向銘銘　顧林生　韓自強(qiáng)

摘 要：社區(qū)是社會(huì)有機(jī)體的細(xì)胞組織，是城市的基本單元；社區(qū)減災(zāi)是國(guó)家綜合減災(zāi)的重要組成部分，是防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)役最前沿的陣地。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市日益成為一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，同時(shí)脆弱性也日趨凸顯，故近年關(guān)于韌性城市的理論和實(shí)踐備受關(guān)注。從韌性社區(qū)的概念、理論、案例入手，探討其建設(shè)發(fā)展的歷程，以期為我國(guó)韌性社區(qū)建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：韌性；安全社區(qū)；防災(zāi)單元；減災(zāi)模式

[資助項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（51408514）]

一、基本概念

近年來(lái)，防災(zāi)越來(lái)越重視承災(zāi)體是否具有不依靠或少依靠外部援助而“反彈”或恢復(fù)的能力，引出了韌性（Resilient）的概念。它狹義上可以理解為彈性，與脆弱性相對(duì)，是一種承受外界應(yīng)力時(shí)對(duì)折斷、損毀的抵抗屬性；廣義上則體現(xiàn)出承災(zāi)體在外界事物發(fā)生改變時(shí)所作出的反應(yīng)，可能是本身具備的，也可能是經(jīng)過(guò)思考、組織后所做出的應(yīng)對(duì)決策，涵蓋物理環(huán)境、自身硬件、軟件、人員、組織、管理等綜合因素。

2010年，UNISDR及其合作組織發(fā)起了“讓城市抗災(zāi)——我的城市準(zhǔn)備好了”（Making Cities Resilient：‘My city is getting ready）全球行動(dòng)，并頒布了《如何使城市更具韌性——地方政府領(lǐng)導(dǎo)人手冊(cè)》（How To Make Cities More Resilient：A Handbook For Local Government Leaders）。此次全球行動(dòng)綱領(lǐng)中的“讓城市抗災(zāi)十要素”為城市提供了抗災(zāi)能力衡量標(biāo)準(zhǔn)，其中第10要素就明確指出應(yīng)重視社區(qū)恢復(fù)和重建。在重建復(fù)興、防災(zāi)減災(zāi)的過(guò)程中，人們逐漸意識(shí)到韌性并不是忽略對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、對(duì)物質(zhì)等硬件的建設(shè)，而是顯示出對(duì)管理等軟件的重要性，以及以人為本構(gòu)建韌性的必要性。

二、相關(guān)要素的耦合關(guān)系

隨著人們對(duì)災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)、防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理等領(lǐng)域的深入研究，逐漸達(dá)成一種共識(shí)：絕大多數(shù)災(zāi)害是“自然的”，但風(fēng)險(xiǎn)是“非自然的”。風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成因素主要有三個(gè)：災(zāi)害（颶風(fēng)、地震、洪水或火災(zāi)等自然致災(zāi)因子）；人員和財(cái)產(chǎn)受災(zāi)害影響的可能性；以及暴露在災(zāi)害之下的人員和財(cái)產(chǎn)的脆弱程度。這三個(gè)因素是動(dòng)態(tài)的，是可以根據(jù)個(gè)人和組織應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力而改善的。社會(huì)和環(huán)境的發(fā)展模式可能增加受災(zāi)害影響的可能性和受到災(zāi)害影響后的脆弱性，從而增加風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，增加社會(huì)和環(huán)境的韌性，也可能降低風(fēng)險(xiǎn)。它們之間存在著一種耦合關(guān)系。

因此，在自然致災(zāi)因子很難掌控的情況下，提高承災(zāi)體的韌性是降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)最為直接、有效的辦法。同時(shí)，對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，則可以了解承災(zāi)體的韌性建設(shè)情況。社區(qū)作為城市最重要、最基本的組成部分之一，其韌性直接關(guān)系到城市的抗災(zāi)能力。

三、國(guó)外相關(guān)理論研究和實(shí)踐模式

較早提出“將社區(qū)視為減災(zāi)的基本單元”是在1999年世界減災(zāi)大會(huì)的管理論壇；隨后，2001年聯(lián)合國(guó)于國(guó)際減災(zāi)日提出了“發(fā)展以社區(qū)為核心的減災(zāi)戰(zhàn)略”口號(hào)；2005年在日本神戶(hù)世界減災(zāi)大會(huì)上將社區(qū)減災(zāi)列為重要內(nèi)容，并提出“在所有社會(huì)階層，特別是社區(qū)，建立應(yīng)急機(jī)制和提高應(yīng)急能力”；2015年日本仙臺(tái)世界減災(zāi)大會(huì)提出新的為期十年的全球計(jì)劃，即“5-10-50”，旨在助力不同國(guó)家和社區(qū)更好地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)指引式發(fā)展。本項(xiàng)目將以五十個(gè)國(guó)家為對(duì)象，十年為期，聚焦五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的治理模式、防災(zāi)、韌性建設(shè)以及地方/城市減災(zāi)。

