北京市電子科技情報(bào)研究所　晉　煜

中國商飛北京民用飛機(jī)技術(shù)研究中心　許　延

新時(shí)期推動(dòng)我國軍民融合深入發(fā)展的對(duì)策建議——基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

北京市電子科技情報(bào)研究所晉煜

中國商飛北京民用飛機(jī)技術(shù)研究中心許延

軍民融合作為我國的國家戰(zhàn)略，現(xiàn)已成為持續(xù)深入推進(jìn)我國國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)融合發(fā)展的重要抓手，其中，制度建設(shè)是推進(jìn)我國軍民融合深度發(fā)展的重要方面。本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論的視角出發(fā)，在對(duì)我國軍民結(jié)合的制度變遷進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，對(duì)新時(shí)期我國軍民融合深度發(fā)展面臨的問題進(jìn)行了分析，從制度創(chuàng)新層面提出了促進(jìn)我國軍民深度融合的對(duì)策建議。

我國軍民結(jié)合的制度變遷

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)制度安排對(duì)于資源配置效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的重要作用。制度變遷的實(shí)質(zhì)是效率更高、效益更好的新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動(dòng)態(tài)過程，本質(zhì)上是一種交易過程，其發(fā)生和進(jìn)行取決于成本和收益的比較。

建國以來，我國軍民結(jié)合戰(zhàn)略經(jīng)歷了“軍民分離”、“軍民結(jié)合”、“軍民融合”等制度變遷過程，不同時(shí)期具有不同的特征：

在“軍民分離”時(shí)期，為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭威脅，國家通過行政命令調(diào)整軍工布局、管理國防建設(shè)，以指令性計(jì)劃組織武器裝備科研生產(chǎn)。

在“軍民結(jié)合”階段，我國國防科技工業(yè)制度創(chuàng)新的目標(biāo)是發(fā)揮市場機(jī)制作用，形成有利于企業(yè)間有效競爭、可獲得最優(yōu)績效的市場結(jié)構(gòu)。武器裝備的研制與生產(chǎn)從原來的指令性計(jì)劃調(diào)撥、國家行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、法律、行政等多種管理手段相結(jié)合的模式，政府與武器裝備科研生產(chǎn)單位形成訂貨和合同關(guān)系。

在“軍民融合”時(shí)期，以黨的十七大報(bào)告提出“走中國特色軍民融合式發(fā)展路子”為標(biāo)志，其實(shí)質(zhì)是站在國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，推動(dòng)國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)融合發(fā)展，徹底打破軍民界限，優(yōu)化軍民資源配置，促進(jìn)和提升現(xiàn)代化條件下軍隊(duì)的體系化作戰(zhàn)能力，使我國國防建設(shè)植根于深厚的國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中，并形成良性互動(dòng)發(fā)展。

軍民融合是軍民結(jié)合向更高層次、更廣范圍和更深程度的發(fā)展。軍民融合發(fā)展作為國家戰(zhàn)略，具有全局性和前瞻性；強(qiáng)調(diào)全方位、全要素融合，由傳統(tǒng)的國防科技工業(yè)領(lǐng)域拓展到整個(gè)國防建設(shè)領(lǐng)域；深化了軍民融合程度，由最初的國防—民用工業(yè)和科技的結(jié)合，發(fā)展到國民經(jīng)濟(jì)體系和國防經(jīng)濟(jì)體系的系統(tǒng)、良性互動(dòng)和融合。

我國2005年以來出臺(tái)的軍民融合代表性政策及其主要內(nèi)容如表1所示。從制度供需視角來看，這些政策構(gòu)成了我國不同時(shí)期軍民結(jié)合戰(zhàn)略具體制度安排的重要內(nèi)容，是通過強(qiáng)制性制度變遷釋放改革活力、增強(qiáng)國防工業(yè)基礎(chǔ)、提高科研生產(chǎn)效率、推動(dòng)涵蓋國防科技工業(yè)在內(nèi)的整體國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的必然選擇，同時(shí)也是對(duì)市場經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)資本基于成本—收益比較，期望融入國防軍工建設(shè)，從而產(chǎn)生誘致性制度變遷潛在需求的響應(yīng)。從動(dòng)力機(jī)制上看，總體來說，我國軍民融合戰(zhàn)略的制度變遷屬于自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，同時(shí)也越來越多地受到自下而上的誘致性制度變遷需求的影響。

