符連峰+單迎娜

摘 要 構(gòu)建以檢察官為主體的執(zhí)法辦案組織體系和模式，是關(guān)乎檢察官隊(duì)伍管理、深刻影響檢察職能行使的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。但作為一項(xiàng)探索中的改革措施，主任檢察官在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中，存在不少亟待解決的問題，其中明確主任檢察官的訴訟職權(quán)配置并輔之有效的監(jiān)督方式是必須解決的關(guān)鍵問題，影響著檢察改革全局。本文以2015年度F市公訴、偵監(jiān)部門辦案模式改進(jìn)為視角，總結(jié)分析此過程中積累的經(jīng)驗(yàn)、存在的問題，就主任檢察官訴訟職權(quán)的合理配置與監(jiān)督制約提出幾點(diǎn)建議，以期對促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)穩(wěn)步對接主任檢察官辦案責(zé)任制改革有所裨益。

關(guān)鍵詞 主任檢察官 訴訟職權(quán) 配置

中圖分類號：DF8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1 2015年以來F市公訴、偵監(jiān)部門試行“全員定崗定責(zé)”基本情況

2015年以來，F(xiàn)市院以公訴、偵監(jiān)部門試行全員定崗定責(zé)為切入點(diǎn)，組建辦案小組，整合兩部門內(nèi)部資源，進(jìn)一步促進(jìn)人崗相適、強(qiáng)化效能管理，減少案件審批層級，增強(qiáng)檢察官辦案獨(dú)立性。

1.1主要做法

1.1.1以崗定員，以崗定責(zé)

F市院兩處室根據(jù)各自檢察實(shí)務(wù)設(shè)立若干組別及崗位，將處室的職責(zé)任務(wù)細(xì)化分解給崗位，將崗位標(biāo)準(zhǔn)要求具體落實(shí)到承辦人。關(guān)鍵崗位實(shí)行A、B崗制，A、B崗人員須同步掌握案情、接續(xù)履行職權(quán)、共擔(dān)責(zé)任義務(wù)。A崗責(zé)任人離崗時(shí)，B崗責(zé)任人要及時(shí)頂崗，無縫對接、互相監(jiān)督，防止缺位錯(cuò)位、推諉責(zé)任現(xiàn)象。

1.1.2人崗適應(yīng)，權(quán)責(zé)明晰

兩處室健全相關(guān)工作制度，嚴(yán)格落實(shí)定崗定責(zé)，建立個(gè)人履責(zé)檔案。定崗定責(zé)盡量切合實(shí)際、統(tǒng)籌兼顧、動態(tài)調(diào)整，務(wù)求人員與崗位相適應(yīng)、能力與任務(wù)相適應(yīng)、權(quán)力與責(zé)任相適應(yīng)，努力達(dá)到層級間、組別間、崗位間、人員間的責(zé)權(quán)平衡。

1.1.3依責(zé)考核，追責(zé)到人

對定崗定責(zé)情況實(shí)行監(jiān)督考核。小組成員由部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行日常督查考核，部門負(fù)責(zé)人由分管院領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行日常督查考核，F(xiàn)市院每半年組織一次集中督查考核，并將結(jié)果作為年終評優(yōu)、選人用人、責(zé)任追究的重要依據(jù)。

1.2取得實(shí)效

F市院公訴、偵監(jiān)部門以“三個(gè)原則”為先導(dǎo)推進(jìn)工作方式改進(jìn)，即遵循司法化原則，踐行辦案親歷、公開、獨(dú)立性；遵循專業(yè)化原則，根據(jù)本地區(qū)犯罪的突出情況構(gòu)建專業(yè)化小組，如毒品犯罪案件辦理小組；遵循扁平化原則，圍繞執(zhí)法辦案，運(yùn)行縱到底、橫到邊的管理方式，科學(xué)地設(shè)置“放權(quán)”與“限權(quán)”的界限。

