孫 玲 莊紹東

淺議工業(yè)用地招拍掛出讓存在的問題及對策

孫 玲 莊紹東

為促進土地市場的健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮工業(yè)用地招拍掛出讓在市場配置資源的基礎(chǔ)作用，本文針對工業(yè)用地招拍掛中存在的問題及背后的制度根源，提出完善工業(yè)用地招拍掛出讓的對策與建議。

工業(yè)用地 招拍掛出讓；問題；對策

一、工業(yè)用地招拍掛的主要做法

第一，科學(xué)選址，合理利用。根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，合理布局，節(jié)約土地，集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，合理進行工業(yè)用地擬用地選址，原則上不得在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、工業(yè)園外選址，盡量利用未利用地、廢棄地、存量國有建設(shè)用地，堅決不占基本農(nóng)田。

第二，嚴格審批手續(xù)，確保招拍掛順利進行。工業(yè)用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，須先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，在各項補償足額支付到位的基礎(chǔ)上，再依法采用招拍掛方式確定土地使用權(quán)。

第三，科學(xué)決策擬出讓地塊的出讓底價。在國有土地出讓前，由國土資源局委托土地評估機構(gòu)，依據(jù)城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價，待估宗地周邊的基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)情況，規(guī)劃設(shè)計及出讓年限，進行價格評估，根據(jù)土地估價結(jié)果，產(chǎn)業(yè)政策和土地市場情況，由檢察院、紀(jì)委、財政、規(guī)劃、環(huán)保、國土等部門主要負責(zé)人召開土地儲備委員會集體決策，綜合確定出讓底價。從制度上保證工業(yè)用地出讓的有效落實。

第四，嚴格公開透明。出讓方案經(jīng)批準(zhǔn)后，即時在“中國土地市場網(wǎng)”發(fā)布出讓公告，做到公開透明，切實維護正常健康的市場秩序。

第五，嚴格跟蹤監(jiān)管。各級檢察院、監(jiān)察局從前期土地初審會開始介入，全程監(jiān)督，重點審查競買人資格、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、資金來源、保證金繳納等土地交易過程中的關(guān)鍵點，并充分利用公共資源交易中心新建監(jiān)控設(shè)備，全程跟蹤，人機結(jié)合，做到全過程、全方位立體監(jiān)控，建立統(tǒng)一多元化監(jiān)督平臺，實現(xiàn)以監(jiān)督促公平的良性互動，使土地交易工作更加公平、公開、公正。

二、工業(yè)用地招拍掛取得的成效

第一，促進了土地節(jié)約集約利用，改變了過去企業(yè)寬打?qū)捰玫囊庾R，使土地利用更加趨于合理化，促進了節(jié)約集約用地。土地是民生之本，是不可再生資源，有效控制和減少新增建設(shè)用地，以極少的資源消耗獲得更大的經(jīng)濟效益，確保了經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展。

第二，工業(yè)用地招拍掛前期補償全部由政府承擔(dān)，以區(qū)片地價為依據(jù)補償就高不就低，補償全部到位后，才組織招拍掛，切實保障了被征地農(nóng)民的利益。

第三，對于土地供應(yīng)，嚴格按照建設(shè)用地集約節(jié)約利用控制標(biāo)準(zhǔn)來限制用地定額，在建設(shè)項目用地雙控管理上堅持就高不就低，注重提高建筑容積率和投資強度，鼓勵企業(yè)科學(xué)調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，集約利用原有的土地資源，工業(yè)用地招拍掛通過市場競爭能夠比較準(zhǔn)確地反映工業(yè)用地的土地價值，使土地價值顯現(xiàn)，最大限度地收取土地出讓金，讓實力強、經(jīng)濟效益好的企業(yè)招拍掛到自己需要的土地，為財政提供更多稅收，提高了土地回報率，最大限度地盤活了存量土地。

三、工業(yè)用地招拍掛出讓存在的問題

第一，工業(yè)用地控制指標(biāo)與實際規(guī)劃指標(biāo)相脫節(jié)，工業(yè)用地指標(biāo)是國土部門下發(fā)的要求，而規(guī)劃部門自己又有對容積率指標(biāo)的要求，國土、規(guī)劃、發(fā)改委要求標(biāo)準(zhǔn)不一致，且三部門之間沒有約束力，因此工業(yè)用地指標(biāo)和規(guī)劃立項指標(biāo)形成了實際的矛盾。

第二，跟蹤管理關(guān)節(jié)有待加強。工業(yè)用地出讓合同簽訂后，沒有履行合同，存在工業(yè)項目不能按時開竣工，投資強度達不到，擅自改變土地用途等問題。

第三，土地摘牌后辦理各項手續(xù)受其他部門審批制約。項目用地摘牌后，持成交確認書到發(fā)改委和規(guī)劃等部門辦理手續(xù)時間長，而這些不審批蓋章國土部門就無法簽訂出讓合同，客觀造成土地摘牌和簽訂合同的時間過長，影響了國土部門的行政效能。

