郭春蓮，劉裕豐

（上海市公安局浦東分局， 上海 200135）

公安執(zhí)法主體建設(shè)研究

郭春蓮，劉裕豐

（上海市公安局浦東分局， 上海 200135）

公安機(jī)關(guān)作為與人民群眾聯(lián)系最為密切的國(guó)家行政機(jī)關(guān)之一,它的執(zhí)法行為水平的高低和質(zhì)量的好壞，不僅直接影響到廣大人民的根本利益,而且關(guān)乎黨和政府的形象。建設(shè)法治公安是堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的應(yīng)有之義。建設(shè)法治公安關(guān)鍵是要靠“人”，即執(zhí)法主體。執(zhí)法主體的素質(zhì)是公安執(zhí)法規(guī)范化、職業(yè)化、專業(yè)化的重要前提，是公安執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)。

公安；執(zhí)法；主體；建設(shè)

依法治國(guó)作為治理國(guó)家的基本方略，其內(nèi)容本身就涉及各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面。建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。公安機(jī)關(guān)的法治水平相當(dāng)程度上反映了整個(gè)國(guó)家的法治水平和文明程度，而建設(shè)法治公安則是堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的應(yīng)有之義。建設(shè)法治公安關(guān)鍵是要靠“人”，即執(zhí)法主體。執(zhí)法主體的素質(zhì)是公安執(zhí)法規(guī)范化、職業(yè)化、專業(yè)化的重要前提，是公安執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)，因此公安執(zhí)法主體建設(shè)就顯得尤為重要。在新的歷史條件下，如何使公安執(zhí)法主體建設(shè)適應(yīng)法治公安建設(shè)是一項(xiàng)值得理論和實(shí)務(wù)部門研究的課題。

一、公安執(zhí)法主體存在的問題

通過多年來的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，公安執(zhí)法主體的素質(zhì)有了較大程度的提升，但總體上還難以適應(yīng)依法治國(guó)、依法行政的發(fā)展需要，難以適應(yīng)法治公安建設(shè)的實(shí)踐需要，難以滿足人民群眾在法治建設(shè)上的殷切期待。主要表現(xiàn)在：

（一）難于適應(yīng)人民群眾法治意識(shí)的日益增強(qiáng)

經(jīng)過多年的法治建設(shè)，人民群眾的權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)日益增強(qiáng)，越來越懂法，越來越善于用法，越來越敢于運(yùn)用法律武器維護(hù)自己權(quán)利，對(duì)公安執(zhí)法工作的合法性、正當(dāng)性、公平性要求越來越高。然而，公安執(zhí)法工作的水平提高不快，執(zhí)法瑕疵、執(zhí)法過錯(cuò)不少，部分執(zhí)法工作無法使當(dāng)事人心服口服，有時(shí)難于得到人民群眾的理解與肯定。從圖表一可以看出，某分局近年來行政復(fù)議、行政訴訟數(shù)以每年二位數(shù)以上的速度增長(zhǎng)，并且漲幅有逐年擴(kuò)大之勢(shì)（特別是2014年度的漲幅達(dá)到了31%），這說明公安的執(zhí)法結(jié)果受到了越來越多的質(zhì)疑，法律權(quán)威性不足，而人民群眾的法治意識(shí)卻在不斷增強(qiáng)。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，該分局2011年至2015年經(jīng)行政復(fù)議、行政訴訟確認(rèn)公安執(zhí)法存在瑕疵或過錯(cuò)的案件數(shù)（具體指審查結(jié)果為撤銷、賠償、責(zé)令履行法定職責(zé)、與當(dāng)事人和解后由當(dāng)事人撤回或撤訴的案件）分別為85件、131件、152件、183件、185件同樣呈逐年增長(zhǎng)之勢(shì)，反映了公安執(zhí)法主體的執(zhí)法水平與人民群眾日益增強(qiáng)的法治意識(shí)之間的矛盾正在一定程度上有所激化。

