溫中海　王軍霞

美國水污染源排污許可制度研究

溫中海1王軍霞2

（1.廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心站，廣西 南寧 530028；2.中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京 100012）

美國“國家消除污染排放制度”（NPDES）排污許可制度是實現(xiàn)水環(huán)境保護目標(biāo)的重要手段。NPDES排污許可證有個別許可和一般許可兩種。NPDES有明確的職責(zé)分工，嚴(yán)格的申請和發(fā)放程序，完善的監(jiān)督機制。通過對美國NPDES許可的研究，提出我國排污許可證制度完善中，應(yīng)重新認(rèn)識排污許可的地位和作用，正視排污許可證制度與排污權(quán)交易間的關(guān)系，重視排污許可證文本的設(shè)計，完善排污許可證制度的監(jiān)督檢查機制設(shè)計。

排污許可；水污染源；NPDES

1972年美國《清潔水法》規(guī)定，建立排污許可證計劃，稱為“國家消除污染排放制度”（NPDES），授權(quán)美國環(huán)保署（EPA）在全國實施，至今已有近四十年歷史。美國許可證制度的發(fā)展是一個漸進的過程，在立法之后，經(jīng)過2～3年的努力，產(chǎn)生最早的許可證。之后，許可證制度經(jīng)過污染物和污染源控制范圍的逐漸擴大，管理程度逐漸嚴(yán)格的過程，最終形成目前的美國排污許可證制度框架。我國排污許可證制度從八十年代在各地試點，但至今仍未在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施，對美國NPDES許可制度進行研究，可以為我國排污許可證制度的完善提供借鑒。

1　NPDES排污許可制度在廢水污染物監(jiān)管中的地位

排污許可證制度是實現(xiàn)清潔水法中所設(shè)定的國家目標(biāo)的手段和工具，是清潔水法中對于點源排放要求的實施載體。

1.1污染物排放控制

針對“至1985年，全面停止向通航水體排放污染物”的國家目標(biāo)，要求對點源排放進行控制，所有向通航水體排放污染物的點源都必須獲得排污許可證，否則視為違法。

清潔水法第三章，對排放標(biāo)準(zhǔn)及其實施做了詳細的規(guī)定，其中關(guān)于點源的排放控制標(biāo)準(zhǔn)，是對點源污染排放的直接要求，而這些要求的實施主要依靠排污許可證制度。通過在排污許可證中明確點源需要執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)類別，以及相應(yīng)的監(jiān)測方案，并通過排放許可證制度的實施，實現(xiàn)對點源的排放監(jiān)督，從而保證點源按照排放標(biāo)準(zhǔn)的要求進行排污。因此，排污許可證是污染物排放控制政策手段。

1.2水體水質(zhì)保護

針對“1983年7月1日，在所有可能實現(xiàn)的地方達到水質(zhì)保護的中期目標(biāo)，這一目標(biāo)將有利于魚類、水生貝類和野生生物的保護和繁殖，并有利于在水面和水中進行娛樂活動?！钡膰夷繕?biāo)，需要水體達到相應(yīng)的功能區(qū)要求，而僅僅從排放控制的角度出發(fā)，在某些時期或者某些地區(qū)，即便點源能夠滿足排放標(biāo)準(zhǔn)的要求，河流水質(zhì)仍然無法滿足水體功能的需求，因此，需要從水體水質(zhì)保護的角度出發(fā)，確定日最大排放量，并將計算所得日最大排放量進行分配。

從圖1清潔水法框架中可以看出，排污許可證制度水體水質(zhì)保護的載體和工具。清潔水法中確定水體保護目標(biāo)，并對水體進行評價，對于受損或者受脅迫水體提出保護計劃，建立TMDL計劃，而排污許可證是TMDL計劃在點源污染中實施的載體。