（1）辦案效率明顯提升。辦案小組試行后，就偵監(jiān)處來看，審查逮捕案件中需要處長、分管檢察長審簽的只是案件審查逮捕意見書，其他關(guān)于程序性的審簽（如提訊證、備案報(bào)告等）及法律文書均由辦案組長審簽。就公訴處來看，案件退回補(bǔ)充偵查審批權(quán)由辦案組長行使，事實(shí)清楚且與承辦人、基層院認(rèn)定事實(shí)、定性及主要量刑情節(jié)無分歧的案件，經(jīng)辦案組長簽批即可直報(bào)分管檢察長。

（2）規(guī)范意識、責(zé)任意識得到增強(qiáng)。改進(jìn)辦案模式后，辦案組長均由享有一定審批、把關(guān)權(quán)的業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任。兩部門案件承辦人的規(guī)范意識、責(zé)任意識都顯著增強(qiáng)。同時(shí)也使處長與分管檢察長從繁瑣的程序性審簽中解脫出來，更專注于謀劃全局工作。

（3）加速辦案人員的能力提升。辦案組長進(jìn)一步增強(qiáng)了擔(dān)當(dāng)意識和風(fēng)險(xiǎn)意識。辦案組模式也讓年輕干警更多接觸不同類別的案件。在人員配置上兼顧新老層次，為辦案隊(duì)伍健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

1.3存在的問題

（1）權(quán)責(zé)利平衡上有待調(diào)整。作為過渡性的“辦案小組”模式，明確了辦案組長的責(zé)任、權(quán)力，對小組運(yùn)行方式以及對小組成員的要求未有成文規(guī)定，在實(shí)踐中解決權(quán)責(zé)平衡的問題需要各自摸索前行。辦案組長除正常輪卷外，還要對各自組員的案件進(jìn)行審簽把關(guān)，工作量明顯增多，而與之相應(yīng)的利益調(diào)整和獎(jiǎng)懲機(jī)制缺位。

（2）各辦案小組之間交流不足。試行中，偵監(jiān)處各小組由組長帶領(lǐng)成員辦理各自案件，與其他組干警進(jìn)行討論交流的機(jī)會相對減少，產(chǎn)生不了“交叉火力”，容易“各自為政”。

（3）辦案組案件數(shù)量分配不均。公訴處雖然是在分析近兩年各類案件受理數(shù)量的基礎(chǔ)上進(jìn)行的分組，但實(shí)踐中辦案量分布仍存在問題。例如2015年上半年毒品組案件數(shù)量劇增，僅L同志當(dāng)期就辦理各類案件60余件，遠(yuǎn)超其他組同志承辦的案件數(shù)量。雖可在某一辦案組壓力過大的情況下適當(dāng)向其他組分流部分案件，但不能從根本上解決“貧富不均”現(xiàn)象。

（4）辦案人員的業(yè)務(wù)能力亟待提高。促進(jìn)辦案人員能力提升是推動辦案模式改進(jìn)的關(guān)鍵。案多人少矛盾依然突出，現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)等都與主任檢察官辦案責(zé)任制及檢察工作專業(yè)化、精細(xì)化發(fā)展目標(biāo)間有相當(dāng)程度的差距。

2主任檢察官訴訟職權(quán)配置的幾點(diǎn)構(gòu)想

由F市院公訴、偵監(jiān)兩部門全員定崗定責(zé)實(shí)施情況可以看出，其中辦案小組組長負(fù)責(zé)制的試行實(shí)際上是為對應(yīng)改革后的主任檢察官責(zé)任制而設(shè)置，其中辦案小組組長一方面要負(fù)責(zé)對組內(nèi)案件統(tǒng)籌安排，擔(dān)負(fù)著總指揮的角色；另一方面要承擔(dān)起組內(nèi)業(yè)務(wù)專家的角色，負(fù)責(zé)解決小組內(nèi)辦理專業(yè)案件的難點(diǎn)問題。結(jié)合其一年來的實(shí)踐，現(xiàn)就主任檢察官訴訟職權(quán)配置提幾點(diǎn)建議。