強(qiáng)制性制度變遷主要依賴于政府指令或者法律得以實(shí)現(xiàn)，其優(yōu)勢在于“以政府為主體，掌握著行動(dòng)自主權(quán)，推進(jìn)制度變遷的時(shí)間最短，速度最快，并且能夠利用自己所掌握的國家強(qiáng)制力來降低制度變革所產(chǎn)生的代價(jià)或成本”。我國經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫認(rèn)為，從某種現(xiàn)行制度安排轉(zhuǎn)變到另一種不同制度安排的過程，需花費(fèi)高昂的費(fèi)用；除非轉(zhuǎn)變到新制度安排的個(gè)人凈收益超過制度變遷的費(fèi)用，否則就不會(huì)發(fā)生自發(fā)的誘致性制度變遷。由于自發(fā)的誘致性制度變遷存在著較高昂的交易費(fèi)用，且存在“搭便車”問題，因此，由政府采取措施彌補(bǔ)制度供給不足，通過強(qiáng)制性制度變遷推動(dòng)軍民融合深入發(fā)展便成為更佳選擇。

新時(shí)期我國軍民融合戰(zhàn)略的制度分析

當(dāng)前我國軍民融合工作正處于由淺入深、全面推進(jìn)、攻堅(jiān)克難、加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。將軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，是黨和國家在戰(zhàn)爭形態(tài)信息化、技術(shù)形態(tài)軍民通用化、經(jīng)濟(jì)形態(tài)市場化發(fā)展趨勢下作出的重大決策。

2015年3月12日，習(xí)近平總書記在出席第十二屆全國人大三次會(huì)議解放軍代表團(tuán)全體會(huì)議時(shí)指出，今后一個(gè)時(shí)期，軍民融合發(fā)展要加快形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局，豐富融合形式，拓展融合范圍，提升融合層次；要強(qiáng)化改革創(chuàng)新，著力解決制約軍民融合發(fā)展的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題，努力形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的組織管理體系，國家主導(dǎo)、需求牽引、市場運(yùn)作相統(tǒng)一的工作運(yùn)行體系，系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)的政策制度體系。在闡述軍民融合重大戰(zhàn)略時(shí)，習(xí)近平特別提出了強(qiáng)化大局意識(shí)、強(qiáng)化改革創(chuàng)新、強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃、強(qiáng)化法制觀念等“四個(gè)強(qiáng)化”的要求。

2016年7月21日，中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》（簡稱《意見》），著眼于國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局，明確了新形勢下我國軍民融合發(fā)展的總體思路、重點(diǎn)任務(wù)、政策措施?！兑庖姟访鞔_了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的基本原則，即：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化國家主導(dǎo)、注重融合共享、發(fā)揮市場作用、深化改革創(chuàng)新?！兑庖姟愤€從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)規(guī)劃、法制保障、督導(dǎo)問責(zé)等方面提出了具體的要求。

現(xiàn)階段，我國軍民深度融合發(fā)展的相關(guān)改革工作在穩(wěn)步推進(jìn)中仍面臨著一些突出矛盾和問題，這些矛盾和問題可以概括為“組織管理不協(xié)調(diào)、工作運(yùn)行不通暢、政策制度不配套”；具體表現(xiàn)為軍地“兩張皮”、軍民融合缺乏政府部門和軍方的有效指導(dǎo)、民口企業(yè)“參軍”取證難、準(zhǔn)入門檻高、軍品需求信息渠道不暢通、軍民標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、國防科技成果轉(zhuǎn)化難等；其實(shí)質(zhì)是思想觀念、體制機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、政策法規(guī)等方面的問題。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，上述表現(xiàn)較突出的不利于軍民融合深入發(fā)展的問題和現(xiàn)象，其本質(zhì)原因是舊有制度的路徑依賴和制度鎖定。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思把路徑依賴解釋為“過去對(duì)現(xiàn)在和未來的強(qiáng)大影響”。他認(rèn)為，制度變遷過程存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，人們?cè)谶^去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。“任何制度產(chǎn)生以后，都傾向于自我捍衛(wèi)和自我強(qiáng)化”，形成“過去對(duì)現(xiàn)在和未來的強(qiáng)大影響”——亦即“路徑依賴”。路徑依賴使得某種舊有的制度被鎖定。路徑依賴產(chǎn)生的深層次原因在于各利益主體之間的博弈。制度的運(yùn)行，必然形成該制度的既得利益者或既得利益集團(tuán)；而制度環(huán)境的變化必將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主體之間的利益格局發(fā)生變化，既得利益者總是想盡辦法維護(hù)現(xiàn)有制度，盡可能擴(kuò)大利益范圍，延長獲利時(shí)間。政府作為國家的代理人，其積極作用表現(xiàn)在能夠因時(shí)制宜地進(jìn)行由上而下的創(chuàng)新性制度安排，實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷，避免不良制度的自我強(qiáng)化。