圖表一：行政復(fù)議、行政訴訟受理、立案情況表

（二）難于適應(yīng)司法體制改革的逐步推進(jìn)

深化司法體制改革，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。上海作為全國(guó)司法體制改革試點(diǎn)省市之一，從2014年開始逐步在全市法院、檢察系統(tǒng)內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)以“員額制”、“辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”等為主要內(nèi)容的司法體制改革。司法體制改革更加強(qiáng)調(diào)人權(quán)保護(hù)，更加強(qiáng)調(diào)證據(jù)規(guī)范，更加強(qiáng)調(diào)程序正當(dāng)。公安機(jī)關(guān)是一支武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量，是司法體制改革的重要力量。從司法體制改革的演進(jìn)過程來看，公安機(jī)關(guān)始終是重要的參與者；從實(shí)體和程序的角度來看，公安機(jī)關(guān)是司法體制改革的先遣隊(duì)；從強(qiáng)調(diào)司法公正層面來看，公安機(jī)關(guān)是司法體制改革的大戰(zhàn)場(chǎng)。但目前公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平還難于適應(yīng)司法體制改革的進(jìn)程，難于滿足上述三個(gè)“更加強(qiáng)調(diào)”。特別是司法體制改革在落實(shí)非法證據(jù)排除規(guī)則、排除合理懷疑證明標(biāo)準(zhǔn)等證據(jù)制度方面力度空前，而目前公安機(jī)關(guān)在收集、固定、制作證據(jù)方面的能力有時(shí)顯得捉襟見肘，難于適應(yīng)。僅2014年某地公安機(jī)關(guān)被檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為非法證據(jù)而被排除的言辭證據(jù)就有20多份，公安機(jī)關(guān)的問題主要是偽造筆錄、刑訊逼供、違反法定程序等。同時(shí)，從圖表二可以看出，某分局2012年以來存疑不捕數(shù)（檢察機(jī)關(guān)因證據(jù)不足而不批準(zhǔn)逮捕數(shù)）呈不斷上升之勢(shì)，這一方面說明檢察機(jī)關(guān)審查證據(jù)的力度不斷加大，另一方面也說明公安執(zhí)法主體的證據(jù)能力未相應(yīng)提升。上述分析反映出公安執(zhí)法主體的執(zhí)法水平與司法體制改革的推進(jìn)存在一定程度的脫節(jié)。

圖表二：存疑不捕數(shù)情況表

（三）難于適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的深刻變化

我國(guó)正處在新的發(fā)展階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變動(dòng)，利益關(guān)系發(fā)生深刻調(diào)整，思想觀念發(fā)生深刻變化。整個(gè)社會(huì)正處于社會(huì)關(guān)系、利益格局、思想和理念多元、多樣、多變的新時(shí)代，新矛盾、新問題層出不窮、錯(cuò)綜復(fù)雜。就業(yè)和再就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、最低生活保障、環(huán)境污染、征地補(bǔ)償、利益分配等涉及群眾切身利益的問題大量增加，群體性事件和公共安全事件時(shí)有發(fā)生，種種矛盾和問題使社會(huì)穩(wěn)定工作面臨巨大挑戰(zhàn)。如果不能正確、及時(shí)地化解和調(diào)處，勢(shì)必會(huì)激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。從一些事件的處置可以看出，公安執(zhí)法主體的執(zhí)法水平還與現(xiàn)實(shí)需要有一定的距離，處置時(shí)不是顯得得心應(yīng)手而是力不從心。

二、公安執(zhí)法主體存在問題的原因分析

問題只是事物存在的表面現(xiàn)象，解決問題的關(guān)鍵要追本溯源，找準(zhǔn)問題背后存在的原因。公安執(zhí)法主體總體現(xiàn)狀存在問題的原因分析如下：