2.1主任檢察官的配置設(shè)計(jì)

2.1.1以執(zhí)法辦案為中心

（1）減少審批層級，提升辦案效率。長期以來，F(xiàn)市檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察院存在“案多人少”的矛盾，相當(dāng)程度上制約著全市檢察工作發(fā)展。事實(shí)上，以對接此次檢察改革為契機(jī)，基層檢察機(jī)關(guān)可以嘗試取消業(yè)務(wù)部門副職設(shè)置，采取嚴(yán)格的選任程序，把業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的檢察官充實(shí)到辦案一線擔(dān)任主任檢察官，配置兩名以上助手，以小組制模式推進(jìn)案件辦理的運(yùn)行，賦予小組相當(dāng)范圍內(nèi)的案件自主決定權(quán)，由主任檢察官直接對案件負(fù)責(zé)；（2）推進(jìn)分級管理。在主任檢察官體系內(nèi)進(jìn)行分級管理，規(guī)定不同層級主任檢察官的權(quán)責(zé)范圍，同時(shí)提供相應(yīng)職業(yè)待遇，以激發(fā)其工作積極性；（3）確保責(zé)權(quán)一致。首先，權(quán)責(zé)統(tǒng)一必須具有絕對性。主任檢察官必須對檢察長和檢委會負(fù)責(zé)，無論是主任檢察官還是檢委會作出的決定，均對外具有整體效力。其次，相對獨(dú)立授權(quán)。在明確主任檢察官以自己名義獨(dú)立承辦案件，并對案件直接負(fù)責(zé)的同時(shí)，堅(jiān)守過錯(cuò)責(zé)任制。

2.1.2確保選任優(yōu)化

主任檢察官辦案責(zé)任制，意味著對主任檢察官相當(dāng)大程度上的“放權(quán)”，所以選任必須十分審慎，堅(jiān)持公平、公正、公開三原則，必須確保政治素質(zhì)過硬和業(yè)務(wù)功底深厚兩具備。要在科學(xué)界定職位的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格確認(rèn)資格并進(jìn)行規(guī)范選任。

2.1.3實(shí)現(xiàn)管理動態(tài)化

嘗試推行任期目標(biāo)責(zé)任制?？茖W(xué)設(shè)定各部門考核指標(biāo)和分值，根據(jù)不同部門的工作重點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)的要求，盡量使任務(wù)量化，以工作實(shí)績定分值，以分值定獎(jiǎng)懲。將考核作為引導(dǎo)主任檢察官積極性發(fā)揮能力的標(biāo)尺，搭建檢察官公平競爭的平臺。同時(shí)杜絕考核形式化，將考核成績錄入個(gè)人執(zhí)法檔案，與職務(wù)晉升緊密掛鉤，并作為年度評先評優(yōu)的依據(jù)，切實(shí)形成“能上、能讓、能下”的進(jìn)退流轉(zhuǎn)通道。