當(dāng)今世界，軍民融合戰(zhàn)略視角下的國防安全的競爭，本質(zhì)上是制度適應(yīng)性的競爭。推動(dòng)我國軍民融合深入發(fā)展的“四個(gè)強(qiáng)化”，實(shí)質(zhì)上是要改變長期以來形成的利益觀，確保實(shí)現(xiàn)國家安全和發(fā)展全局利益；破除國民經(jīng)濟(jì)和國防建設(shè)各自獨(dú)立運(yùn)行的“二元體制結(jié)構(gòu)”，通過體制、機(jī)制和政策的創(chuàng)新性制度安排，加快形成“三個(gè)體系”；在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌期，通過強(qiáng)有力的戰(zhàn)略規(guī)劃，強(qiáng)化戰(zhàn)略執(zhí)行力和政策推動(dòng)力，統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)；從法律層面規(guī)范化、制度化軍民深度融合發(fā)展工作，形成程序化、法制化工作機(jī)制，構(gòu)建健全的法律法規(guī)體系，不斷提高軍民融合的法治化水平。

表1　我國軍民融合代表性政策及主要內(nèi)容

新時(shí)期軍民融合深入發(fā)展的對(duì)策建議

一、優(yōu)化組織架構(gòu)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

組織架構(gòu)和頂層設(shè)計(jì)位于制度體系的高級(jí)層次，在制度體系中發(fā)揮著組織保障、總體統(tǒng)領(lǐng)和方向指引等重要作用，是制定一系列具體政策規(guī)章的基本原則和依據(jù)，也是確保全局性、長遠(yuǎn)性和前瞻性制度安排順利實(shí)施的前提。我國軍民融合深入發(fā)展首先應(yīng)注重適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的組織變革和頂層設(shè)計(jì)問題。

在實(shí)踐中，由于客觀條件變化、涉及因素復(fù)雜，再加上我國現(xiàn)行制度環(huán)境尚不完善，組織管理架構(gòu)等與國防科技工業(yè)在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位不相匹配，相關(guān)軍民融合具體政策規(guī)章的制定和推行不僅是一個(gè)涉及利益格局變化的復(fù)雜過程，而且政策制定者的有限理性往往會(huì)導(dǎo)致“制度不完全”，使得以強(qiáng)制性制度變遷為主的軍民融合發(fā)展改革過程在一定程度上成為“試錯(cuò)”的過程。

軍民融合頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃作為指導(dǎo)全面深化改革相關(guān)工作開展的基本綱領(lǐng)，將起到變革體制、理順機(jī)制、檢驗(yàn)效果，以及調(diào)整內(nèi)容的標(biāo)尺作用，使我國軍民融合發(fā)展工作思路清晰、目標(biāo)明確、指揮有力、始終沿著既定的正確方向不斷前進(jìn)。

二、發(fā)揮市場優(yōu)勢，堅(jiān)持政府主導(dǎo)

我國在推進(jìn)軍民融合深入發(fā)展的過程中，必須處理好政府與市場的關(guān)系，在當(dāng)前發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)條件下積極探索各自發(fā)揮作用的范圍，通過市場競爭決定企業(yè)的參與程度，優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率，使企業(yè)真正成為推動(dòng)融合發(fā)展的微觀主體，改變以往用計(jì)劃手段統(tǒng)管和配置資源的做法。