圖1　清潔水法框架

2　NPDES排污許可的種類與內(nèi)容

2.1許可證文本的類別

許可證文本是設(shè)施在特定條件下向水體排放指定的污染物量一個執(zhí)照。有兩個基本類型的NPDES許可文本：

個別許可證。個別許可是專門為單個設(shè)施調(diào)整的許可。一旦設(shè)施提交合適的申請，許可證權(quán)威機構(gòu)為這個特定的設(shè)施開發(fā)一個許可證，許可證的開發(fā)是在許可申請中包含的信息（如：活動類型、排放性質(zhì)、接收水質(zhì)）基礎(chǔ)上進行的。權(quán)威機構(gòu)向設(shè)施發(fā)放許可證，許可證的具有一定的有效期（一般不超過5年），并要求在有效期結(jié)束之前重新申請。

一般許可證。一般許可包括特定種類的大量設(shè)施。一般許可為許可證機構(gòu)提供了一個費用有效的選擇，因為很多設(shè)施可以被一個許可包括在內(nèi)。根據(jù)水法中NPDES的規(guī)定，以下有共同點的點源種類可寫通用般許可：雨污點源；有相同或者充分相似工藝類型的設(shè)施；排放同樣類型的污水或者從事同樣類型污泥利用或者處理活動的設(shè)施；有相同排放限制、運行條件或者污泥利用和處理標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施；要求相同或者相似監(jiān)測的設(shè)施。一般許可證只能在特定地理區(qū)域內(nèi)使用，如市、縣或者州邊界；指定的計劃區(qū)域；污水區(qū)域或者污水當(dāng)局；州高速公路系統(tǒng)；標(biāo)準(zhǔn)的大城市統(tǒng)計區(qū)域；或者城市化區(qū)域。通過發(fā)放一般許可，許可權(quán)威機構(gòu)以更有效率的方式發(fā)放更及時的許可證，以分配資源。如，大量有某種共同相同因素的設(shè)施都可囊括在一般許可中，省去向各個設(shè)施方法個別許可證所需的金錢和時間。另外，使用一般許可保證了類似條件設(shè)施許可的一致性。

2.2許可證文本的內(nèi)容

所有的NPDES許可證，最少包括5個一般部分：

封面——通常包括被許可者的名稱、位置，批準(zhǔn)排污的說明，被批準(zhǔn)排放的具體位置。

排放限制——控制向水體排放的主要機制，設(shè)計許可證的人花費大多數(shù)的時間獲得合適的排放限制，排放限制根據(jù)基于技術(shù)和基于水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)確定的。

監(jiān)測和報告——用于確定廢水和接收水體的特征，評估污水處理的有效性，以及確定遵循許可條件。

特殊要求——排放限制指導(dǎo)的補充情況，例如：最佳管理實踐（BMPs），額加監(jiān)測活動，周邊河流調(diào)查，毒性削減評估（TREs）。

標(biāo)準(zhǔn)要求——適合所有的NPDES許可的預(yù)先制定的要求，以及描述許可證的法律、法規(guī)和程序上的要求等。

每個許可證包括這五個基本部分，但是各部分的內(nèi)容根據(jù)許可證是發(fā)給市政還是工業(yè)設(shè)施，以及是向個別設(shè)施發(fā)放還是向多個設(shè)施發(fā)放（即一般許可）而有所區(qū)別。

3　NPDES排污許可的管理機制

3.1職責(zé)分工

NPDES許可計劃是《清潔水法》授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局實施的行動，由中央政府負責(zé)。聯(lián)邦EPA可以授權(quán)州或者部落具體實施該項目。如果希望獲得該項目授權(quán)的州，需要符合一定的要求，經(jīng)聯(lián)邦環(huán)保局評估認(rèn)定有資格管理該項目的州，要將NPDES許可計劃納入本州法律中，使其具有法律效力，州的要求可以比聯(lián)邦的要求嚴(yán)格，但是不能比聯(lián)邦的要求低。州既可以申請全面的許可計劃，也可以申請部分許可。對于沒有申請授權(quán)的州，以及申請部分授權(quán)的州，州負責(zé)以外的部分由聯(lián)邦環(huán)保局直接管理。目前，有5個州是完全授權(quán)，5個州沒有任何許可證管理授權(quán)，由聯(lián)邦EPA設(shè)計所有的許可證，其他的州都屬于部分授權(quán)。