（一）制度原因分析

俗話講：“沒有規(guī)矩不成方圓。”公安執(zhí)法主體的執(zhí)法行為好壞必須要有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和尺度去規(guī)范和衡量。執(zhí)法制度是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工作。雖然伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，公安執(zhí)法進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了有法可依，但還存在以下不足：一是部分執(zhí)法制度缺失。一些執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法環(huán)節(jié)中的具體操作性規(guī)范還不夠系統(tǒng)，有的甚至長(zhǎng)期缺失，如行政處罰裁量基準(zhǔn)制度至今未出臺(tái)，影響了執(zhí)法規(guī)范化程度。二是部分執(zhí)法制度與實(shí)踐相脫節(jié)。有些執(zhí)法制度的初衷是好的，但與實(shí)際情況不相適應(yīng)，要么超越于實(shí)踐，使得在實(shí)踐中難以做到，成為空中樓閣，要么滯后于實(shí)踐，阻礙實(shí)踐的發(fā)展。三是部分執(zhí)法制度不完善。有些制度總體上能為實(shí)踐服務(wù)，但還存在這樣或那樣的瑕疵，難以最大程度調(diào)動(dòng)執(zhí)法主體的主觀能動(dòng)性，難以發(fā)揮制度的最大功效。如執(zhí)法監(jiān)督考評(píng)制度中，對(duì)處理不實(shí)投訴的力度就顯得非常蒼白，難于保護(hù)執(zhí)法主體的工作積極性。

（二）主觀原因分析

一是執(zhí)法理念原因。隨著改革開放的深入、依法治國(guó)的推進(jìn)，我國(guó)民主法治建設(shè)的步伐不斷加快，然而，公安執(zhí)法主體的一些不合時(shí)宜的傳統(tǒng)執(zhí)法理念沒有得到及時(shí)的清理，特別是法治意識(shí)和人權(quán)保障意識(shí)沒有很好確立，在執(zhí)法過程中，部分民警“為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法、為誰服務(wù)”的觀念模糊，“執(zhí)法為民”的要求沒有真正落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中。平時(shí)不重視理論學(xué)習(xí)及“以人為本”執(zhí)法理念的培養(yǎng)，理論修養(yǎng)不深，法律知識(shí)匱乏，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單、粗暴，對(duì)待群眾缺乏耐心。特別是在在執(zhí)法辦案中堅(jiān)持“有罪推定”思維，疑罪從有、有罪推定的思想在部分公安執(zhí)法辦案人員頭腦中比較嚴(yán)重，抓獲犯罪嫌疑人后往往采取先入為主、主觀臆斷、強(qiáng)迫自供其罪的有罪推定思路。二是執(zhí)法能力原因。在執(zhí)法素質(zhì)方面，一些單位的領(lǐng)導(dǎo)和民警法律業(yè)務(wù)水平偏低，基本功不扎實(shí)。少數(shù)民警的執(zhí)法思維習(xí)慣、處理問題的方法、手段仍處于執(zhí)法“憑經(jīng)驗(yàn)”階段，不能潛心學(xué)習(xí)法律知識(shí)、研究執(zhí)法問題、鉆研執(zhí)法對(duì)策，對(duì)一些基本的執(zhí)法原則和法律知識(shí)掌握不牢，不能較好地運(yùn)用到具體的執(zhí)法工作中，甚至存在重實(shí)體、輕程序，重口供、輕證據(jù)，重破案指標(biāo)、輕執(zhí)法質(zhì)量等執(zhí)法思想，影響了執(zhí)法質(zhì)量的整體提高。在執(zhí)法行為方面，有的執(zhí)法不作為，有警不接、處警不及時(shí)，有案不立、立而不查、查而無果、久拖不決；有的濫用行政自由裁量權(quán)，量罰顯失公正；有的隨意扣押當(dāng)事人財(cái)物，擅自動(dòng)用被扣押財(cái)物。在執(zhí)法質(zhì)量方面，有些民警事業(yè)心、責(zé)任感不強(qiáng)，獲取固定證據(jù)的能力不強(qiáng)，造成案件破不了、逃犯抓不到，對(duì)犯罪嫌疑人拘了捕不了、捕了訴不了、訴了判不了。