2.1.4推進(jìn)內(nèi)部制約強(qiáng)化

首先，明確主任檢察官與檢察長和檢委會的關(guān)系。主任檢察官是經(jīng)檢察長授權(quán)依法獨(dú)立行使辦案權(quán)，其授權(quán)范圍由檢察長決定，對檢察長的命令必須服從。檢察長和檢委會與主任檢察官之間仍然是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；其次，合理規(guī)劃主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人的關(guān)系。主任檢察官接受部門負(fù)責(zé)人的行政領(lǐng)導(dǎo)，但在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立行使辦案權(quán)。重大、疑難案件，可以有擔(dān)任負(fù)責(zé)人的主任檢察官辦理。部門負(fù)責(zé)人可以對主任檢察官辦理案件提出個(gè)人意見，但僅供主任檢察官參考，不具有強(qiáng)制決定力；再次，科學(xué)界定主任檢察官與辦案組其他檢察官的關(guān)系。主任檢察官負(fù)責(zé)對本組案件統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、決斷，享有案件的調(diào)度、決定及指導(dǎo)權(quán)，當(dāng)然地對其職責(zé)范圍內(nèi)的處理決定承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)還有負(fù)責(zé)組內(nèi)重大、疑難案件的處理、辦案小組成員的調(diào)配及辦案經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)等，但這些權(quán)力僅嚴(yán)格限于業(yè)務(wù)工作范圍，要避免主任檢察官淪為為“二級處長、科長”等行政負(fù)責(zé)人。同時(shí)，辦案組成員對主任檢察官具有監(jiān)督權(quán)。

2.2主任檢察官辦案組織模式

主任檢察官辦案組，需要固定人員構(gòu)成，合理配備主任檢察官及輔助人員的比例，并參照檢察各業(yè)務(wù)部門的特點(diǎn)和屬性構(gòu)建不同的辦案模式。由此形成在縱向“扁平化”管理模式下的“橫向多點(diǎn)式辦案單元”。

2.2.1基本人員結(jié)構(gòu)

較為科學(xué)的主任檢察官辦案組設(shè)計(jì)可以由三級人員組成：第一級為主任檢察官，以小組內(nèi)的總指揮官身份負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)辦案組內(nèi)事務(wù)；第二級是承辦具體案件的檢察官，其有獨(dú)立的案件決定權(quán)，主任檢察官無權(quán)直接改變其決定；第三是書記員，負(fù)責(zé)案件卷宗的錄入、整理、打印、歸檔及接待律師等事務(wù)性工作。以此種梯隊(duì)式的人員配置，可以設(shè)置一個(gè)小組內(nèi)有一名主任檢察官帶領(lǐng)兩至三名檢察官，兩至三名書記員，保持人員規(guī)?；驹诹俗笥?。

2.2.2全員定崗定責(zé)制

（1）根據(jù)不同部門性質(zhì)形成差別化定崗定責(zé)方案。主要辦案部門（反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、民行、監(jiān)所、控申）原則上實(shí)行“辦案小組”模式，劃分若干組，明確人員崗位和權(quán)責(zé)。在不違反法律及有關(guān)規(guī)定的前提下，部門主要負(fù)責(zé)人將部分權(quán)力下放給辦案組長，組長對該組承辦案件負(fù)主要責(zé)任，并承擔(dān)對該組成員的監(jiān)督管理責(zé)任。關(guān)鍵崗位實(shí)行AB崗制，AB崗人員須同步掌握案情、接續(xù)履行職權(quán)、共擔(dān)責(zé)任義務(wù)。A崗責(zé)任人離崗時(shí)，B崗責(zé)任人必須及時(shí)頂崗，做到密切配合、無縫對接、互相監(jiān)督，防止崗中無人、缺位錯(cuò)位、責(zé)任推諉。而業(yè)務(wù)管理部門（案管、預(yù)防、研究室）不實(shí)行“辦案小組”制，實(shí)行AB崗制，AB崗人員須共同履行職權(quán)、共擔(dān)責(zé)任義務(wù)。

（2）試行中應(yīng)兼顧效率質(zhì)量與公平合理。實(shí)行“辦案小組”模式后，“處長”的作用弱化，“組長”的地位凸顯，一方面使辦案一線人員在一定程度上擺脫束縛，提高效率；另一方面使部門中權(quán)責(zé)關(guān)系產(chǎn)生一定變動，需要通過崗位職責(zé)的設(shè)定平衡權(quán)責(zé)關(guān)系，以求更加科學(xué)合理。