排放許可證并不是簡單地從聯(lián)邦政府機構(gòu)交給州政府機構(gòu)去做，變成一個地方的專項工程。它仍然是聯(lián)邦專項工程，由美國環(huán)保局與州的有關(guān)環(huán)保機構(gòu)制定有法律認(rèn)可的契約性質(zhì)的備忘錄（MOA，Memorandum of Agreement），正式授權(quán)給州環(huán)保機構(gòu)辦理。

聯(lián)邦環(huán)保局及分支機構(gòu)職責(zé)：制定法律規(guī)范、人才培訓(xùn)、批準(zhǔn)和否決、監(jiān)督、執(zhí)行未授權(quán)的部分。城鎮(zhèn)污水處理廠的污泥排放證管理在技術(shù)上比預(yù)處理管理簡單，但是美國環(huán)保局迄今直接管理全美國各州的排放證事務(wù)。由于污泥中的污染物含量直接反映了污水處理廠的處理水平和排放水水質(zhì)，所以污泥排放的管理可以幫助美國環(huán)保局直接了解各個城鎮(zhèn)污水處理廠的運作和監(jiān)督授權(quán)污水排放許可證各州的工作。

地方許可證管理機構(gòu)職責(zé)：發(fā)放由聯(lián)邦EPA授權(quán)了的許可證；至少達到《清潔水法》要求的程度去檢查、監(jiān)測、進入和要求報告；評估。檢查設(shè)施和活動提交的信息的準(zhǔn)確性，取樣的代表性等，以及其他相關(guān)的實施狀況的評估；通知公眾及其水域可能受影響的其他任何州每份申請，舉行聽證會；匯報。轉(zhuǎn)交局長每份申請（包括其副本）；匯報許可證的執(zhí)行情況；上報監(jiān)測數(shù)據(jù)等。州許可計劃的負責(zé)人需要每季、每半年、每年分別向聯(lián)邦EPA地區(qū)負責(zé)人或者向聯(lián)邦環(huán)保局局長匯報執(zhí)行和不執(zhí)行狀況，以及不執(zhí)行狀況的類別等；征求相關(guān)部門的意見，以保證許可證不違背其他部門的要求；對許可證的違反行為進行民事或刑事制裁，或者其他方式的處罰。

3.2許可證的申請與發(fā)放程序

個別許可的主要步驟：許可證地方管理機構(gòu)接到來自被許可者的申請，檢查申請的完整性和準(zhǔn)確性，如有需要，要求其他信息，由此獲得完整和準(zhǔn)確的申請信息；根據(jù)申請數(shù)據(jù)和其他資料來源確定基于技術(shù)的排放限制，根據(jù)申請數(shù)據(jù)和其他資料來源確定基于水質(zhì)的排放限制，對比基于技術(shù)和基于水質(zhì)的排放限制，選擇較嚴(yán)格的作為許可證的排放限制；設(shè)計每種污染物的監(jiān)測要求；綜合考慮申請單位的特殊情況和一般情況，考慮差別和其他適用規(guī)定，最終形成對申請單位排放方面的要求和限制；草稿公示和說明，概述主要事實和重要的確鑿的合法性說明；將許可證草稿和說明提交EPA局長；完成檢查和發(fā)放程序；發(fā)放最終許可證；確保許可證要求的實施。

一般許可的程序與個別許可相似，不過在某些規(guī)定中有不同。許可機構(gòu)首先通過搜集證明一群或者一類排放者有相似之處，發(fā)放一般許可是合理的數(shù)據(jù)，確定需要一般許可，在決定是否發(fā)放一般許可時，許可機構(gòu)考慮以下問題：是否有大量設(shè)施包括在內(nèi)，這些設(shè)施是否有相似的生產(chǎn)過程或活動，這些設(shè)施是否產(chǎn)生相似的污染物，這些設(shè)施是否低的潛在違反水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的比率。

