趙瑞芬++董墨菲

摘 要：如何提升財(cái)政透明度是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府、保障公民知情權(quán)和妥善管理公款的關(guān)鍵。中國的財(cái)政透明度與國際標(biāo)準(zhǔn)差距較大，國內(nèi)表現(xiàn)也參差不齊。我國的財(cái)政透明度需要從技術(shù)層面和政治意愿兩個(gè)方面入手，強(qiáng)化預(yù)算分類，建立規(guī)范的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并引入激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：財(cái)政透明度；國際標(biāo)準(zhǔn)；差距

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2016）05-0092-05

中國財(cái)政透明度的研究進(jìn)程始于20世紀(jì)90年代?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》的頒布是中國財(cái)政信息公開的標(biāo)志性事件，它的實(shí)施極大地推動(dòng)了中國財(cái)政透明度的歷程。2014年8月31日頒布的《新預(yù)算法》和十八屆三中全會(huì)《決定》中都明確提出構(gòu)建透明財(cái)政，同時(shí)將“財(cái)政公開透明”入法，形成了剛性的法律約束?？梢娯?cái)政透明、預(yù)算約束已成為法治之舉。否則極易出現(xiàn)違規(guī)、腐敗等問題，難以保證績效。

國外財(cái)政透明的制度安排，最早應(yīng)該追溯到1789年英國的《聯(lián)合王國總基金法案》，該法案將國家預(yù)算正式納入國家政治生活，國家預(yù)算的產(chǎn)生、執(zhí)行和審查過程都彰顯了財(cái)政透明度。作為一種依法產(chǎn)生、公之于眾、立法機(jī)構(gòu)審查通過、政府只能依法執(zhí)行的制度安排，國家預(yù)算概念本身就體現(xiàn)了財(cái)政信息公開、民眾廣泛參與的含義[1]。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)財(cái)政透明度的研究集中在概念的界定和財(cái)政透明的必要性闡述方面。而概念的界定基本上與Kopits & Craig的定義相同，如王滿倉 等（2005）認(rèn)為，財(cái)政透明度主要是指政府向公眾公開信息的程度，這些信息包含政府的結(jié)構(gòu)和職能狀況、政府財(cái)政政策的目標(biāo)、公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)算等[2]。這一定義的重點(diǎn)在于在信息的公開程度如何。而從財(cái)政透明度的核心來看，公開僅是財(cái)政透明度的必要條件，財(cái)政透明度不僅要求政府公開相關(guān)信息，還要求政府及時(shí)地、系統(tǒng)地、充分地、免費(fèi)地披露有關(guān)信息，包括預(yù)算信息、財(cái)務(wù)信息和績效信息等。從本質(zhì)上講，財(cái)政透明度不是最終目標(biāo)，而是杜絕腐敗、保障績效、加強(qiáng)問責(zé)，從而建立現(xiàn)代財(cái)政制度、實(shí)現(xiàn)國家善治的一種方法。

一、財(cái)政透明度的理論基礎(chǔ)

（一）知情權(quán)是財(cái)政透明度最重要的法理基礎(chǔ)

財(cái)政之所以要透明，是因?yàn)樗婕暗焦竦囊豁?xiàng)基本人權(quán)，即公民的知情權(quán)。很多國家在憲法中都明確規(guī)定了知情權(quán)或獲得信息權(quán)利的問題。我國憲法相應(yīng)的規(guī)定也說明了知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，信息公開透明是政府的一項(xiàng)基本義務(wù)?？梢?，公民的知情權(quán)是有法律依據(jù)的。同時(shí)十八屆三中全會(huì)的《決定》也明確確定了公民有知情權(quán)。而公民的知情權(quán)中首要的是財(cái)政信息和公款的知情權(quán)，這就要求財(cái)政必須要透明。

（二）委托代理是財(cái)政透明度最重要的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)

委托代理理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容之一，政府和公眾之間本質(zhì)上是委托人和代理人的關(guān)系。公眾是委托人，政府是代理人。公眾將公款委托給政府，政府作為代理人，掌握公款，管理公款。因此公款的取得、使用以及效果等信息屬于公共資源，理應(yīng)公開，也理應(yīng)受到公眾的監(jiān)督。同時(shí)公眾作為委托人，將錢交給政府以后，作為整體仍然享有對(duì)公款的集體所有權(quán)和支配權(quán)。

