阮小林

輕裝上陣 轉(zhuǎn)型升級國辦印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》

阮小林

編者按：今年的6月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》，《通知》自發(fā)布以來，引來整個行業(yè)乃至全社會的巨大反響，究其原因是建筑行業(yè)保證金制度長久以來一直是建筑施工企業(yè)的一塊巨大負擔(dān)，各項保證金加起來高達企業(yè)年利潤的10%，還對企業(yè)承攬項目造成了諸多約束?！锻ㄖ返陌l(fā)布，極大地減輕了企業(yè)負擔(dān)，從《通知》中我們可以看到其有多方面的積極作用，一是減輕企業(yè)負擔(dān)，二是規(guī)范市場，三是爭取了轉(zhuǎn)型升級的空間。

2016年6月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（以下簡稱《通知》）， 《通知》從七個方面，提出了清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的具體政策措施：

一、全面清理各類保證金。對建筑業(yè)企業(yè)在工程建設(shè)中需繳納的保證金，除依法依規(guī)設(shè)立的投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金外，其他保證金一律取消。對取消的保證金，自本通知印發(fā)之日起，一律停止收取。

二、轉(zhuǎn)變保證金繳納方式。對保留的投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金，推行銀行保函制度，建筑業(yè)企業(yè)可以銀行保函方式繳納。

三、按時返還保證金。對取消的保證金，各地要抓緊制定具體可行的辦法，于2016年底前退還相關(guān)企業(yè)；對保留的保證金，要嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，確保按時返還。未按規(guī)定或合同約定返還保證金的，保證金收取方應(yīng)向建筑業(yè)企業(yè)支付逾期返還違約金。

四、嚴格工程質(zhì)量保證金管理。工程質(zhì)量保證金的預(yù)留比例上限不得高于工程價款結(jié)算總額的5%。在工程項目竣工前，已經(jīng)繳納履約保證金的，建設(shè)單位不得同時預(yù)留工程質(zhì)量保證金。

五、實行農(nóng)民工工資保證金差異化繳存辦法。對一定時期內(nèi)未發(fā)生工資拖欠的企業(yè)，實行減免措施；對發(fā)生工資拖欠的企業(yè)，適當(dāng)提高繳存比例。

六、規(guī)范保證金管理制度。對保留的保證金，要抓緊修訂相關(guān)法律法規(guī)，完善保證金管理制度和具體辦法。對取消的保證金，要抓緊修訂或廢止與清理規(guī)范工作要求不一致的制度規(guī)定。在清理規(guī)范保證金的同時，要通過納入信用體系等方式，逐步建立監(jiān)督約束建筑業(yè)企業(yè)的新機制。

七、嚴禁新設(shè)保證金項目。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門一律不得以任何形式在工程建設(shè)領(lǐng)域新設(shè)保證金項目。要全面推進工程建設(shè)領(lǐng)域保證金信息公開，建立舉報查處機制，定期公布查處結(jié)果，曝光違規(guī)收取保證金的典型案例。

《通知》中還要求，各地區(qū)、各部門要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，制定具體方案，強化監(jiān)督檢查，積極穩(wěn)妥推進，切實將清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金工作落實到位。各地區(qū)要明確責(zé)任分工和時限要求，并于2017年1月底前將落實情況報送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部要會同有關(guān)部門密切跟蹤進展，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對不按要求清理規(guī)范、瞞報保證金收取等情況的，要嚴肅追究責(zé)任，確保清理規(guī)范工作取得實效，并及時將落實情況上報國務(wù)院。

保證金額度巨大

為什么企業(yè)對于保證金的清理拍手稱快？因為其涉及金額巨大，而且在操作過程中往往發(fā)生不規(guī)范行為，保證金難以退還。

據(jù)住建部政策研究中心研究員李德全介紹，在建設(shè)單位和相關(guān)部門管理過程中，采用先讓施工企業(yè)以現(xiàn)金方式繳納一定數(shù)量的保證金，待工程完工達到相關(guān)要求予以退還的管理手段，以其手段硬、管理簡單、有后續(xù)制約的特點，被建設(shè)單位、各相關(guān)管理部門越來越多地采用。然而，由于沒有規(guī)范的管理，致使工程建設(shè)領(lǐng)域保證金種類不斷增加，形成了收取名目繁多、占用資金數(shù)量巨大、企業(yè)不堪重負的現(xiàn)狀。