一般許可發(fā)放之后，設(shè)施想包括在一般許可下的，通用向許可機構(gòu)提交意向報告（NOT）。許可機構(gòu)或者要求附加信息，或者通知將其納入一般許可，或者要求其申請個別許可。

3.3監(jiān)督機制

在NPEDS體系中，獲得并保持一個較高的環(huán)境法規(guī)的遵守和執(zhí)行效率是聯(lián)邦和州環(huán)境管理機構(gòu)的最重要的目標(biāo)。因此對排污許可證的執(zhí)行情況進行監(jiān)督和檢查則成為一種有效的管理和激勵機制。通過監(jiān)督機制的實施，可以有效的檢查規(guī)章、許可要求和其他項目要求的執(zhí)行狀況；檢查被許可者提交的信息的準(zhǔn)確度，以及被許可者執(zhí)行的抽樣和檢測的合適性和適度性。此外，通過監(jiān)督機制的實施，還可以實現(xiàn)為執(zhí)行相應(yīng)的措施搜集證據(jù)、為許可程序獲得信息支持以及評估法令的執(zhí)行程度等目標(biāo)。

《清潔水法》（section 402）規(guī)定，點源的許可證持有者必須遵守許可證的特定要求，對于取得許可證的設(shè)施是否嚴(yán)格的遵守許可條件，第308條規(guī)定了兩種監(jiān)測方式：一是點源的自我監(jiān)控；二是由EPA或州污染控制機構(gòu)按照一定程序?qū)υS可證的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，以及對點源的自我監(jiān)控情況進行評估。

EPA的責(zé)任。按照清潔水法的要求，EPA可以對一切排放至天然水體的污水排放點進行監(jiān)控，而無論其是否擁有許可證。水法中規(guī)定在州滿足一定條件時，允許聯(lián)邦機構(gòu)授權(quán)給實施NPDES的州許可證的簽發(fā)，執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)利，但聯(lián)邦保留許可證的最終批準(zhǔn)的權(quán)利。EPA和州水污染控制機構(gòu)簽署正式的合作協(xié)議，以保證對許可證的監(jiān)督按時準(zhǔn)確的完成。一旦州、管轄區(qū)和部落被授權(quán)發(fā)放許可證或者管理部分計劃，EPA將不再管理這些活動。但是，EPA必須有機會檢查每個由州、管轄區(qū)和部落發(fā)放的許可證，并且否決與聯(lián)邦要求有沖突的因素。EPA同時保有在州管轄范圍內(nèi)選擇某些設(shè)施或活動進行監(jiān)督檢查的權(quán)利。如果許可機構(gòu)不遵循反對意見，EPA將直接管理許可證。

州政府的責(zé)任。國家要求州必須要有一定條件才能把管理的權(quán)利下放到州。條件是州必須將EPA制定的NPDES的法規(guī)納入本州相關(guān)的法律體系，或?qū)⒋俗鳛樵S可證管理和執(zhí)行的最低標(biāo)準(zhǔn)。EPA需要和州制定一個具體的MOA，屬于中央政府的專案，在中央政府法規(guī)下執(zhí)行。州政府按州內(nèi)劃分的區(qū)域設(shè)立區(qū)域辦事處，作為許可證的發(fā)放和監(jiān)督管理機構(gòu)。如果州違規(guī)了MOA的規(guī)定，聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)可以直接介入進行調(diào)查和處罰而不需通過州政府，同時聯(lián)邦和州法庭也可以接受訴訟。這實際上都是提高了管理的層次。在對許可證的監(jiān)督中，州政府首先需要制定一個完整的實施計劃和程序。這項計劃需要滿足以下要求：①可以獲得州長的授權(quán)，對所有違反許可證和相關(guān)法規(guī)的設(shè)施及活動進行全面調(diào)查；②按照許可證要求定期對相關(guān)設(shè)施和活動進行檢查；③可以有效獲得違反許可證要求的相關(guān)違法信息；④制定公眾監(jiān)督程序，使公眾對于違法行為的監(jiān)督信息可以有效反饋。