（三）客觀原因分析

主要是公安工作任務(wù)繁重，導(dǎo)致公安執(zhí)法主體職業(yè)認(rèn)同感和自豪感有所消退，工作積極性不高，工作難于做到精益求精，難有創(chuàng)新和突出表現(xiàn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著越來越多的工作任務(wù)。公安工作任務(wù)繁重，與群眾面對(duì)面，與犯罪分子面對(duì)面，每天都面臨危險(xiǎn)，導(dǎo)致公安執(zhí)法主體思想壓力大，加上工作連軸轉(zhuǎn)，得不到足夠的休息時(shí)間，身體狀況普遍較差。同時(shí)，參與非警務(wù)工作過多?，F(xiàn)在，幾乎每個(gè)公安機(jī)關(guān)每天都保持常備應(yīng)急處突力量，處置任務(wù)既包括各類經(jīng)濟(jì)糾紛、土地糾紛、鄰里矛盾等問題引發(fā)的群體性事件，又包括上訪、堵門等各類事件，同時(shí)還要參加各類安保警衛(wèi)任務(wù)，幾乎是每天都有排隊(duì)任務(wù)需要處理，非警務(wù)工作已經(jīng)影響到正常警務(wù)工作的開展。從圖表三可以看，某分局2014年、2015年處理“110”數(shù)量驚人，工作量巨大，年總量均超100萬起，平均每名民警年處理“110”150起左右。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，非警務(wù)類“110”要占到“110”總量的三分之一左右，占用了大量警力。這些僅僅從一個(gè)側(cè)面說明了公安工作任務(wù)繁重的情況異常突出。

圖表三：“110”處警走勢(shì)及同比情況表

三、進(jìn)一步加強(qiáng)公安執(zhí)法主體建設(shè)具體建議

上文闡述了公安執(zhí)法主體總體現(xiàn)狀存在的問題，深入分析了存在問題的原因，下面就進(jìn)一步加強(qiáng)公安執(zhí)法主體建設(shè)提出以下三方面建議：

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法辦案制度建設(shè)

要在公安部、省級(jí)層面及時(shí)梳理現(xiàn)有執(zhí)法辦案制度，及時(shí)制定現(xiàn)實(shí)需要但還未制定的制度，廢止已經(jīng)落后于實(shí)際而不適應(yīng)發(fā)展的制度，修改完善存在這樣那樣問題的制度。在現(xiàn)階段，建議及時(shí)制定、完善以下四項(xiàng)制度：一是建立權(quán)力清單制度。堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，明確權(quán)力清單，全面梳理、準(zhǔn)確界定公安機(jī)關(guān)刑事、行政執(zhí)法和行政管理等各項(xiàng)權(quán)力，并以清單形式向社會(huì)公開，不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。二是完善權(quán)力制約機(jī)制。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部不得違反規(guī)定干預(yù)其他人員正在辦理的案件，全面建立違規(guī)過問、干預(yù)具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度；健全落實(shí)執(zhí)法辦案民警與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、公司企業(yè)人員、中介組織等接觸、交往行為規(guī)范，嚴(yán)禁私下接觸當(dāng)事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受可能影響執(zhí)法公正的宴請(qǐng)和禮物、為律師介紹代理和辯護(hù)業(yè)務(wù)等違法違紀(jì)行為，杜絕關(guān)系案、人情案、金錢案。三是建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度。行政處罰裁量基準(zhǔn)，是指行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的裁量范圍內(nèi)，對(duì)公民、法人和其他組織違反行政管理秩序的行為，據(jù)以確定是否處罰，以及作出何種類別、幅度的處罰及其具體適用情形的細(xì)化、量化標(biāo)準(zhǔn)。建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度能有效規(guī)范行政處罰裁量，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。四是建立科學(xué)用警制度。以人為本，建立科學(xué)、合理的用警制度，進(jìn)一步規(guī)范勤務(wù)制度管理，保證崗位設(shè)置科學(xué)、職責(zé)任務(wù)明確、勤務(wù)制度健全、值勤行為規(guī)范、警力配置合理、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制協(xié)調(diào)，引導(dǎo)公安執(zhí)法主體主動(dòng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性、規(guī)范性地抓好執(zhí)法工作，有效提升社會(huì)治安的管控能力，全面適應(yīng)司法體制改革發(fā)展對(duì)公安工作提出的新要求。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)體系建設(shè)

