齊林立　范曉芳

摘 要：經(jīng)濟(jì)取得快速的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快帶來土地資源短缺，由此帶來房地產(chǎn)市場(chǎng)的諸多問題。文章就土地經(jīng)營(yíng)中政府應(yīng)扮演的角色以及如何使城市土地地盡其力，嘗試著進(jìn)行了思考和探索。

關(guān)鍵詞：土地置換；城市政府；城市規(guī)模；土地資源利用

近年來，隨著交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，中西部地區(qū)“失地農(nóng)民”問題也越來越突出。土地是農(nóng)民的命根子，而土地補(bǔ)償安置費(fèi)對(duì)農(nóng)民來說就是“保命錢”。我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定：對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償，按前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值來計(jì)算。但是，近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)“賣難”，按法定標(biāo)準(zhǔn)算出來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本不能解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。由于被征地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍不高，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差，對(duì)市場(chǎng)的應(yīng)變能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的長(zhǎng)期生活保障。加之部分農(nóng)民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，往往在短期內(nèi)就“坐吃山空”，相當(dāng)一部分人落到了生活無著的困境。貨幣化安置的通行做法不能使農(nóng)民“失地有業(yè)”，農(nóng)民也無法用這么低的補(bǔ)償去創(chuàng)業(yè)。

1 城市化進(jìn)程的加快帶來土地資源短缺

從地域上看，城市土地有三個(gè)層次，第一層次是城市市區(qū)（建成區(qū)）的土地，即城市建設(shè)用地，第二層次是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，目前大部分仍為農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和村鎮(zhèn)占用的土地，第三層次是城市行政區(qū)的土地，包括城市規(guī)劃區(qū)和城郊土地。就城市化過程中的土地需求與供給看，土地需求方面主要是城市建成區(qū)的土地需求，即城市發(fā)展過程中因工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、居民、學(xué)校、醫(yī)院以及交通、綠地等公共設(shè)施等建設(shè)所引致的土地需求。而城市土地的供給則為城市范圍了提供給人們可資利用的各類生產(chǎn)和生活用地的數(shù)量，其中包括現(xiàn)在已經(jīng)利用的和將來可供利用的土地?cái)?shù)量，以及可供每一項(xiàng)用途的土地?cái)?shù)量。當(dāng)然，自然供給是最基本的因素，是城市土地經(jīng)濟(jì)供給的基礎(chǔ)和前提。其次，城市建設(shè)的存量土地十分有限。所謂城市存量土地是相對(duì)于城市增量土地而言。廣義的存量建設(shè)土地是指在城市地域內(nèi)已利用和已征用或出讓但未充分利用的非農(nóng)國(guó)有土地的總和。狹義的存量城市建設(shè)土地主要是指已征用、出讓或確定使用方向但尚未充分利用的非農(nóng)國(guó)有建設(shè)用地。

2 經(jīng)營(yíng)土地，政府應(yīng)扮演什么角色

自2002年始，我國(guó)許多城市的決策者，開始熟練地用起了兩個(gè)新名詞：“經(jīng)營(yíng)城市”和“經(jīng)營(yíng)土地”。這兩個(gè)新名詞以不可阻擋的步子走進(jìn)了國(guó)土資源管理工作中。國(guó)土資源部土地利用司副司長(zhǎng)束克欣曾經(jīng)指出：“經(jīng)營(yíng)土地是土地使用制度改革深化的結(jié)果，比土地有償使用制度的內(nèi)容更加豐富?！薄敖?jīng)營(yíng)土地不僅僅是招標(biāo)拍賣一個(gè)方面的工作，更不是大量供應(yīng)房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)用地，而是要通過建立良好的土地市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置，為城市經(jīng)濟(jì)提供可持續(xù)發(fā)展的資源保障。”可以說，如果不是把城市土地經(jīng)營(yíng)作為一個(gè)整體、一個(gè)系統(tǒng)去考量，而僅僅是為了從中獲取巨額的土地收益，簡(jiǎn)單地“以地生財(cái)”，那么這種短視必然給城市運(yùn)營(yíng)帶來負(fù)面影響；相反地，認(rèn)識(shí)到經(jīng)營(yíng)土地的社會(huì)整體功能，才能擁有一個(gè)更為廣闊的城市經(jīng)營(yíng)天地。

綜合部署，開發(fā)具有本地特色的城市，是政府做好經(jīng)營(yíng)土地工作的更高要求。一個(gè)城市的整體規(guī)劃如何，關(guān)系到該城市今后經(jīng)濟(jì)命脈和發(fā)展方向。隨著城市的發(fā)展，城市承載能力、城市綠化、環(huán)境建設(shè)等，已不能滿足現(xiàn)代城市的要求，為此政府部門對(duì)城市土地要搞再開發(fā)。因此，政府須根據(jù)各自的地方特點(diǎn)，因地制宜，揚(yáng)長(zhǎng)避短，建設(shè)具有地區(qū)特色的新型現(xiàn)代城市。只有這樣，才能合理利用和珍惜有限的土地資源。