部門負(fù)責(zé)人應(yīng)統(tǒng)籌安排小組間的任務(wù)份額調(diào)整和溝通協(xié)作，動態(tài)掌握小組運(yùn)轉(zhuǎn)情況，并在工作方向和質(zhì)量把控上發(fā)揮主導(dǎo)作用，在復(fù)雜疑難案件上開展具體指導(dǎo)或集體研討，隨機(jī)閱卷審查把關(guān)。

2.2.3因業(yè)務(wù)部門不同而設(shè)定不同的辦案組織形式

執(zhí)法實(shí)踐中，各部門因業(yè)務(wù)屬性的差異，其辦案模式和流程存在明顯差異，故此建議避免“一刀切”的組織模式，而根據(jù)檢察職能“因地制宜”地組建科學(xué)的模式。

（1）刑事檢察業(yè)務(wù)工作組。一般可適用于公訴、未檢、偵監(jiān)等部門，而對于人員配備較為理想的地方，可以在主任檢察官下設(shè)兩到三名檢察官、兩名書記員。采用一組六人左右的模式。

（2）職務(wù)犯罪偵查業(yè)務(wù)工作組。一般可適用于自偵和預(yù)防部門，建議以一名主任檢察官，配備至少兩名檢察官、兩名書記員，即一組五人左右的模式。這是基于職務(wù)犯罪偵查性質(zhì)要求而作。

（3）法律監(jiān)督業(yè)務(wù)工作組。主要用于控申、監(jiān)所、民行等部門。一般可由最少三人組成（一名主任檢察官領(lǐng)導(dǎo)兩名檢察官），依據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，法律監(jiān)督工作組在辦案時(shí)候很可能會行使到自行偵查、審查逮捕、出庭公訴等多項(xiàng)訴訟職能。因此，其辦案模式的靈活性應(yīng)當(dāng)充分保障。當(dāng)有案件待辦理時(shí)，主任檢察官可以召集成員審核辦理，無需要辦理的個(gè)案時(shí)，各檢察官可依照授權(quán)合議處理相關(guān)法律監(jiān)督事務(wù)。

2.2.4不同的辦案組織職權(quán)不同

（1）刑事檢察職能類實(shí)行審核制。即放權(quán)給檢察官，由主任檢察官對組內(nèi)其他檢察官案件審核后提出建議，但決定權(quán)仍歸辦案檢察官。此種辦案模式中，應(yīng)最大限度地放權(quán)給檢察官。首先，刑事檢察工作具有較強(qiáng)的臨場處斷權(quán)。其次，該部門檢察工作的程序制約性最強(qiáng)，前有公安偵查制約，后有法院審判制約，全程還有訴訟參與人的制約和監(jiān)督。

（2）職務(wù)犯罪偵查類實(shí)行負(fù)責(zé)制。即是放權(quán)給主任檢察官。職務(wù)犯罪偵查工作的司法屬性相對于其他業(yè)務(wù)而言略小，且偵查對象身份往往比較特殊，具有很高社會關(guān)注度，因此該類辦案組的職權(quán)設(shè)置不能簡單等同于刑事檢察辦案組?？梢栽O(shè)定就偵查工作中的程序性權(quán)力，如實(shí)施初查、搜查扣押、提請立案等，設(shè)置給主任檢察官。而案件線索的分流走向、立案決定、偵查終結(jié)及案件的偵查指揮權(quán)等，應(yīng)由分管檢察長行使。

（3）法律監(jiān)督類實(shí)行合議制。即是主任檢察官主持下的合議?？梢园凑丈贁?shù)服從多數(shù)的機(jī)制處理法律監(jiān)督事務(wù)。一般性的有辦案組民主合議決定，重大復(fù)雜及社會影響力大的案件、上級機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)交辦、督辦的案件，仍由檢察長或檢委會討論決定。如社區(qū)糾正工作中，可以將口頭糾違紀(jì)檢察建議、提出減刑意見等職權(quán)授予辦案組，而保留書面糾違批準(zhǔn)權(quán)給檢察長。