目前公安執(zhí)法主體的教育培訓(xùn)，在硬件建設(shè)上投入了大量的資金，國(guó)內(nèi)已有多家警察院校具備國(guó)際一流水平，但在軟件建設(shè)上，無論是在教材還是師資力量上，無論是創(chuàng)新發(fā)展還是實(shí)戰(zhàn)實(shí)效上，都滯后于形勢(shì)發(fā)展的需要。加強(qiáng)公安執(zhí)法主體的教育培訓(xùn)，必須從加強(qiáng)法律教育與加強(qiáng)素質(zhì)教育兩方面入手。筆者認(rèn)為，香港警方在培養(yǎng)警察嚴(yán)格執(zhí)法意識(shí)、提升執(zhí)法能力方面采取了許多措施，值得我們借鑒。

在法律培訓(xùn)方面，香港警方有以下四個(gè)特點(diǎn)：一是注重培訓(xùn)教材的制訂。教官會(huì)結(jié)合香港社會(huì)實(shí)踐，集體討論，采取少數(shù)服從多數(shù)原則編訂教材，并要求所有的教官必須按照教材統(tǒng)一教學(xué)。二是注重師資力量。在教師隊(duì)伍上，對(duì)于在實(shí)戰(zhàn)部門表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，無論是警員還是警督以上級(jí)別，都可經(jīng)審查后調(diào)入警察學(xué)院，但為了保證教官所教內(nèi)容與實(shí)踐緊密結(jié)合，教官滿三年必須轉(zhuǎn)崗。三是注重法律教育。香港警方新警的基礎(chǔ)訓(xùn)練課程中，法律是重點(diǎn)學(xué)習(xí)的內(nèi)容，法律、程序及實(shí)習(xí)訓(xùn)練占整個(gè)課時(shí)的33%。除了在新警培訓(xùn)階段，掌握基礎(chǔ)法律知識(shí)外，香港警方更為重視在職人員的法律教育，并將法律知識(shí)考試作為警員晉升督察的重要考核內(nèi)容。四是注重實(shí)戰(zhàn)教學(xué)。香港警方在培訓(xùn)方法上追求真實(shí)性，將某些程序性的規(guī)定通過不斷強(qiáng)化的訓(xùn)練，形成學(xué)員的本能反應(yīng)，如在考核上，香港警方采取對(duì)外招聘演員的方式，演繹案件情況考核學(xué)員的處警能力等。