但是聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)都是宏觀的、綱要性質(zhì)的，工作體系也以共性為主，要開(kāi)展實(shí)際的韌性社區(qū)建設(shè)工作，則每個(gè)國(guó)家甚至地區(qū)都必須制定具體的、因地制宜的建設(shè)模式。

（一）英國(guó)

社區(qū)建設(shè)發(fā)源于英國(guó)，其早期具有較強(qiáng)的自發(fā)性質(zhì)。隨著社區(qū)在社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)挑戰(zhàn)中作用的日益提升，政府開(kāi)始主導(dǎo)社區(qū)在應(yīng)急管理體系中發(fā)揮作用，積累了較為豐富的減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，也可看作韌性社區(qū)的雛形。重視社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力的提升和發(fā)展成為英國(guó)構(gòu)建應(yīng)急管理體系的特色。具體內(nèi)容包括：第一，政府統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展，并在法律環(huán)境和資金支持等方面發(fā)揮主要作用；第二，理念上推動(dòng)形成“社區(qū)自救”的應(yīng)急能力；第三，完善社區(qū)服務(wù)中心功能，加強(qiáng)與社會(huì)組織的合作；第四，建立“我為人人，人人為我”的社區(qū)互動(dòng)減災(zāi)救災(zāi)模式。第五，建立“社區(qū)防災(zāi)數(shù)據(jù)庫(kù)”，推廣好的經(jīng)驗(yàn)和做法。例如，通過(guò)不同類(lèi)型洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的形式，將不同規(guī)模洪水淹沒(méi)范圍與可能水深等信息公之于眾，作為增強(qiáng)全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的有效手段。

（二）美國(guó)

20 世紀(jì) 80 年代后期以來(lái)，美國(guó)經(jīng)歷了多次自然災(zāi)害，由于在災(zāi)害管理中更多地強(qiáng)調(diào)防災(zāi)救災(zāi)，而忽略了減災(zāi)的重要性，結(jié)果則是政府在災(zāi)害防救上的預(yù)算雖然一年比一年高，但因自然災(zāi)害所損失的金額卻是不減反增。于是美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）改變了過(guò)去以工程為主的災(zāi)害防治策略，提出名為“減災(zāi)型社區(qū)活動(dòng)”的新計(jì)劃，要求建立包括各種利益相關(guān)方在內(nèi)的伙伴關(guān)系，識(shí)別并減少風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)由社區(qū)主動(dòng)采取行動(dòng)來(lái)減少災(zāi)害發(fā)生的幾率。通過(guò)建設(shè)形成了7個(gè)示范社區(qū)，在如何建立社區(qū)合作伙伴關(guān)系，如何對(duì)社區(qū)內(nèi)災(zāi)害評(píng)估鑒定，如何確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)和制定社區(qū)減災(zāi)計(jì)劃，如何能夠真正推廣的方法做出成功示范。建設(shè)韌性社區(qū)時(shí)可以參考和利用 FEMA 提供的資源、工具及計(jì)劃。

美國(guó)還開(kāi)展了社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)項(xiàng)目（CERT，Community Emergency Response Team），其主要目的是在社區(qū)開(kāi)展減災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)等公共服務(wù)活動(dòng)，他們可以直接申請(qǐng)F(tuán)EMA的項(xiàng)目資金，購(gòu)買(mǎi)設(shè)備、開(kāi)展活動(dòng)等。大部分的CERT成員都是社區(qū)成員，由于裝備和技術(shù)有限，能夠開(kāi)展的救災(zāi)活動(dòng)多為簡(jiǎn)單搜救、搭建避難所、開(kāi)展臨時(shí)生活救助、幫助分類(lèi)傷者并開(kāi)展急救、幫助尋人等。雖然活動(dòng)較為簡(jiǎn)單、基礎(chǔ)，但由于CERT成員大都是社區(qū)成員，最了解社區(qū)情況，因此也是災(zāi)后社區(qū)真正的第一響應(yīng)人，也是在救災(zāi)中最重要的人群。

