摘 要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展已進(jìn)入“新常態(tài)”，“新常態(tài)”在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域具體映射即為“新型城鎮(zhèn)化”。新型城鎮(zhèn)化的重心體現(xiàn)在以人為本的原則上，其中就包括在公共服務(wù)設(shè)施的配置中突出使用者的需求。尤其是西北少數(shù)民族貧困山區(qū)，由于地形復(fù)雜、交通不便和經(jīng)濟(jì)水平低下等原因，使得該地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置更需體現(xiàn)出當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蟆?/p>

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)設(shè)施；東鄉(xiāng)縣

一、東鄉(xiāng)族自治縣公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀問(wèn)題

（一）地質(zhì)條件制約層面

1.分布過(guò)于集中，覆蓋力不強(qiáng)

因?yàn)榈匦蜗拗平ㄔO(shè)用地（圖1），鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地均不能很好地滿足公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要求，除了部分行政部門設(shè)置的必須性以外，商業(yè)、醫(yī)療、教育、文體及社會(huì)保障等設(shè)施均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地集中。因?yàn)榫用褡≌^為分散，集中設(shè)置為居民帶來(lái)很多不便。

2.部分公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)半徑不合理

東鄉(xiāng)縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有年級(jí)完整、師資完善的小學(xué)，但是其覆蓋性有限，如果不在合適的村莊或多村莊間設(shè)置規(guī)模適宜的教學(xué)點(diǎn)或教學(xué)班，那么適齡兒童的入學(xué)率及學(xué)生年級(jí)遞進(jìn)將受到影響。例如風(fēng)山鄉(xiāng)池灘村（圖2），其村內(nèi)唯一一個(gè)小學(xué)服務(wù)半徑達(dá)到3千米，最遠(yuǎn)的自然村距離小學(xué)有2.3千米，其中還未算入因?yàn)榈匦卧蚨辉卩l(xiāng)道周邊居住的散戶。

（二）公共服務(wù)設(shè)施層面

1.公共服務(wù)設(shè)施類型不齊全

我國(guó)對(duì)貧困山區(qū)尤其是少數(shù)民族縣域公共服務(wù)設(shè)施配置出臺(tái)了政策予以支持，省市各級(jí)單位更是從各方面推進(jìn)發(fā)展。但是就目前的建設(shè)現(xiàn)狀來(lái)看，公共服務(wù)設(shè)施的種類在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能做到完全布置，東鄉(xiāng)縣域內(nèi)近90%的村莊缺失各設(shè)施，近70%的村莊沒(méi)有衛(wèi)生所，80%左右的村莊沒(méi)有設(shè)置必要的養(yǎng)老設(shè)施。

2.部分設(shè)施較為老舊，更新不及時(shí)

近年來(lái)，東鄉(xiāng)縣各級(jí)單位對(duì)縣域內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行了更新維修，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、衛(wèi)生院、學(xué)校均為新建，但是村莊一級(jí)的村委會(huì)、衛(wèi)生所、教學(xué)點(diǎn)等設(shè)施更新進(jìn)度卻很緩慢，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著公共服務(wù)設(shè)施用房年久失修甚至威脅到使用者安全的情況。

（三）當(dāng)?shù)鼐用裥枨髮用?/p>

1.公共服務(wù)設(shè)施種類與居民需求不一致

縣域內(nèi)農(nóng)民為各類設(shè)施的使用主體，在配置設(shè)施之前要考慮到使用者的需求，如東鄉(xiāng)縣某村小學(xué)前布置設(shè)計(jì)了一處健民廣場(chǎng)，實(shí)際為籃球場(chǎng)。就周邊居民而言，籃球場(chǎng)使用頻率非常低，他們所希望的是種類多樣的健身器材以及茶余飯后可以休憩閑聊的綜合廣場(chǎng)。

2.公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模與居民需求不一致

目前村莊公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主要由政府撥款和居民自籌兩部分組成，在東鄉(xiāng)縣，政府撥款支出極其有限，而居民因?yàn)樯顥l件困難，能自籌的資金捉襟見(jiàn)肘，使得目前村莊內(nèi)雖然有規(guī)?！跋喈?dāng)”的設(shè)施，但是在規(guī)模上往往不能滿足要求。有65%的村莊內(nèi)部小學(xué)教學(xué)班人均活動(dòng)場(chǎng)地不能滿足學(xué)生需求；大部分村莊的衛(wèi)生所床位和醫(yī)生人數(shù)均不能滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟆?/p>

二、當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共服務(wù)設(shè)施配置需求要點(diǎn)