據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，保證金大多數(shù)是以現(xiàn)金形式繳納的。收取保證金一方逾期不歸還、以種種理由拖延歸還、拖延后不支付任何資金占壓成本的情況在各地不同程度存在。在建筑市場資金面緊張、建筑業(yè)企業(yè)被拖欠工程款數(shù)量大、又有大量保證金被占壓的情況下，此問題成為建筑業(yè)企業(yè)生死攸關(guān)的大問題。

據(jù)《第一財經(jīng)日報》報道，一些強勢的招標(biāo)方，甚至?xí)杖竺ＷC金，比如規(guī)定只有10億以上才能報名，這完全是不規(guī)范不合理的做法，甚至借此來阻止一些競標(biāo)企業(yè)。

在6月17日的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長易軍介紹說，目前工程建設(shè)領(lǐng)域，除了依法依規(guī)設(shè)立的履約保證金、投標(biāo)保證金、工程質(zhì)量保證金及農(nóng)民工工資保證金之外，各地設(shè)立的保證金多達24種。從前一段時間對部分省市調(diào)查的情況，以及對七家央企調(diào)查情況來看，全國的總體情況是，各類保證金的總額占到企業(yè)年營業(yè)收入的10%。通過對七家央企的了解和統(tǒng)計，他們繳納的各類保證金，僅2015年度就高達3116億元，占了他們營業(yè)收入的11.3%。全國加起來，每年的保證金都能達到上萬億。

保證金額度巨大，《通知》的出臺將極大地減輕企業(yè)負擔(dān)，無形中增強了企業(yè)的競爭力，促進了企業(yè)的健康發(fā)展。

轉(zhuǎn)變而非撤銷

保證金取消后，施工企業(yè)自然是滿心歡喜，但公眾自然擔(dān)心沒有保證金將如何對企業(yè)進行約束？

首先，《通知》并非免除了所有的保證金項目，投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金等仍然保留。同時，首次規(guī)定了未按規(guī)定或合同返還保證金的，保證金收取方應(yīng)向被收取方支付逾期返還違約金。這一規(guī)定體現(xiàn)了對在建筑市場交易中處于弱勢地位的建筑業(yè)企業(yè)的保護。

其次，《通知》中第二條明確指出，將推行銀行保函制度來替代現(xiàn)金方式繳納保證金，這也是一種國際慣例。引進第三方金融機構(gòu)，對企業(yè)雙方，不管是業(yè)主，還是施工企業(yè)，都是一種約束，是一種擔(dān)保，促進了信用的管理。施工企業(yè)銀行保函作為工程擔(dān)保的一種形式，是指銀行向業(yè)主開具獨立的書面保證文件，是銀行對施工企業(yè)正常履行合同規(guī)定的義務(wù)所做的擔(dān)保。國際上常見的保函主要有投標(biāo)保函、履約保函、預(yù)付款保函、維修保函等。銀行在綜合評估施工企業(yè)業(yè)績、信用和實力等基礎(chǔ)上，向業(yè)主保證施工企業(yè)能夠按照合同條款的規(guī)定履行相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，并在施工企業(yè)違約時向業(yè)主提供賠償。據(jù)了解，工程擔(dān)保制度起源于美國公共投資建設(shè)領(lǐng)域，至今已有100多年的歷史，許多國家、國際組織和行業(yè)協(xié)會都要求工程承包商在承攬工程時提供保函。如美國要求10萬美元以上的政府工程項目，承包商必須提交工程擔(dān)保。工程擔(dān)保的擔(dān)保人一般是銀行、開展擔(dān)保業(yè)務(wù)的保險公司和專業(yè)擔(dān)保公司。其中，銀行由于具有較高的可信度和較強的抗風(fēng)險能力，其開具的銀行保函被大多數(shù)國家采用，廣泛應(yīng)用于工程建設(shè)活動中。一般銀行只收取保函金額千分之一的手續(xù)費，比企業(yè)從銀行貸款利率要低得多。