二、我國財(cái)政透明度的國際、國內(nèi)差距

（一）國際差距

隨著財(cái)政透明度的國際努力，一些發(fā)達(dá)國家和國際性組織、地區(qū)性組織相繼制定了各國或共同的財(cái)政透明度標(biāo)準(zhǔn)。比較有代表性的標(biāo)準(zhǔn)有：國際貨幣基金組織推出的《財(cái)政透明度良好做法守則》，經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織發(fā)布的《預(yù)算透明度最佳做法》，國際預(yù)算合作組織設(shè)計(jì)的《開放預(yù)算指數(shù)》等。這些國際標(biāo)準(zhǔn)為各國財(cái)政透明度的研究和實(shí)踐提供了指引和方向，為各國實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明度的基本做法提供了指南。

依據(jù)財(cái)政透明度的國際標(biāo)準(zhǔn)，我國也有大量學(xué)者對(duì)財(cái)政透明度進(jìn)行了研究。主要包括財(cái)政透明度的重要性以及提高財(cái)政透明度的途徑等方面。而關(guān)于中國財(cái)政透明度的評(píng)價(jià)及與國際標(biāo)準(zhǔn)的比較研究較少。具有代表性的當(dāng)屬2003年王雍君教授的《全球視野的中國財(cái)政透明度——中國的差距與努力方向》一文。文中分析了財(cái)政透明度的推動(dòng)力量并參照國際規(guī)范，以IMF對(duì)發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國的財(cái)政透明度進(jìn)行了對(duì)照。這個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)分為四個(gè)大類，分別是：明確角色和責(zé)任、信息的公共可得性、公開預(yù)算準(zhǔn)備和執(zhí)行過程、確保誠實(shí)。這四大類中又細(xì)分為27個(gè)小項(xiàng)。根據(jù)2003年的數(shù)據(jù)，在27項(xiàng)中，中國僅有一項(xiàng)是符合最低標(biāo)準(zhǔn)要求的，10項(xiàng)屬于部分符合，其他16項(xiàng)都不符合。比如在“信息的公共可得性”這一大類下面的7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，中國全部是不符合[3]。

預(yù)算是財(cái)政管理的工具。在預(yù)算透明度方面，國際預(yù)算合作組織每兩年發(fā)布一次開放預(yù)算調(diào)查報(bào)告。最新調(diào)查顯示（見表1），2012年中國開放預(yù)算指數(shù)為11分，低于2008年的14分和2010年的13分[4]。不僅低于被調(diào)查國家的平均分（43分），也遠(yuǎn)低于新西蘭（93分）、巴布亞新幾內(nèi)亞（56分）和韓國（75分）的得分。這說明中國在預(yù)算信息的公開方面還存在很大差距，同時(shí)也說明公眾對(duì)政府資金的監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

預(yù)算透明指數(shù)指標(biāo)是由OECD和IMF等國際組織共同設(shè)計(jì)，根據(jù)對(duì)八個(gè)文件的公開狀態(tài)和公開質(zhì)量計(jì)算而來的。這八個(gè)文件中，目前中國有三個(gè)文件沒公布，兩個(gè)文件供內(nèi)部使用，對(duì)外公布的僅有年內(nèi)報(bào)告、年終報(bào)告和審計(jì)報(bào)告三個(gè)文件。這一方面說明中國政府的預(yù)算透明度亟待提高，另一方面也表明通過一些低成本的措施，中國在提升預(yù)算透明度方面潛力巨大。開放預(yù)算調(diào)查還對(duì)檢查立法機(jī)關(guān)和最高審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督程度進(jìn)行了調(diào)查，同樣得出中國的預(yù)算監(jiān)督和公眾參與度較弱。

（二）國內(nèi)差距

從中國國內(nèi)的調(diào)查來看，近些年，中國政府財(cái)政公開有了一些突破，2008年《政府信息公開條例》頒布實(shí)施，尤其近幾年中央政府公開預(yù)算，公開“三公”開支預(yù)算，使“信息的公共可獲得性”有了一定的改善，但總體來說，中國財(cái)政透明度很低這樣的狀況，并未得到改觀。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究所連續(xù)七年開展了《中國財(cái)政透明度報(bào)告》項(xiàng)目調(diào)研，并通過一般公共財(cái)政預(yù)決算、政府性基金預(yù)決算、財(cái)政專戶管理資金預(yù)決算、國有資本經(jīng)營預(yù)決算、政府資產(chǎn)負(fù)債、部門預(yù)決算及相關(guān)信息、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算、國有企業(yè)信息和被調(diào)查者態(tài)度九大信息要素對(duì)省級(jí)財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)估，發(fā)布了2009—2015年中國省級(jí)財(cái)政透明度得分表[5]。從平均得分來看，七年來我國省級(jí)財(cái)政透明度平均分穩(wěn)中有升，但上升的幅度不大。2009年的平均分為21.71分，2015年的平均分為36.04分，上升了66%，年均增幅9.42%。從最高分來看，最高分呈現(xiàn)出先下降后遞增繼而下降的趨勢(shì)，說明一些財(cái)政透明度較好的省份并沒有延續(xù)其積極性，反而出現(xiàn)“恐高癥”。而歷年的最低分基本變化幅度不大，在2014年創(chuàng)下了最低分的歷史最低之后，2015年最低分反而達(dá)到一個(gè)最高值，這說明信息公開較差省份逐步加快了信息公開的進(jìn)程，摘掉“最差”帽子的意識(shí)比較強(qiáng)烈。如果把這31個(gè)省份看做一個(gè)整體，那么這個(gè)整體經(jīng)過七年的努力，其財(cái)政信息僅公開了三分之一左右，仍處于低水平狀態(tài)。