2.2.5關(guān)于對辦案權(quán)的監(jiān)督制約

無監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。建立主任檢察官辦案組，可以從橫向、縱向兩個(gè)層面嚴(yán)格執(zhí)行辦案責(zé)任終身制，完善執(zhí)法過程責(zé)任追究機(jī)制的建立。

（1）做好綜合管理監(jiān)督工作。建議由政治部、案管辦、監(jiān)察處對定崗定責(zé)情況實(shí)行動態(tài)監(jiān)督管理。一是做好事前監(jiān)督。經(jīng)各部門自行擬定并報(bào)送《人員定崗定責(zé)情況表》，由政治部統(tǒng)一制定定崗定責(zé)實(shí)施方案、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。建立崗位履職考核機(jī)制，案管部門根據(jù)業(yè)務(wù)部門定崗定責(zé)情況、規(guī)范化建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、案件質(zhì)量管理規(guī)定及考評細(xì)則，制定崗位履職考核工作實(shí)施辦法，量化考核標(biāo)準(zhǔn)。主要辦案部門建立個(gè)人執(zhí)法檔案，承辦人員對所辦案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。紀(jì)檢監(jiān)察部門根據(jù)部門和崗位職責(zé)，制定對于崗位失職、案件錯(cuò)辦、違法違紀(jì)等情形的處理辦法，明確追責(zé)程序，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控；二是做好事中監(jiān)督。如可規(guī)定對人員崗位履職情況每半年組織一次由政治部、案件管理辦公室、監(jiān)察處負(fù)責(zé)開展一次集中督查考核；三是做好事后監(jiān)督。對于督查考核結(jié)果不理想、消極怠工、能力素質(zhì)與崗位不相適應(yīng)的人員，予以崗位調(diào)換。對于督查中發(fā)現(xiàn)的案件質(zhì)量問題，實(shí)行錯(cuò)案倒查問責(zé)，并予以通報(bào)處理。對于督查中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)辦案人員，予以嚴(yán)肅處理，上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)監(jiān)管責(zé)任，B崗人員負(fù)連帶責(zé)任。

（2）做好層級監(jiān)督。一是加強(qiáng)檢察長的權(quán)力監(jiān)督。檢察長可以隨時(shí)對主任檢察官、檢察官辦理案件情況進(jìn)行檢查，并制定其匯報(bào)案件辦理情況。必要時(shí)可以經(jīng)過相應(yīng)程序收回其對某個(gè)案件的辦理權(quán)；二是賦予組內(nèi)除主任檢察官外的其他辦案人員監(jiān)督權(quán)，如發(fā)現(xiàn)主任檢察官存在違法違紀(jì)行為，有權(quán)向紀(jì)檢監(jiān)察部門反映，以監(jiān)督促進(jìn)主任檢察官依法依規(guī)行使職責(zé)權(quán)力。

事實(shí)上，在對接司法改革的關(guān)鍵時(shí)期，對于主任檢察官辦案組織這一全新的檢察機(jī)關(guān)基礎(chǔ)辦案組織的設(shè)立，要求我們始終秉承理性審慎的態(tài)度，深入調(diào)查研究，強(qiáng)化試點(diǎn)探索，全面總結(jié)分析，不可急于求成。尤其是當(dāng)前因地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、風(fēng)土人情的不同，檢察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物配備長期存在較大差異，即使同一個(gè)省、甚至同一個(gè)市內(nèi)，基層檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法環(huán)境和辦案情況也可能截然不同，因此，探索建立主任檢察官辦案組織形式，必須緊密結(jié)合國情和地域?qū)嶋H來進(jìn)行，在勇于探索、穩(wěn)步前行的過程中，切實(shí)關(guān)注試點(diǎn)情況的分析、總結(jié)，強(qiáng)本固基打好推進(jìn)檢察改革的基礎(chǔ)。

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