同時，為了引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展，鼓勵優(yōu)秀企業(yè)，將實行農(nóng)民工工資保證金差別化繳存。即對于一定時期工資支付良好，沒有工資拖欠情況的企業(yè)，給予保證金減免待遇。這樣，保證金制度更加集中指向有拖欠工資行為的企業(yè)，這類企業(yè)不僅需要繳納，還要適當(dāng)提高繳存比例。實際上也就是一種信譽評級，變向地增加了具有不良行為企業(yè)的違規(guī)成本，為優(yōu)秀的企業(yè)創(chuàng)造了一個良好的競爭環(huán)境。

積極落實《通知》精神

保證金制度存在已久，很多企業(yè)關(guān)心此項改革落實到位需要多久？

2016年7月1日，住建部、財政部、人社部聯(lián)合召開貫徹落實《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》電視電話會議，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長陳政高指出，各地要用3個月時間，在國慶節(jié)前全面完成清理任務(wù)；要確?！耙粋€項目不落、一個企業(yè)不落”地保質(zhì)保量落實；住建部門要和財政部門、人社部門緊密配合，形成合力，全力推進。

據(jù)《中國建設(shè)報》報道，為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》精神，切實減輕企業(yè)負擔(dān)，降低制度性交易成本，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與財政部聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地切實做好清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金有關(guān)工作。

通知要求，在8月15日前重點查清本地區(qū)應(yīng)取消的保證金種類、保留的保證金中未按規(guī)定或合同約定返還的項目等情況。對取消的保證金，收取單位應(yīng)立即退還，9月底前確保全部退還到位。對保留的保證金中逾期未返還及超額收取的部分，收取單位應(yīng)在今年年底前返還完畢，并按約定向建筑業(yè)企業(yè)支付逾期返還違約金。對保留的保證金中未到返還時限的，要采取有力措施，確保到期按時返還。推行銀行保函制度，完善相關(guān)管理辦法。加快工程建設(shè)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，加大信用信息公開力度，推進守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒，建立監(jiān)督約束建筑業(yè)企業(yè)的新機制。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于7月10日起，組織督查組進行重點督查。對落實文件精神不到位以及整改不力的單位，尤其是政府投資項目和國有投資項目的主管部門，將向相關(guān)省級人民政府通報。各地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要向社會公布投訴舉報電話和信箱，對落實文件精神不到位的單位和違規(guī)收取保證金的典型案例，在建筑市場監(jiān)管與誠信信息發(fā)布平臺上公布，并通過新聞媒體曝光。

至目前為止，四川、海南、廣東、河南、陜西等諸多省市住房城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)部門都下發(fā)了落實《通知》精神的文件，積極推進落實這一項改革措施。

從2013年開始，國務(wù)院便極為重視建筑行業(yè)的發(fā)展，以往不論是《綠色建筑行動方案》還是推進建筑工業(yè)化，都是從宏觀層面的指導(dǎo)性意見，而此次《通知》卻是實實在在減輕企業(yè)的負擔(dān)。從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布2015年建筑業(yè)發(fā)展統(tǒng)計來看，從2014年開始建筑行業(yè)不論是各項增長率還是投資率都有所放緩，雖然下滑不大，總體量仍然維持在一個較高水平，但在國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大、投資增長乏力的情況下，進行建筑行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級確實會讓一些企業(yè)有些吃緊，而對于保證金的盤活，為轉(zhuǎn)型升級贏得了空間。因此可以說，《通知》的發(fā)布不論是對于企業(yè)自身，還是整個建筑行業(yè)的轉(zhuǎn)型都極為有利?！锻ㄖ芬裁鞔_的指出，清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金，是推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的必要措施，有利于減輕企業(yè)負擔(dān)、激發(fā)市場活力，有利于發(fā)展信用經(jīng)濟、建設(shè)統(tǒng)一市場、促進公平競爭、加快建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

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1671-3362（2016）09-0018-02