相對(duì)于省級(jí)政府，市級(jí)政府與社會(huì)公眾的聯(lián)系度更高，更能反映公共資源的取得和使用效果。清華大學(xué)公共管理學(xué)院從2012年起致力于市級(jí)政府財(cái)政透明度的調(diào)查和評(píng)估。2014年發(fā)布的《2014年中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》，將研究范圍擴(kuò)大到全國285家地級(jí)市政府和4家直轄市政府。采用從互聯(lián)網(wǎng)獲取全樣本數(shù)據(jù)的方法，將指標(biāo)體系分為“機(jī)構(gòu)公開”“財(cái)政報(bào)告和數(shù)據(jù)”“其他相關(guān)信息”三個(gè)部分。其中“財(cái)政報(bào)告和數(shù)據(jù)”和“其他相關(guān)信息”包括公共財(cái)政、政府性基金、國有資本經(jīng)營和社?；鸬日罩У摹八谋举~”、部門預(yù)決算公開、三公經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)資金等[6]。從實(shí)證結(jié)果顯示的情況看，政府“四本賬”預(yù)算體系，按照公開的完整程度排序，公共財(cái)政預(yù)算公開得最好，其次是政府性基金預(yù)算，社保基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算公開程度較差。而各項(xiàng)具體指標(biāo)中政府性債務(wù)的公開程度普遍較低，只有14個(gè)城市公布了相關(guān)數(shù)據(jù)，占城市總數(shù)的4.82%。

三、我國財(cái)政透明度存在的問題

根據(jù)國際貨幣基金組織發(fā)布的財(cái)政透明度守則，財(cái)政透明度應(yīng)達(dá)到職能和責(zé)任的澄清、公開預(yù)算編制、信息的公開可得性、對(duì)真實(shí)性的保證四項(xiàng)基本要求[7]。由于我國政治體制的特殊性，我們不可能完全參照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，但一些最低要求仍是我們努力的方向。從目前財(cái)政信息的公開程度來看，在政府職責(zé)明確和公共預(yù)算的編制程序方面取得了很大的改善，而信息公開透明的范圍、法律以及監(jiān)督等方面，還難以滿足現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。

（一）財(cái)政透明的范圍不全面

由于政府的財(cái)政資金來源于公眾，因此財(cái)政資金的收取和使用都應(yīng)納入預(yù)算，為公眾所知，受公眾監(jiān)督。目前財(cái)政資金從性質(zhì)上講主要有四類：一般公共預(yù)算資金、政府性基金、社會(huì)保障基金和國有資本經(jīng)營資金。從各類資金公開的程度來看，社會(huì)保障基金和國有資本經(jīng)營資金透明度最低；其次是第二類資金，即政府性基金，其收入占財(cái)政收入的四成，但透明度較差。從公開的各類文件來看，很多預(yù)算文件沒有公開或者公開得不夠詳細(xì)。

1. 公開的文件數(shù)量少。根據(jù)中國預(yù)算組織進(jìn)行的中國開放預(yù)算調(diào)查，八個(gè)有關(guān)預(yù)算的關(guān)鍵文件中，中國政府僅公開了三個(gè)文件，而對(duì)于預(yù)算前報(bào)告、公民預(yù)算案和年中審查這三個(gè)文件，無論是對(duì)內(nèi)還是對(duì)外均未公開。上海財(cái)大在2015年中國財(cái)政透明度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全國僅有七個(gè)省份公布了預(yù)算資金年終資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)政專戶管理資金年終資產(chǎn)負(fù)債表，盡管公開政府資產(chǎn)負(fù)債資金信息的省份比2014年多了三個(gè)，但沒有任何省份完全公開財(cái)政部統(tǒng)一規(guī)定的資產(chǎn)負(fù)債表上的信息，固定資產(chǎn)、長期負(fù)債等信息幾乎處于缺失狀態(tài)。清華大學(xué)2014年《中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》中也明確指出政府性債務(wù)的公開率還不足5%。可見，公開的文件數(shù)量尤其是需要人大審查的一些重要文件不足，財(cái)政信息薄弱是財(cái)政透明度不高的直接原因。