第四，信息不對稱問題。所謂信息不對稱，是指在市場經(jīng)濟活動中，各類人員對有關(guān)信息的了解是有差異的。掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。在這樣一個政府壟斷型的土地出讓市場體系中，信息不對稱的問題表現(xiàn)在：一是地方政府操縱信息，在政府壟斷市場體制條件下，政府既是制度設(shè)計者又是行政主體、執(zhí)法主體、監(jiān)管主體、產(chǎn)權(quán)主體、市場主體，作為“經(jīng)濟人”的政府，往往通過壟斷某些真實信息或者營造虛假信息，來排斥或者操縱招標(biāo)、拍賣、掛牌制度為自己的目的服務(wù)。二是政府官員利用信息優(yōu)勢謀私利，國有土地可以說是目前最大的一筆國有資產(chǎn)，靜態(tài)價值在25萬億元左右。鑒于土地市場客觀上存在著嚴重的信息不對稱，買賣雙方中擁有信息較少的一方（即開發(fā)商）會努力從另一方（即政府官員）獲取信息，這過程中很難避免設(shè)租和尋租的行為出現(xiàn)，從而導(dǎo)致土地腐敗問題的出現(xiàn)。三是信息不對稱引發(fā)的道德風(fēng)險，道德風(fēng)險的一般含義是指交易雙方達成一項合同或契約后，交易一方在單純追求自身利益時作出對另一方不利的行動。土地出讓市場的道德風(fēng)險指開發(fā)商在獲取土地前后旨在使自己利益最大化而不惜犧牲土地出讓方，甚至社會利益的機會主義傾向。

第五，土地招拍掛中介市場發(fā)展滯后。由于我國的土地招拍掛活動起步較晚，并且最初是由政府部門或政府部門委托的事業(yè)單位來負責(zé)開展的，主持土地拍賣、招標(biāo)、掛牌的往往是政府部門領(lǐng)導(dǎo)，活動的開展缺乏專業(yè)性。一些專門的土地招拍掛中介機構(gòu)的出現(xiàn)推動了我國招拍掛土地出讓市場的專業(yè)化、規(guī)范化，政府也開始委托這些專門的機構(gòu)來開展土地招拍掛出讓業(yè)務(wù)。但鑒于土地招拍掛這個行業(yè)正處在起步和完善階段，不可避免存在著從業(yè)人員執(zhí)業(yè)水平不高，政府管理對機構(gòu)和從業(yè)人員監(jiān)督和管理滯后等一系列問題。

第六，與相關(guān)政治激勵制度不兼容。招拍掛制度作為一種市場機制，需要有與之相適應(yīng)的政治激勵制度。我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟還不成熟，缺乏行之有效的適合市場化的政府激勵約束制度。這就產(chǎn)生了大量社會成本，導(dǎo)致許多社會問題。首先，在經(jīng)濟優(yōu)先的政策激勵下，缺乏政府間競爭的制度安排，造成了政府之間的無序競爭。招拍掛機制解決不了政府為了提高政績而采取壓價招商，造成惡意競爭的問題。其次，現(xiàn)行的考核制度使政府過分考慮短期行為，缺乏長期規(guī)劃。造成了短期內(nèi)大量土地進入市場，加劇了政府間的競爭，損害了長期利益。

四、工業(yè)用地招拍掛出讓的合理建議

第一，注重工業(yè)園區(qū)規(guī)劃，合理安排產(chǎn)業(yè)布局。工業(yè)園區(qū)規(guī)劃與土地利用、交通環(huán)保等規(guī)劃配套起來，立足于規(guī)劃先進，堅持高標(biāo)準(zhǔn)、高起點，從現(xiàn)實可能的條件出發(fā)，正確引導(dǎo)企業(yè)行為方向，堅持開發(fā)一片、建成一片，投資一片、收益一片，形成良性循環(huán)，使經(jīng)濟發(fā)展成本最低、質(zhì)量最好、污染物排放最少。

第二，完善配套工作，加大宣傳力度。明確擬出讓宗地權(quán)屬，制作詳細的招拍掛文件資料，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，保證招拍掛工作的順利進行，同時加大宣傳力度和推介，使企業(yè)對招拍掛地塊有一個全面的、系統(tǒng)的了解，并通過報紙、電視等渠道把擬出讓地塊的投資價值、前景、優(yōu)勢及招拍掛的程序等內(nèi)容進行全面的宣傳報道。

第三，建立和完善建設(shè)用地跟蹤管理制度。在項目施工過程中要定期巡查，為土地使用權(quán)人對項目開竣工期限、投資強度、容積率、建筑強度、綠地率、閑置情況等進行動態(tài)監(jiān)管，在項目建成后必須到現(xiàn)場驗收，檢查是否嚴格按照批準(zhǔn)的面積和使用條件利用土地，切實減少土地低效利用和隱形浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

第四，調(diào)整現(xiàn)行的用地審批方式。針對有項目還是先供地的矛盾問題，筆者建議對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的新增工業(yè)建設(shè)用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地征收的，實行分批次按土地開發(fā)整體方案辦理用地審查報批手續(xù)，對規(guī)劃區(qū)范圍外的獨立選址工業(yè)項目用地，則根據(jù)意向人的用地預(yù)申請報告及獨立選址的前期要件，由土地儲備機構(gòu)作為前期業(yè)主，按程序辦理用地審查報批手續(xù)。

（作者單位為山東招遠市士國資源局）