（三）日本

日本政府非常重視社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，其認(rèn)為建設(shè)抗御災(zāi)害能力強(qiáng)的社區(qū)是政府危機(jī)管理體制的基礎(chǔ)。1995年阪神大地震前，由“自主防災(zāi)推進(jìn)協(xié)議會(huì)”來(lái)負(fù)責(zé)在社區(qū)推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)教育與訓(xùn)練等活動(dòng)，但在發(fā)動(dòng)民眾災(zāi)害緊急應(yīng)變和救助方面成效甚微。阪神大地震后，開(kāi)始推行“防災(zāi)福利社區(qū)事業(yè)計(jì)劃”（BOKOMI），提出了“自己的生命自己保護(hù)”“自己的城市和社區(qū)自己保護(hù)”的基本理念，希望可以通過(guò)市民、計(jì)劃推動(dòng)者與市政府的合作，發(fā)揮社區(qū)既有的社會(huì)福利組織以及人際網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展災(zāi)害防救的宣傳、教育與訓(xùn)練，進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃的擬定等工作，并結(jié)合地區(qū)的福利活動(dòng)與防災(zāi)活動(dòng)，以提升組織運(yùn)作效率，增強(qiáng)社區(qū)的自主防災(zāi)能力。

例如兵庫(kù)縣神戶(hù)市的長(zhǎng)田區(qū)就加入了BOKOMI計(jì)劃。社區(qū)會(huì)組織定期舉辦綜合防災(zāi)演練，制定社區(qū)安全地圖和社區(qū)防災(zāi)手冊(cè)。在制作災(zāi)害地圖的過(guò)程中，社區(qū)會(huì)組織居民與當(dāng)?shù)卣藛T、專(zhuān)家采取交流會(huì)的方式進(jìn)行溝通，聽(tīng)取居民的意見(jiàn)，以確保所制作的社區(qū)安全地圖通俗易懂。安全地圖能夠提供避難路線，最短路徑，社區(qū)的備災(zāi)狀況都能夠清晰、形象、生動(dòng)地展示在安全地圖上。

四、國(guó)內(nèi)的韌性社區(qū)建設(shè)

事實(shí)證明，面對(duì)中小型災(zāi)害，基層社區(qū)往往更能有效地發(fā)揮減災(zāi)作用，有效地減輕自然災(zāi)害的影響。因此，立足于中國(guó)實(shí)際情況，借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)韌性社區(qū)建設(shè)，它是完善我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理體系的一個(gè)重要方向。

2010年5月，國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)辦公室制定了《全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)于積極開(kāi)展全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，不斷提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力和應(yīng)急管理水平，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和避災(zāi)自救能力，提供了執(zhí)行依據(jù)，也取得了一些階段性成果。

例如成都市西河鎮(zhèn)濱西社區(qū)在2013 年積極探索應(yīng)急管理新模式，通過(guò)在村、社區(qū)建立應(yīng)急救援專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，解決“最后一公里”預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件處置難題，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。所謂應(yīng)急管理“最后一公里”，是指應(yīng)急預(yù)案延伸到村、社區(qū)，應(yīng)急突發(fā)事件的預(yù)防和處理進(jìn)到每個(gè)單元和每個(gè)樓棟。在村、社區(qū)建立應(yīng)急管理機(jī)制，首先建立完善一套應(yīng)急預(yù)案；其次是要建立一支受專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的應(yīng)急隊(duì)伍和信息員隊(duì)伍；最后是通過(guò)各種渠道廣泛宣傳應(yīng)急知識(shí)，讓普通百姓掌握不同自然災(zāi)害的急救、自救方法。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于韌性社區(qū)的研究已經(jīng)進(jìn)入到多種含義、理解和行動(dòng)的思考，但目前首當(dāng)其沖的是根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，建立社區(qū)韌性的評(píng)估體系，方能更好地指導(dǎo)韌性社區(qū)建設(shè)，并評(píng)估建設(shè)成效。社區(qū)應(yīng)具備“回彈”“重組”等能力，包括吸收外界擾動(dòng)、自組織和他組織的協(xié)調(diào)、快速恢復(fù)常態(tài)以及軟硬件結(jié)合的應(yīng)對(duì)能力。從韌性社區(qū)的實(shí)踐上要注重自上而下、自下而上以及綜合推進(jìn)類(lèi)型。盡管目前對(duì)于韌性社區(qū)、韌性城市、韌性評(píng)估指標(biāo)等問(wèn)題，人們還莫衷一是，但毋庸置疑，韌性理論對(duì)于推動(dòng)城市綜合減災(zāi)和應(yīng)急管理提供了新思路和重要的行動(dòng)指南，韌性建設(shè)也將是未來(lái)的必然趨勢(shì)。

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作者單位：

向銘銘，西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院。

顧林生、韓自強(qiáng)，四川大學(xué)災(zāi)后重建與管理學(xué)院。