王輝輝

對(duì)于營(yíng)利與否的選擇，所要考慮的不僅是辦學(xué)模式的差別，更關(guān)鍵的問題在于，政策紅利會(huì)否喪失

“看到新聞了沒，又延遲了。”2016年9月初，肖軍（化名）接到一位朋友的電話，對(duì)方開口就扔過來這樣一句話。

肖軍知道，對(duì)方說的是“民辦教育促進(jìn)法”（以下簡(jiǎn)稱“民促法”）修訂案三審再次延遲了。作為一所民辦職業(yè)技術(shù)學(xué)校的創(chuàng)辦人，他又陷入了焦慮。

這已不是第一次延遲。

2015年12月召開的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第五十九次委員長(zhǎng)會(huì)議，對(duì)被稱為“教育三法”的教育法、高等教育法和“民促法”修訂草案進(jìn)行了審定。最終，教育法和高等教育法的修訂案順利通過并于2016年正式試行，而“民促法”修訂案卻因分歧較大未獲通過。

2016年6月，“民促法”修訂案三審被延遲。

于是，業(yè)內(nèi)盛傳修訂案有望在8月底召開的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上提交。然而，最終它仍未進(jìn)入會(huì)議的正式議題范圍。

“這背后映射出的是民辦學(xué)校的分類管理困局?！?中國(guó)教育科學(xué)院教育發(fā)展與改革研究所所長(zhǎng)吳霓在接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)說。

像肖軍這樣的民辦學(xué)校舉辦者仍舊要面臨營(yíng)利還是非營(yíng)利的兩難選擇。

分類難題

吳霓稱，“民促法”修改一再延遲是由多種原因造成的，“但很大程度上是因?yàn)楦鞣椒制巛^大，需要充分討論?！?/p>

此次“民促法”修訂首先要解決的是民辦學(xué)校分類管理問題，最大的分歧也來自于此。

2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中就曾明確提出，教育行政部門要積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理。

“所謂分類就是營(yíng)利和非營(yíng)利的區(qū)別，就是民辦教育的舉辦者能不能拿回報(bào)的問題?！北本┙逃茖W(xué)院民辦教育研究所所長(zhǎng)王磊告訴《瞭望東方周刊》。

他指出，在民辦教育剛剛興起的上世紀(jì)八九十年代，國(guó)家明確規(guī)定，民辦教育的舉辦者不應(yīng)以營(yíng)利為目的。

甚至教育法和高等教育法在2015年12月修改之前，都分別有“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”“設(shè)立高等學(xué)校不得以營(yíng)利為目的”的規(guī)定條款。

但是，2002年出臺(tái)的“民促法”中又明確規(guī)定，民辦學(xué)校出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。

吳霓認(rèn)為，民辦學(xué)校必須進(jìn)行分類管理，但首先要弄清類別具體怎么分，“比如是不是要從階段性、是否營(yíng)利性及學(xué)歷性上來分類?！?/p>

在他看來，中國(guó)的民辦教育正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的歷史時(shí)期，由原來“公辦”一統(tǒng)天下到現(xiàn)在逐漸形成公辦與民辦共同發(fā)展的格局，如果進(jìn)行一刀切的分類，會(huì)產(chǎn)生許多問題。

以學(xué)前教育為例。教育部《2015年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的數(shù)據(jù)顯示：截至2015年底，全國(guó)共有幼兒園22.37萬所，其中民辦幼兒園達(dá)14.64萬所，占比超過65%。

“這近70%的民辦幼兒園既滿足了市場(chǎng)的多元化需求，也暴露出了政府責(zé)任不足的問題?，F(xiàn)在要做分類，是不是將其全部推向營(yíng)利性？那么普惠性怎么辦？”吳霓說。

分類之后，還涉及到學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。比如，如果一些投資辦學(xué)的學(xué)校想要轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I(yíng)利性，那投資人前期的投入怎么清算？而一些原本屬于捐資辦學(xué)的學(xué)校想選擇為營(yíng)利性，其產(chǎn)權(quán)歸屬又該如何算？

十倍以上的成本差

而作為民辦學(xué)校的舉辦者，肖軍關(guān)心的是，分類之后，如果自己選擇營(yíng)利性辦學(xué)，還能不能享有各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

2006年，技術(shù)工人出身的肖軍在中部某城市創(chuàng)辦了一所民辦職業(yè)技術(shù)學(xué)校。

“由于臨近農(nóng)村，學(xué)校開設(shè)的專業(yè)又能緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)，畢業(yè)生就業(yè)情況好，剛開始的那幾年，學(xué)校生源很好。”回憶起昔日的輝煌光景，肖軍充滿了驕傲。

2012年之后，國(guó)家陸續(xù)推行職業(yè)教育的免費(fèi)政策，肖軍的學(xué)校，開始經(jīng)營(yíng)困難。于是，他不得不將職業(yè)學(xué)校申請(qǐng)變更為民辦中學(xué)。

“雖然那個(gè)時(shí)候國(guó)家已經(jīng)在提民辦學(xué)校分類管理了，但是我們學(xué)校既不屬于非營(yíng)利性的捐資辦學(xué)，也不完全屬于純營(yíng)利性的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，算是處在中間地帶?！毙ぼ娞寡?。

一位不愿意透露姓名的業(yè)內(nèi)專家在接受本刊記者采訪時(shí)稱，這種“中間地帶”在民辦學(xué)校中是一種普遍現(xiàn)象，“大部分民辦學(xué)校都處在營(yíng)利和非營(yíng)利的中間地帶。”

在他看來，這是因?yàn)?002年出臺(tái)的“民促法”雖然提出了“合理回報(bào)”，但對(duì)很多問題并沒有講清楚。比如什么叫合理？這個(gè)合理是工資回報(bào)還是資本增值回報(bào)？