我們?cè)诜膳嘤?xùn)上，重視程度不夠，不僅在日常的教育訓(xùn)練中法律所占比重較小，而且在干部提任中更為重視業(yè)務(wù)能力，對(duì)于干部的法律素質(zhì)、個(gè)人執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)等考慮不夠，且在實(shí)踐教學(xué)中，教官與公安實(shí)戰(zhàn)有時(shí)存在脫節(jié)，少數(shù)教官?gòu)奈丛诠惨痪€崗位工作，對(duì)于法律，理論研究多，具體應(yīng)用少，對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的熱點(diǎn)、疑難問題，提不出相應(yīng)的解決方案，這導(dǎo)致民警學(xué)法興趣缺乏，脫崗的教育培訓(xùn)甚至變成了單純的體能訓(xùn)練。因此，筆者認(rèn)為在培養(yǎng)民警法律素質(zhì)方面，香港警方的做法值得借鑒。具體建議如下：一是注重師資力量的選拔和培養(yǎng)。要從一線實(shí)戰(zhàn)崗位標(biāo)兵、領(lǐng)導(dǎo)中選拔具有法律功底（如通過國(guó)家司法考試或公安高級(jí)執(zhí)法資格考試）和實(shí)戰(zhàn)質(zhì)素的人才充實(shí)到教官隊(duì)伍中。對(duì)在教育培訓(xùn)崗位上有一定年限（可根據(jù)具體情況設(shè)定，如三年或五年）的教官應(yīng)強(qiáng)制轉(zhuǎn)崗到實(shí)戰(zhàn)崗位進(jìn)行鍛煉，培養(yǎng)其實(shí)戰(zhàn)技能，使教育與實(shí)戰(zhàn)相結(jié)合。二是注重新警的法律教育。由于新警有較大比例并非法律專業(yè)畢業(yè)，而民警的基本行為是執(zhí)法行為，因此，在新警的在校教育中應(yīng)當(dāng)將法律教育作為理論教育的主要內(nèi)容，要鼓勵(lì)學(xué)員積極參加國(guó)家司法考試，對(duì)通過國(guó)家司法考試的學(xué)員推薦其為優(yōu)秀學(xué)員。三是注重警銜晉升實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)。警銜晉升培訓(xùn)要以執(zhí)法問題為導(dǎo)向，要每年征求實(shí)戰(zhàn)部門意見，掌握民警在當(dāng)前階段存在的主要執(zhí)法問題，面臨的最新執(zhí)法困境，重視培訓(xùn)教材的編訂，使教材面向基層、面向?qū)崙?zhàn)，提高培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)戰(zhàn)性。

在素質(zhì)教育方面，香港警方非常重視警察素質(zhì)教育，以培養(yǎng)警察的嚴(yán)格公正文明執(zhí)法意識(shí)，主要有以下兩方面做法：一是建立專業(yè)部門，開展警察素質(zhì)教育的調(diào)查研究。香港警方在警察素質(zhì)教育上，并不是盲目地由領(lǐng)導(dǎo)決定教育內(nèi)容，而是專門在各部門設(shè)立服務(wù)素質(zhì)監(jiān)察部，每年由其組織開展調(diào)查研究，在每一輪價(jià)值觀推行過程中，會(huì)組織人員上至警務(wù)處長(zhǎng)、下至普通警員，針對(duì)價(jià)值觀的內(nèi)容開展討論，隨時(shí)調(diào)整更新。二是形式多樣化，使價(jià)值觀能真正融入到警察的執(zhí)法行為中去。香港警方在培養(yǎng)警察自律方面，一方面是依靠各項(xiàng)規(guī)章制度的強(qiáng)制約束，另一方面則是通過形式多樣化的價(jià)值觀教育，潛移默化地將公正執(zhí)法的理念轉(zhuǎn)化為警察的道德觀。如在價(jià)值觀的推廣上，香港警方并不采取枯燥的說教方式，而是寓教于樂，讓警察主動(dòng)參與。如對(duì)于公平價(jià)值觀的討論，香港警方制作了一部《太公分豬肉》的短片，片中角色大多由督察以上級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)扮演，演出詼諧幽默，觀看完影片后，由全警討論片中太公分豬肉的行為為什么會(huì)受到大家的批評(píng)，提出三種公平觀念：分配公平、程序公平、互動(dòng)公平，然后圍繞警隊(duì)、本職工作有針對(duì)性地開展討論，最后得出一個(gè)公平處事的人所應(yīng)具備的素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和衡量一個(gè)機(jī)構(gòu)是否處事公平的標(biāo)準(zhǔn)。還如在培養(yǎng)警察廉潔奉公上，香港警方還組織廉政歌曲卡拉OK比賽，由警員作詞作曲參與表演等。