公眾參與。社會監(jiān)督在美國的環(huán)境保護法令執(zhí)行過程當(dāng)中，起著非常重要的作用，是一個不可缺少的基本成分。美國《清潔水法》范疇下的“公民訴訟”被使用的最廣泛，社會影響也最大?！肮裨V訟”條款允許任何利益相關(guān)的公民，包括環(huán)保團體，在聯(lián)邦地方法院提出公民訴訟，懲辦違反排放標(biāo)準(zhǔn)的排污戶，或者沒有盡到水法所規(guī)定的職責(zé)的美國環(huán)保署或者州的環(huán)境保護政府機構(gòu)負責(zé)人。公民可以參與多種形式的執(zhí)行過程。根據(jù)信息自由法案，公民有權(quán)利要求獲得EPA數(shù)據(jù)庫中的某些特定的設(shè)備執(zhí)行信息。感興趣公民可以參加任何聯(lián)邦民事訴訟，參與復(fù)審和評論被提議的許可法令。

由上可見，美國的許可證的監(jiān)督機制分為三個層次：聯(lián)邦對州的監(jiān)督；州機構(gòu)對持有許可證的點源的監(jiān)督；點源的自我監(jiān)督以及非贏利環(huán)境保護團體為主要力量的社會監(jiān)督。這種多層次、直線型的系統(tǒng)使監(jiān)督機制嚴(yán)密且容易實施。同時采用證明書等強調(diào)個人法律責(zé)任的自我監(jiān)督機制，以及守法援助等政策對守法者提供激勵措施，從而提高許可證的執(zhí)行效果，降低監(jiān)督成本。

4　對我國排污許可證制度完善的啟示

4.1重新認(rèn)識排污許可的地位和作用

排污許可證實質(zhì)上可以看作環(huán)保機構(gòu)發(fā)給持證單位的法律文書，同時也是政府的執(zhí)法文件。排污許可證中包含了持證單位所應(yīng)遵循的所有要求，而且通過設(shè)計模板，提供標(biāo)準(zhǔn)的表格，設(shè)計嚴(yán)格的計算公式等形式將對持證單位的要求規(guī)范化，一方面對持證單位的要求更加具體和明確，另一方面對持證單位提交的信息的質(zhì)量提出要求，進行規(guī)范，可提高信息的質(zhì)量。而我國目前普遍認(rèn)為排污許可證是實施污染物排放總量控制的手段，是以總量控制為基礎(chǔ)的污染物授權(quán)排放制度?；蛘哒J(rèn)為排污許可證僅僅是對企業(yè)排放行為的許可，而對排污許可作為一項水污染源基礎(chǔ)而全面的監(jiān)管政策認(rèn)識不足。

4.2正視排污許可證制度與排污權(quán)交易間的關(guān)系

在美國，廢水排污許可證并不是為了進行排污權(quán)交易，也不允許點源之間進行交易。在同一受納水體范圍，實施TMDL的區(qū)域內(nèi)，點源和非點源之間可以實施排污權(quán)交易，主要的方式是由點源提供資金來進行非點源的污染控制，從而可以在降低對點源排放控制要求的情況下，滿足TMDL的要求，實現(xiàn)對水質(zhì)的保護。在美國，能夠普遍進行交易的是酸雨許可證，是針對于大型排污企業(yè)二氧化硫和氮氧化物的排放控制制度，這與我國的情況是不同的。之所以如此，主要是考慮到不同排放源對環(huán)境質(zhì)量影響的可替代性。廢水排污影響區(qū)域性特征十分明顯，不同區(qū)域的點源對水體的影響是不同的，不能簡單的進行交易。而高架源的二氧化硫和氮氧化物排放遷移性強，不同區(qū)域源排放控制具有較強的可替代，可以通過交易的方式實現(xiàn)排污控制。而在我國，排污許可證制度一直以來被當(dāng)作實施排污權(quán)交易的載體，認(rèn)為實施排污許可證制度就是為了進行排污權(quán)交易，或者說實施了排污許可證就一定要進行排污權(quán)交易，這種認(rèn)識是存在誤區(qū)的。因此，應(yīng)該正視排污許可證制度與排污權(quán)交易的關(guān)系。