另一方面，在充分利用和發(fā)揮市場在資源配置中的作用的同時(shí)，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，這是由政府的本質(zhì)職能和國防建設(shè)的基本屬性所決定的。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的國家理論，國家和政府之間是一種委托—代理關(guān)系，政府作為國家的代理人，在強(qiáng)制性制度變遷過程中起著不可替代的主導(dǎo)作用。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，國防是公共產(chǎn)品；國防裝備服務(wù)于國防建設(shè)，在很大程度上具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，需由政府主導(dǎo)、支持和保障其研發(fā)生產(chǎn)及軍工核心能力建設(shè)。我國軍民融合深入發(fā)展過程中面臨的源于路徑依賴、制度鎖定和利益固化的多種障礙，也必須依賴政府的制度創(chuàng)新才能盡快破除；在核心軍事裝備和關(guān)鍵技術(shù)設(shè)施等領(lǐng)域，要嚴(yán)格遵守國家保密法律法規(guī)，構(gòu)建完善的法律法規(guī)制度體系，保障國家利益。

三、完善多方協(xié)同機(jī)制，改進(jìn)具體制度安排

目前，我國國防裝備競爭性采購制度已經(jīng)建立，在此基礎(chǔ)上，在保障國防安全和保持軍工核心能力的前提下，一方面，應(yīng)進(jìn)一步深化市場準(zhǔn)入制度改革，改革現(xiàn)有“四證”制度，以及研發(fā)資助、稅收、土地使用等制度，使具有核心技術(shù)創(chuàng)新能力的優(yōu)勢民企能夠公平地參與國防建設(shè)；另一方面，要建立軍民融合社會(huì)公共服務(wù)體系，在保障國防科技成果國家秘密安全、維護(hù)國防裝備產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)能力的前提下，有序建立國防科技成果共享機(jī)制，促進(jìn)軍民產(chǎn)品技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)、軍民知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的逐步統(tǒng)一，降低企業(yè)成本和社會(huì)交易成本，有效激發(fā)各主體的積極性和創(chuàng)造性。

當(dāng)前，我國軍民融合深入發(fā)展在具體工作中尚存在機(jī)制不完善、制度不健全、政策落實(shí)難等一系列問題。特別是，就“民企參軍”而言，存在著專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏，系統(tǒng)支持和培育不力，投資補(bǔ)償機(jī)制缺失，軍品免稅退稅覆蓋面窄、程序復(fù)雜、周期冗長、力度不足，“四證”辦理因果關(guān)系理不順，裝備采購信息不對(duì)稱，競爭失利補(bǔ)償機(jī)制不完善，某些政策實(shí)施細(xì)則不明，缺乏可操作性等問題，需建立政府、軍方和企業(yè)界共同參與的軍民融合有效協(xié)同機(jī)制和跨部門管理機(jī)構(gòu)，改進(jìn)相關(guān)制度安排，優(yōu)化實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)政策的可操作性，使得條例、決定、意見、辦法等政策措施盡快落到實(shí)處，并在實(shí)際工作中進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

四、深化軍工企事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)改革，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，產(chǎn)權(quán)是構(gòu)成制度框架的重要元素，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的無效率必然導(dǎo)致制度結(jié)構(gòu)的無效率，因此，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

國有軍工企事業(yè)單位是軍民融合的重要主體。當(dāng)前，我國國有軍工企事業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)取得了重大成就，但尚未真正成為面向市場自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立的市場利益主體；應(yīng)結(jié)合我國國情，根據(jù)產(chǎn)品性質(zhì)、軍民品科研生產(chǎn)任務(wù)，以及對(duì)國防安全的重要程度，采用不同的組織形式對(duì)軍工企事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，進(jìn)一步按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，明晰責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，逐步建立有利于軍民融合的競爭、評(píng)價(jià)、監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制；要在國防科研單位建立以法人產(chǎn)權(quán)制度為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)投資主體和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化；要鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與軍工企業(yè)改制，進(jìn)一步擴(kuò)充融資渠道，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，加快國有軍工企事業(yè)單位的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)和市場化改革進(jìn)程，使其能夠適應(yīng)現(xiàn)代市場規(guī)則、煥發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。