筆者認(rèn)為，我們大陸公安機(jī)關(guān)也非常重視執(zhí)法主體法治意識(shí)的培養(yǎng)，從前幾年“依法治警”，到“法治理念”，再到“警察價(jià)值觀”等。培養(yǎng)嚴(yán)格、公正、文明的執(zhí)法理念，是執(zhí)法主體的價(jià)值觀教育的重要內(nèi)容。但是在教育方式上，總體而言，特別是在基層公安機(jī)關(guān)中，過于簡(jiǎn)單，基本是開會(huì)、學(xué)文件、座談、寫小結(jié)，學(xué)習(xí)方式的枯燥導(dǎo)致許多民警興趣缺乏，走過場(chǎng)應(yīng)付多，法治理念只存在于說教上，而未真正入耳入腦入心。筆者認(rèn)為，在學(xué)習(xí)方式上可以借鑒香港警方的模式，采取民警感興趣的教育方式，使每位民警都能全身心地投入到價(jià)值觀的教育中去，具體建議如下：一是要加強(qiáng)素質(zhì)教育的調(diào)查研究。在素質(zhì)教育上，要適時(shí)組織開展調(diào)查研究，在每一輪價(jià)值觀推行過程中，要從一線實(shí)戰(zhàn)單位組織包括各警種執(zhí)法民警在內(nèi)的人員針對(duì)價(jià)值觀的內(nèi)容開展討論，隨時(shí)調(diào)整更新，根據(jù)調(diào)查的內(nèi)容再?zèng)Q定價(jià)值觀教育的內(nèi)容重點(diǎn)。二是要改善素質(zhì)教育的方式方法。實(shí)踐中，我們大陸公安機(jī)關(guān)在如何創(chuàng)新公安思想政治工作方面也進(jìn)行了有益探索。2015年4月公安部政治部組織舉辦的“我奉獻(xiàn)、我快樂”公安民警微信、微博、微電影大賽，展示了公安民警的精神風(fēng)貌，弘揚(yáng)了主旋律，傳播了正能量，取得了較好成效（制作的大賽專題網(wǎng)頁點(diǎn)擊量達(dá)到1.3億人次，新浪微博閱讀數(shù)達(dá)到3745萬余人次，騰訊微信閱讀量達(dá)到108萬人次）。執(zhí)法素質(zhì)教育，可在吸收香港成功做法、總結(jié)我們實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過形式多樣化的執(zhí)法價(jià)值觀教育，如將執(zhí)法價(jià)值理念內(nèi)容制作成動(dòng)漫卡通等微視頻，運(yùn)用微博、微信等現(xiàn)代交流通信手段，潛移默化地將公正執(zhí)法的理念轉(zhuǎn)化為民警的道德觀，調(diào)動(dòng)民警的積極性，使民警作為素質(zhì)教育的對(duì)象轉(zhuǎn)化為素質(zhì)教育的主體，增強(qiáng)民警的歸屬感和自豪感，采取民警感興趣的教育方式，使每位民警都能全身心地投入到價(jià)值觀的教育中去，使公平正義、人權(quán)保障、程序正當(dāng)?shù)确ㄖ卫砟钫嬲诿窬腥攵肽X入心。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