2. 公開的文件質(zhì)量差。對(duì)于已經(jīng)公開的預(yù)算文件，由于政府預(yù)算做得比較粗，代編預(yù)算的比例還比較大，預(yù)算還沒有真正落實(shí)到具體的項(xiàng)目中。按照西方國家的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)人大審查的預(yù)算與項(xiàng)目的結(jié)合度為100%，而我國在這方面的努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于政府公布的預(yù)算信息不夠細(xì)化，往往容易導(dǎo)致尋租現(xiàn)象。

3. 信息公開的渠道少。財(cái)政信息公開的渠道單一，即使是相關(guān)專家或分析人員要想獲得需要的信息也非易事。比如按照《政府信息公開條例》第十條的規(guī)定，政府預(yù)算、決算表格的相關(guān)數(shù)據(jù)和部門預(yù)算、決算表格的相關(guān)數(shù)據(jù)不在縣級(jí)以上各級(jí)人民政府必須主動(dòng)公開范圍，社會(huì)公民需要申請(qǐng)才能獲得信息，而公民申請(qǐng)又往往得到“不屬于公開條例適用范圍”的答復(fù)。

（二）預(yù)算編制的時(shí)限問題

其一，預(yù)算編制的時(shí)間較短。從預(yù)算編制的時(shí)間來看，我國中央和地方政府一般是從每年11月開始到次年3月份之前完成。無論是中央預(yù)算還是地方預(yù)算都時(shí)間跨度較小，編制時(shí)間較短，影響預(yù)算的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性。其二，預(yù)算編制的周期與預(yù)算執(zhí)行的周期不一致。我國的預(yù)算執(zhí)行周期是歷年制，即從每年的1月1日到12月31日。而預(yù)算支出則是在每年3月份經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)后才下達(dá)到各預(yù)算單位，這樣往往導(dǎo)致前半年各部門無預(yù)算狀態(tài)運(yùn)行，后半年又出現(xiàn)“資金沉淀”、頻繁調(diào)整預(yù)算的后果。其三，預(yù)算審議時(shí)間短。全國人大會(huì)一般是15天左右，這其中用于審議預(yù)算的時(shí)間一般只有一天，省人大和市人大的時(shí)間更短。這么短的時(shí)間絕大多數(shù)人大代表很難認(rèn)真考證預(yù)算文件的合理性和合法性，使得預(yù)算審議的嚴(yán)肅性大打折扣。

（三）財(cái)政透明的法制問題

財(cái)政透明度的提升，法制是保障。預(yù)算方案一旦確定，就代表了公眾和納稅人對(duì)政府所提供的公共服務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的接受程度，具有法律效力。盡管2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施將我國財(cái)政公開透明的法制問題推進(jìn)了一大步，但仍有一些具有實(shí)質(zhì)意義的安排從公眾視野中消失?！墩畔⒐_條例》有關(guān)規(guī)定與新《預(yù)算法》還不能有效銜接。財(cái)政透明度的提升有必要修改《政府信息公開條例》或?qū)⒅駷椤墩畔⒐_法》，按照“公開為原則，不公開為例外”制定政府財(cái)政信息公開負(fù)面清單，否則財(cái)政透明度很難取得實(shí)質(zhì)進(jìn)步。