政府在開發(fā)城市時(shí)，應(yīng)該本著讓每一寸土地都發(fā)揮其價(jià)值的原則，將均衡協(xié)調(diào)開發(fā)與合理布局相結(jié)合，認(rèn)真調(diào)查，對(duì)土地評(píng)定等級(jí)，規(guī)劃后開發(fā)利用。對(duì)閑散土地要及時(shí)開發(fā)，充分利用低利用率土地開發(fā)，特別是在城市新區(qū)開發(fā)過程中更要綜合考慮。各地區(qū)政府還應(yīng)該制定結(jié)合實(shí)際情況的法律規(guī)范，大力宣傳和普及節(jié)約利用土地資源，才可能發(fā)揮土地?fù)碛械臐摿Α?/p>

3 城市土地，地盡其力

城市土地是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本要素，是城市各種資源配置的載體。由于多年來城市政府未能按照資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律對(duì)土地予以經(jīng)營(yíng)，致使城市土地資源的利用與“地盡其力，物盡其用”的要求還相距甚遠(yuǎn)。在城市管理概念不斷發(fā)展的今天，作為“城市經(jīng)營(yíng)”重要組成部分的“土地經(jīng)營(yíng)”，已經(jīng)引起了城市政府的重視。城市政府經(jīng)營(yíng)土地主要是指政府在保留城市土地所有權(quán)的前提下，通過對(duì)城市土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等相關(guān)權(quán)力的市場(chǎng)化運(yùn)作，解決土地利用效率低下、城市建設(shè)資金短缺、城市發(fā)展無序的新思維。

對(duì)國(guó)有土地，可以采取四種方式予以儲(chǔ)備：征，對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地實(shí)行分批次成片轉(zhuǎn)用，通過儲(chǔ)備和前期開發(fā)，使國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值；收，對(duì)閑置兩年以上的土地實(shí)行無償收回，對(duì)改變用途的土地實(shí)行評(píng)估作價(jià)收回；購，對(duì)低效利用的土地實(shí)行協(xié)議作價(jià)收回；換，通過置換方式進(jìn)行儲(chǔ)備。對(duì)有償收購的土地，收購儲(chǔ)備方式有三種：一是買斷，即一次或幾次將土地及其附屬物補(bǔ)償費(fèi)交付原土地使用者后進(jìn)行儲(chǔ)備，適時(shí)出讓或開發(fā)成熟后出讓；二是定金收購，先給予原土地使用者定金，約定補(bǔ)償方式和價(jià)款，待土地出讓時(shí)再付給補(bǔ)償費(fèi)。三是預(yù)定收購，只約定補(bǔ)償方式和價(jià)款，待出讓后再付給補(bǔ)償費(fèi)。

對(duì)集體土地的儲(chǔ)備，就是對(duì)城市郊區(qū)農(nóng)村集體所有制土地和村莊進(jìn)行改造、再利用的過程，其重點(diǎn)和難點(diǎn)在于“城中村”的改造?！俺侵写濉笔窃诔鞘锌傮w規(guī)劃內(nèi)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的農(nóng)村社區(qū)?！俺侵写濉眴栴}已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市化進(jìn)程的推進(jìn)，影響到城市整體功能的發(fā)揮。

土地開發(fā)的首要任務(wù)就是變農(nóng)村集體所有土地為城市國(guó)有土地，變農(nóng)用地為建設(shè)用地。對(duì)集體用地的儲(chǔ)備以及對(duì)“城中村”的改制與改造就是近郊區(qū)的城市化進(jìn)程。對(duì)城市郊區(qū)農(nóng)村集體所有制土地和村莊占地進(jìn)行統(tǒng)一報(bào)批，按計(jì)劃分批辦事征用，可以確保城市規(guī)劃的順利實(shí)施；通過制定統(tǒng)一的村莊拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以有效控制征地費(fèi)用上漲，使土地開發(fā)帶來的收益最大限度地留歸政府。

土地是一種稀缺性資源，城市土地作為城市資源匯集、優(yōu)化配置的載體是城市的主要資產(chǎn)。土地的價(jià)值在于吸附的物化勞動(dòng)，城市土地的勞動(dòng)投入的高密度決定了城市土地價(jià)值的不斷提升，在同一塊土地上因追加勞動(dòng)形成的價(jià)值即級(jí)差地租是城市土地財(cái)富產(chǎn)生的主要源泉。對(duì)城市土地追加的勞動(dòng)越多，可以收取的地租越多，從經(jīng)濟(jì)角度分析可以得出結(jié)論，對(duì)城市土地進(jìn)行熟化配套，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施配套可以獲取最大的土地出讓價(jià)格，實(shí)現(xiàn)政府作為城市土地所有者的收益最大化。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉洪濤.城市土地使用控制方法研究[J].規(guī)劃師，2003（09）.

[2] 畢凌嵐.對(duì)現(xiàn)行城市土地利用規(guī)劃的反思[J].城市規(guī)劃匯刊，2003 （05）.

[3] 李植斌.城市土地可持續(xù)利用理論與評(píng)價(jià)[J].中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，1999.