（一）居民民族信仰的需求

東鄉(xiāng)縣域內(nèi)穆斯林群眾占據(jù)了絕大多數(shù)，其特有的生活習(xí)慣、民族文化、宗教習(xí)俗均對(duì)各項(xiàng)設(shè)施的配置提出了新的要求，除了基本的設(shè)施以外，要考慮方便穆斯林群眾集會(huì)的公共場(chǎng)地以及供其特殊使用的公共場(chǎng)所。

（二）實(shí)用性服務(wù)設(shè)施需求

貧困山區(qū)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施需求優(yōu)先度不同于城市，由于生活水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的不同，前者更傾向于去關(guān)注對(duì)自身生活生存最基本的公共服務(wù)設(shè)施。通過(guò)對(duì)東鄉(xiāng)縣部分村莊的實(shí)地調(diào)研，相比較而言，居民更注重教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施與養(yǎng)老設(shè)施等，而對(duì)文體科技設(shè)施沒(méi)有太多的要求。

（三）居民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求

東鄉(xiāng)縣為國(guó)家級(jí)的貧困縣，在當(dāng)前新常態(tài)發(fā)展背景下，便于民眾經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共服務(wù)設(shè)施配置也十分重要，民眾渴望各個(gè)服務(wù)設(shè)施配置能夠拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

如（表1）所示，東鄉(xiāng)為畜牧養(yǎng)殖大縣，其中以肉羊養(yǎng)殖為特色，縣域農(nóng)民家家戶戶均在養(yǎng)殖肉羊，存欄數(shù)年增長(zhǎng)量均在5%以上。優(yōu)厚的政策扶持使得農(nóng)民養(yǎng)羊不再有顧慮，不愁羊肉銷量。而相關(guān)的專業(yè)市場(chǎng)、交易集市、養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)場(chǎng)所、動(dòng)物醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施的配置則為肉羊產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、基于居民需求導(dǎo)向的東鄉(xiāng)

縣域村莊公共服務(wù)設(shè)施配置原則

（一）功能齊全，等級(jí)配置

完善的公共服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)是居民生存的基本，東鄉(xiāng)縣公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)按照村莊的行政等級(jí)進(jìn)行配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在村與中心村需配備種類完全的設(shè)施，基層村則至少保有保障居民生存的基本服務(wù)設(shè)施，包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施等。

（二）線性分布，點(diǎn)線結(jié)合

東鄉(xiāng)縣因其獨(dú)特的地理?xiàng)l件，使得村莊在山脊上沿交通干線呈線性發(fā)展，所以各類設(shè)施的配置需要在村莊內(nèi)部合理建設(shè)，并在個(gè)村莊之間進(jìn)行線性互動(dòng)聯(lián)系，取長(zhǎng)補(bǔ)短。如在中心村必須設(shè)施年級(jí)完整的小學(xué)，而在周邊一定范圍內(nèi)的村莊則可設(shè)置教學(xué)點(diǎn)加以補(bǔ)充。

（三）靈活組合，因地制宜

特殊的地質(zhì)條件限制了東鄉(xiāng)縣村莊建設(shè)用地的發(fā)展，在僅有的土地上應(yīng)該進(jìn)行相關(guān)設(shè)施的靈活組合，如醫(yī)療設(shè)施與養(yǎng)老設(shè)施的組合，村委會(huì)與聯(lián)防站的組合。

（四）居民參與，完善機(jī)制

居民為公共服務(wù)設(shè)施的使用主體，在規(guī)劃與實(shí)施層面上應(yīng)與其建立長(zhǎng)效的對(duì)話機(jī)制，根據(jù)居民的具體需求來(lái)進(jìn)行規(guī)劃與配置。

四、東鄉(xiāng)族自治縣公共服務(wù)設(shè)施配置對(duì)策

（一）縣域村莊公共服務(wù)設(shè)施布置形式

村民委員會(huì)、治安聯(lián)防站等村域行政治安機(jī)構(gòu)，一般在村域中心布置；治安聯(lián)防站是村委會(huì)的直屬單位，所以可以相鄰布置或者合并布置。

考慮到老年人醫(yī)療條件的需求，建議與衛(wèi)生室相鄰或合并布置，方便老年人就醫(yī)。

村內(nèi)小賣部、超市等商業(yè)服務(wù)設(shè)施可以結(jié)合居民住宅布置；同時(shí)為了顧及周邊居民可達(dá)性，也可以布置在村莊活動(dòng)中心。小型交易市場(chǎng)因?yàn)橛写罅可蟮木奂?，所以獸醫(yī)站可與其相鄰或合并設(shè)置。