在現(xiàn)有執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，建議在以下兩個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新：一是建立保護(hù)公安執(zhí)法主體，防止不實(shí)投訴機(jī)制。目前在公安內(nèi)網(wǎng)多個(gè)警察公共論壇中，出現(xiàn)話題最多的就是如何讓流血、流汗的警察不再流淚。在實(shí)踐中，部分單位的領(lǐng)導(dǎo)過于追求和諧，在對(duì)待警察投訴上，第一反應(yīng)不是查清事實(shí)，而是責(zé)令警察寫出工作情況，拿著放大鏡尋找執(zhí)法差錯(cuò)，對(duì)于某些無理取鬧的上訪人，怕鬧訪、纏訪而一味退縮，甚至本著花錢買太平的方法，息事寧人，甚至對(duì)于一些查明屬于誣告的案件，在法律上卻沒有相應(yīng)的處罰條款。①如《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》條文規(guī)定：誣告陷害他人，意圖使他人受到刑事追究或行政處罰的，應(yīng)受到治安管理處罰。誣告陷害警察，如誣告警察刑事違法，可追究誣告人的責(zé)任。但是在實(shí)踐中，更多的是誣告警察在執(zhí)法過程中行政違法，而根據(jù)相關(guān)規(guī)定，警察在執(zhí)行職務(wù)中的侵權(quán)行為，不屬于治安管理處罰規(guī)定的違反治安管理的行為，不應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰，由公安機(jī)關(guān)給予行政處分。因此誣告陷害警察在執(zhí)法過程中行政違法，因?yàn)橹荒苁鞘咕焓艿竭`紀(jì)處罰。根據(jù)“法無明文規(guī)定不處罰”的原則，對(duì)于這一種嚴(yán)重侵害民警名譽(yù)、損害公安機(jī)關(guān)形象的行為，卻無法給予相應(yīng)的制裁。筆者認(rèn)為目前在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，各種社會(huì)矛盾層出不窮，樹立公安執(zhí)法主體的權(quán)威，維護(hù)公安執(zhí)法主體的公信力是當(dāng)前急需解決的問題之一，建議盡快出臺(tái)保護(hù)警察防止不實(shí)投訴的法律法規(guī)。如經(jīng)調(diào)查核實(shí)，舉報(bào)人員蓄意或惘顧事實(shí)作出虛假不確或?qū)賽阂庑再|(zhì)之指控，舉報(bào)人便應(yīng)受到紀(jì)律處分或刑事檢控。二是整合內(nèi)部機(jī)構(gòu)，成立專門投訴監(jiān)督部門。目前在監(jiān)督執(zhí)法方面，部門很多，如紀(jì)委、督察、法制、信訪等都有權(quán)對(duì)執(zhí)法開展檢查，但內(nèi)部分工過細(xì)，導(dǎo)致各部門之間職責(zé)交叉，資源浪費(fèi)。如目前對(duì)于公安執(zhí)法主體違紀(jì)的投訴，大多數(shù)是和執(zhí)法行為有關(guān)，而在法律知識(shí)方面，紀(jì)檢部門人員不如法制部門人員，因此違紀(jì)案件大多需要法制部門派員參與。因此為了提高效率，使雙方當(dāng)事人心服口服，確保審查結(jié)果經(jīng)得起事實(shí)和法律檢驗(yàn)，建議整合內(nèi)部機(jī)構(gòu)，成立專門的投訴監(jiān)督部門。

On the Building of Law Enforcement Body of Public Security

Guo Chunlian， Liu Yufeng
（Pudong Branch of Shanghai Public Security Bureau， Shanghai 200135， China）

As one of the state administrative organs related to the masses most closely， the quality and level of the law enforcement behavior by public security organs not only will directly influence the fundamental interests of the great masses， but also will concern the images of the Party and the Government. Law enforcement idea is the precursor of law enforcement behavior， and the type of law enforcement idea will lead to such type of law enforcement behavior. For a long time， the public security of our country has been infl uenced by many factors from such as history and reality， etc. and the law enforcement behavior conducted under the guidance of some traditional and outdated law enforcement idea has not only damaged the images of the Party and the Government， but also has made many lawful rights of the masses not be safeguarded well， which fi nally has decreased the public trust on law enforcement of public security， reduced the satisfaction of the masses and even will lead to many social problems.

Police； Law Enforcement； Body； Building

D631

A

1008-5750(2016)04-0068-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.04.009

2016-05-12責(zé)任編輯：孫樹峰

郭春蓮，女，上海市公安局浦東分局法制辦副主任，法學(xué)博士；劉裕豐，男，上海市公安局浦東分局法制辦民警，法律碩士。