“現(xiàn)在看，‘合理回報(bào)的提法是特定歷史條件下的權(quán)宜之計(jì)。大家的想法是先讓民辦教育發(fā)展起來再說，但是此后民辦教育的發(fā)展速度和程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)時(shí)的想象?！鼻笆鰧＜艺f。

而在當(dāng)時(shí)“權(quán)宜之下”分類的具體標(biāo)準(zhǔn)并沒有進(jìn)行過多過細(xì)致的討論，因此也就出現(xiàn)了大量的“中間地帶”。

比如肖軍出資創(chuàng)辦的中學(xué)，雖然學(xué)校登記的是民辦非企業(yè)單位，但他是出資人，每年還是要從學(xué)校拿回一部分投資回報(bào)。

而“民促法”修訂后，肖軍勢(shì)必要在營(yíng)利和非營(yíng)利之間作出選擇。

“目前我更傾向于選擇營(yíng)利性辦學(xué)。但如果因此不再享有優(yōu)惠政策，肯定會(huì)導(dǎo)致辦學(xué)成本激增，怕是很難再辦下去?！睂?duì)此，肖軍顧慮重重。

前述專家告訴本刊記者，浙江溫州市作為改革的試點(diǎn)，在民辦學(xué)校分類管理的嘗試中，就暴露出了這一問題。

他介紹說，目前溫州全市參與分類管理改革試點(diǎn)的600多所民辦學(xué)校中，僅有40所選擇了營(yíng)利性學(xué)校，占比不足7%，而其中真正從事學(xué)歷教育的學(xué)校只有3所。

“其中一個(gè)很重要的原因就是選擇營(yíng)利性辦學(xué)，就意味著失去了很多優(yōu)惠政策。而僅教學(xué)用地一項(xiàng)，辦學(xué)成本可能就要增加十倍?！鄙鲜鰧＜曳Q。

業(yè)內(nèi)流傳甚廣的一個(gè)案例是：溫州一所民辦學(xué)校原本是按照教科用地以每畝8萬元的價(jià)格獲得了土地的使用權(quán)，選擇營(yíng)利性辦學(xué)以后，就要按照商業(yè)用地每畝80萬元的價(jià)格，補(bǔ)繳近億元的土地使用費(fèi)。

“這就會(huì)極大打擊民辦教育舉辦者的積極性，最終制約民辦教育的發(fā)展。”對(duì)此，吳霓也表達(dá)了自己的擔(dān)憂。

民辦公辦能否平等

很多像肖軍這樣的民辦學(xué)校舉辦者都在觀望，希望“民促法”修訂能夠盡早塵埃落定。

“這樣我們才好放開手腳走下一步?！毙ぼ娬f。

而王磊也了解到，由于目前政策不明，大量民間資本還不敢貿(mào)然進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域。但他還是認(rèn)為，立法需要慎重，“延遲不是壞事情?！?/p>

吳霓則認(rèn)為，無論什么時(shí)候，法律的修訂都是一件嚴(yán)肅的事情，需要充分考慮外部是否已經(jīng)具有了完善的法律實(shí)施環(huán)境，行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r是否能夠適應(yīng)法律要求，“如果外部的條件還不完善，法律貿(mào)然出臺(tái)反而會(huì)限制行業(yè)發(fā)展?！?/p>

“比如分類之后如何監(jiān)管的問題，現(xiàn)在的監(jiān)管體制就很難適應(yīng)分類后的監(jiān)管要求?！北本煼洞髮W(xué)一位要求匿名的民辦教育研究者指出。

按照現(xiàn)有的監(jiān)管體制，營(yíng)利性的教育機(jī)構(gòu)只需在工商部門進(jìn)行注冊(cè)登記就可以開門招生，至于教學(xué)質(zhì)量怎么保證，還缺乏有效監(jiān)管。

假如“民促法”修訂案出臺(tái)之后出現(xiàn)營(yíng)利性民辦學(xué)校激增的情況，現(xiàn)在的民辦學(xué)校管理體制也很難滿足發(fā)展需求。

據(jù)前述研究者介紹，目前的民辦教育管理體制還不完善。

雖然教育部在發(fā)展規(guī)劃司設(shè)有民辦教育管理處，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)民辦教育的管理，但各省市的教育行政管理部門或設(shè)置專門的民辦教育管理辦公室，或?qū)⒚褶k教育融入各個(gè)學(xué)段進(jìn)行管理，情況各不相同。

“就目前來看，不管是專門管理，還是融入學(xué)段管理，都存在不足?！鼻笆鲅芯空哒f。

專門管理，一個(gè)部門有限的幾位工作人員，很難對(duì)高速發(fā)展、不斷增加的民辦學(xué)校進(jìn)行有效的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)管；融入學(xué)段管理，又明顯缺乏公辦、民辦一視同仁的政策環(huán)境。

比如，在教師的管理上，事實(shí)上民辦學(xué)校的教師在職稱評(píng)定、保險(xiǎn)辦理等方面還很難享受和公辦教師同等的待遇。

“如果未來國(guó)家對(duì)民辦教育管理體制進(jìn)行更好、更完善的頂層設(shè)計(jì)，融入學(xué)段的管理方式會(huì)更好，但是要做好政策配套?！眳悄拚f，希望屆時(shí)民辦和公辦的區(qū)別只是學(xué)校舉辦者的資金來源不同，其他方面都能一視同仁。

“這些問題要在民促法修訂的過程中充分考慮到，這就需要廣泛聽取各方的聲音，充分討論?！眳悄迯?qiáng)調(diào)。