村莊文化、科技服務(wù)、體育設(shè)施適宜集中布置，建筑形式的村莊文化站、科技服務(wù)站與兼顧紅白喜事的禮堂，在用地上配合廣場(chǎng)用地或公共綠地，形成村莊活動(dòng)中心。

幼兒園與小學(xué)可根據(jù)適齡兒童的數(shù)量靈活組合，各年級(jí)學(xué)生較多，年齡等級(jí)跨度完善，可以分設(shè)；反之，則可以合并布置，便于管理。

（二）縣域村莊公共服務(wù)設(shè)施配置細(xì)則

通過(guò)對(duì)東鄉(xiāng)縣公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀及需求要點(diǎn)的分析，在設(shè)施配置原則的基礎(chǔ)上，參照《縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制暫行辦法》（建規(guī)[2006]183號(hào)）和《甘肅省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，對(duì)東鄉(xiāng)縣域公共服務(wù)設(shè)施配置進(jìn)行規(guī)劃，從行政管理及綜合服務(wù)、教育、醫(yī)療服務(wù)、文化體育、商業(yè)服務(wù)五個(gè)方面入手。

行政管理及綜合服務(wù)設(shè)施主要包括村莊必設(shè)的村委會(huì)、治安聯(lián)防站及禮堂或集會(huì)場(chǎng)地；與此同時(shí)，留守老人日漸成為社會(huì)性問(wèn)題，在勞務(wù)輸出作為國(guó)民收入重要組成部分的東鄉(xiāng)亦是如此，所以養(yǎng)老服務(wù)站的全面建設(shè)與發(fā)展勢(shì)在必行。

百年大計(jì)，教育為本，所以在東鄉(xiāng)縣域村莊布置體系完整、布局合理的教學(xué)點(diǎn)或?qū)W校十分必要。中心村采用等級(jí)完整的教育設(shè)施，部分基層村生源較少且在居民可接受步行范圍內(nèi)有完整年級(jí)小學(xué)，則可采用教學(xué)班集中安排的方法，即為靈活布置、因地制宜的方式布置。

醫(yī)療服務(wù)設(shè)施以基層村為最低配置單位，每個(gè)基層村在中心設(shè)置小型衛(wèi)生室，醫(yī)護(hù)人員1～2名，床位4個(gè)；中心村設(shè)置中型衛(wèi)生室，配置醫(yī)護(hù)人員2～5名，床位6個(gè)。

文化、體育設(shè)施為居民提供了必要的學(xué)習(xí)與鍛煉場(chǎng)所，所以在每個(gè)基層村與中心村都為必須設(shè)置，部分距離較近或使用人數(shù)較少的村莊可合建，但應(yīng)控制在居民可接受的出行范圍以內(nèi)，布局主張靈活、全面。此外，東鄉(xiāng)縣為少數(shù)民族聚集地區(qū)，所以在清真寺、拱北等宗教建筑的安排布置應(yīng)充分尊重居民意愿，滿足少數(shù)民族居民的宗教信仰需求。

必要的商店與超市在每個(gè)村莊都由居民自設(shè)。同時(shí)，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)刺激，提供專業(yè)交易的小型集散市場(chǎng)必須在每個(gè)中心村設(shè)置，交易量達(dá)到一定規(guī)模的基層村也可設(shè)置市場(chǎng)。

五、結(jié)語(yǔ)

公共服務(wù)設(shè)施配置事關(guān)農(nóng)民切身利益，歷來(lái)都是城鄉(xiāng)規(guī)劃中的工作重點(diǎn)。通過(guò)對(duì)東鄉(xiāng)縣域內(nèi)影響設(shè)施配置現(xiàn)狀問(wèn)題的分析，結(jié)合居民需求要點(diǎn)，總結(jié)出了甘肅貧困山區(qū)少數(shù)民族聚居地公共服務(wù)設(shè)施配置的原則，并對(duì)東鄉(xiāng)縣域村莊公共服務(wù)設(shè)施配置對(duì)策進(jìn)行了闡述。

當(dāng)然本研究也存在著一定的不足。文章出發(fā)點(diǎn)為東鄉(xiāng)等甘肅貧困山區(qū)少數(shù)民族聚居點(diǎn)，從東鄉(xiāng)縣域農(nóng)民的需求出發(fā)，對(duì)其他縣域的推廣意義有待推敲和改進(jìn)，但研究思路與方法值得借鑒。同時(shí)，鄉(xiāng)村建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，其中經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口變化對(duì)公共服務(wù)設(shè)施配置有著很大影響，有太多不確定性，有待于進(jìn)一步的研究發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

王昱之，博士，蘭州交通大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃理論。

趙永如，蘭州交通大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)碩士研究生，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)與理論。