（四）財(cái)政透明的監(jiān)督問題

財(cái)政監(jiān)督是現(xiàn)代財(cái)政的基本職能，是確保財(cái)政管理活動(dòng)合規(guī)化、績效化及保障問責(zé)的重要手段。從理論上講，目前對(duì)財(cái)政監(jiān)督的關(guān)注較多，但均未觸及關(guān)鍵所在——公款的全程逐筆實(shí)時(shí)追蹤監(jiān)控，因而不得要領(lǐng)；而全程逐筆實(shí)時(shí)監(jiān)控可以為治理腐敗、提高財(cái)政透明度提供內(nèi)控基石和技術(shù)基礎(chǔ)。實(shí)踐中，近年來，隨著國庫集中支付改革、部門預(yù)算、收支兩條線、財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)、“金財(cái)工程”建設(shè)及財(cái)政機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化等各項(xiàng)改革的穩(wěn)步推進(jìn)，側(cè)重于事后檢查，事前審核、事中監(jiān)控相對(duì)弱化的傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督方式和手段已無法滿足現(xiàn)代財(cái)政管理需要。因此，應(yīng)按照現(xiàn)代財(cái)政的要求，從偏重事后檢查、外部監(jiān)督模式轉(zhuǎn)向事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合、內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)稅政策執(zhí)行和財(cái)政收支活動(dòng)全方位、全過程的動(dòng)態(tài)、逐筆實(shí)時(shí)監(jiān)管。

四、我國財(cái)政透明度提升的關(guān)鍵

作為國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力提升的關(guān)鍵支柱，財(cái)政在國家治理和宏觀調(diào)控中的作用日益顯著。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，提升財(cái)政透明度，加強(qiáng)績效管理，已成為我國學(xué)術(shù)界的共識(shí)和政府的必然選擇。依照我國財(cái)政透明度的國際差距和國內(nèi)差距，以及我國財(cái)政透明度中存在的問題，中國財(cái)政透明度的提升除了需要一系列制度建設(shè)，如法制建設(shè)、監(jiān)督制度建設(shè)、預(yù)算制度建設(shè)外，還需要解決兩大關(guān)鍵問題，一是政治意愿的問題，二是技術(shù)層面的問題。

（一）技術(shù)層面

1. 加強(qiáng)預(yù)算分類，特別是支出分類的科學(xué)化和細(xì)化。目前我國還沒有準(zhǔn)確的符合國際化的分類系統(tǒng)，今后應(yīng)遵循國際上流行的功能分類，做到以功能套規(guī)劃、以規(guī)劃套活動(dòng)、以活動(dòng)套條目。財(cái)政支出按照類、款、項(xiàng)、目、節(jié)五級(jí)科目進(jìn)行預(yù)算編制，將預(yù)算目的、預(yù)算需求都放到預(yù)算報(bào)告中。同時(shí)，擴(kuò)大預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容，不應(yīng)僅提供數(shù)字，還應(yīng)制定預(yù)算報(bào)告解釋性文字和說明。

2. 建立規(guī)范的預(yù)決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告制度。目前我國政府和其他部門在預(yù)算報(bào)告的公開方面有了較大的進(jìn)步，但是決算報(bào)告比較模糊，而包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等在內(nèi)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告公布的更是少之又少。根據(jù)新公布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，各級(jí)政府和相關(guān)部門應(yīng)采用“雙報(bào)告”制，既要公布預(yù)決算報(bào)告還要公布財(cái)務(wù)報(bào)告[8]。同時(shí)，對(duì)于公布的報(bào)告還要通俗化，對(duì)需要重點(diǎn)說明的事項(xiàng)在附注中明確說明。

3. 建立權(quán)責(zé)制政府財(cái)務(wù)報(bào)告。透明財(cái)政要求政府向公眾提供有關(guān)公款的全部信息，而權(quán)責(zé)制政府財(cái)務(wù)報(bào)告可以反映政府的全部資產(chǎn)和負(fù)債，有利于掌握“家底”，因此建立權(quán)責(zé)制政府財(cái)務(wù)報(bào)告是提升財(cái)政透明度的重大舉措。

（二）政治意愿

盡管財(cái)政透明度是個(gè)技術(shù)問題，但是要實(shí)現(xiàn)比較高的透明度，最關(guān)鍵的還是政府官員的政治意愿，如果其政治意愿足夠強(qiáng)大，那么技術(shù)問題也會(huì)迎刃而解。

1. 建立政府官員公開信息的激勵(lì)機(jī)制。將財(cái)政透明納入政府官員政績考核的指標(biāo)中。摒棄過去一味以GDP、財(cái)政收入等指標(biāo)為依據(jù)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，將財(cái)政信息公開透明納入官員政績考核指標(biāo)中，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)及官員自身的責(zé)任感。

2. 引入監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化問責(zé)。依照法律和公民、社會(huì)以及媒體的輿論監(jiān)督，來硬化官員的約束。納稅人對(duì)公共財(cái)政的關(guān)注度越高，財(cái)政透明度提升得就越快。同時(shí)組織專業(yè)人士或通過專業(yè)的人民代表來進(jìn)行監(jiān)督，以降低監(jiān)督方面的成本，形成監(jiān)督的良性長效機(jī)制。

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