4.3重視排污許可證文本的設(shè)計

排污許可證文本既是持證單位的守法依據(jù)，也是政府部門對排污單位進行檢查的重要依據(jù)，因此，文本越詳盡，對排污單位的管理越確定，政府部門的檢查越具針對性。從美國的經(jīng)驗來看，因為設(shè)有專門編寫排污許可證的專家，并有非常詳盡的手冊，每個排污單位的許可證文本都非常具體而確定，尤其是對于較大排放源，從各個方面對排污單位廢水污染治理進行了規(guī)定，形成數(shù)十頁甚至更多的許可證文本。而我國一直以來，并未對排污許可證文本設(shè)計基于足夠的重視，許可證文本內(nèi)容過于原則性和籠統(tǒng)，使得排污單位難以通過許可證文本了解本單位所應(yīng)采取的污染治理措施，政府部門也不會以許可證文本為依據(jù)對排污單位展開全面的檢查。許可證文本僅僅作為一個許可的證明，而非真正意義上的排污許可制度的載體。因此，應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗，重視對排污許可證文本的設(shè)計，使其包含對排污單位污染治理和排放的全面而具體的要求，從而正在發(fā)揮許可證制度的作用。

4.4完善的監(jiān)督檢查機制是許可證有效實施的重要保障

美國NPDES許可制度之所以能夠在水污染治理中發(fā)揮重要的作用，離不開完善的監(jiān)督檢查機制。聯(lián)邦政府對州政府的監(jiān)督有利于督查州政府更好的開展各排放源的監(jiān)管，州政府對排放源的監(jiān)管則直接保證了排污許可證制度的實施效果，公眾監(jiān)督則為該制度的實施提供了強大的外部動力。我國目前缺少全國統(tǒng)一的排污許可制度，國家對省級部門的監(jiān)督基本不存在。由于我國信息公開制度的不完善，公眾參與還很不完善。因此，我國的排污許可證制度的監(jiān)督檢查機制極不完善。我國目前正在研究制定排污許可證制度，應(yīng)重視對監(jiān)督檢查機制的設(shè)計，否則，排污許可證制度的實施效果將難以保障。

［1］ EPA Office of Wastewater Management-Water Permitting. Water Permitting101［EB/OL］. ［2016-04-13］.http：//www.epa. gov/npdes/pubs/101pape.pdf.

［2］ EPA Office of Wastewater Management-Water Permitting. U.S. EPA NPDES permit writers’ manual［EB/OL］. ［2016-04-13］.https：//www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/ documents/pwm_2010.pdf.

［3］ EPA Office of Wastewater Management-Water Permitting. NPDES Compliance Inspection Manual［EB/OL］.［2016-04-13］. https：//www.epa.gov/sites/production/files/2013-09/docume nts/npdesinspect_0.pdf.

Research on water pollution source discharge permit regulation in USA

NPDES discharge permit is the main instrument to protect water quality in USA. There are individual and general permits. There is definite reasonability among stakeholders， rigorous application and payment procedures， and perfect supervision mechanism. While improving the permit instrument in China， it should re-recognize the role of permit， envisage the relationship of permit and emissions trading， pay attention to permit text designing， and improve the designing of supervision mechanism.

Discharge permit； water pollution source； NPDES

X52

A

1008-1151（2016）02-0042-04

2016-01-

廣西自然科學(xué)基金項目“西江流域水環(huán)境重金屬污染機制與調(diào)控”（2013GXNSFEA053001）。

溫中海（1984－），男，江蘇沭陽人，廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心站工程師，碩士，從事環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)測科研工作。