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縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃中一些理論問題與技術(shù)處理方法的探討

2016-10-18 07:11左彥淵
西部資源 2016年4期
關(guān)鍵詞:土地利用探討規(guī)劃

左彥淵

摘要:土地,既是自然界的恩賜之物,又是人類長(zhǎng)期生活、勞動(dòng)加以改造利用,凝結(jié)了人類勞動(dòng)成果的天然載體。隨著人類文明的進(jìn)步、技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)分工的日臻細(xì)致和完善,土地這一有限資源愈顯緊缺,產(chǎn)生不同行業(yè)之間的用地矛盾,但這一矛盾只能由人類自身去認(rèn)識(shí),并尋找途徑加以解決。土地利用規(guī)范就是人類為解決這一矛盾而提出的有效方法。本文對(duì)達(dá)爾罕茂明安聯(lián)合旗土地利用總值規(guī)劃編制中遇到的一些理論問題和技術(shù)問題的處理進(jìn)行總結(jié)探討,可對(duì)未開展該項(xiàng)工作的地區(qū)起到借鑒作用。

關(guān)鍵詞:土地利用;規(guī)劃;問題;方法;探討

1. 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的志題研究

土地利用總體規(guī)劃是以土地利用現(xiàn)狀及土地資源狀況為基礎(chǔ),以未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展及土地利用技術(shù)進(jìn)步為依據(jù),以土地永續(xù)利用和各行業(yè)用地需求為目地,對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)全部土地在一定時(shí)段內(nèi)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和時(shí)空布局進(jìn)行全面安排的計(jì)劃性工作。因此,必須首先弄清現(xiàn)狀,即目前各行業(yè)內(nèi)部用地的結(jié)構(gòu)及其空間布局,這就是《規(guī)程》要求的土地利用現(xiàn)狀專題研究的內(nèi)容,同時(shí),對(duì)現(xiàn)有土地資源對(duì)農(nóng)、林、牧及建設(shè)利用的適宜程度進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析,這是《規(guī)程》中土地適宜性評(píng)價(jià)研究的任務(wù),而土地需求量預(yù)測(cè)專題研究,是在對(duì)未來人口發(fā)展及經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究的同時(shí),對(duì)未來一定時(shí)段內(nèi)技術(shù)發(fā)展及其應(yīng)用的可能性進(jìn)行預(yù)測(cè),在此基礎(chǔ)上預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)各業(yè)用地的需求量,以其取得供應(yīng)平衡,為規(guī)劃的編制提供直接的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整依據(jù),從用地需求量研究的前提及其所需解決的問題看,它又是現(xiàn)狀與未來的街接點(diǎn),起到承上啟下的作用,以上所述三個(gè)專題是任何地區(qū)進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃必須進(jìn)行的最基礎(chǔ)的工作,即必須從這里入手,進(jìn)行分析研究,才可能開展規(guī)劃工作,提出規(guī)劃成果,但各地情況千差萬別,既有資源基礎(chǔ)的差異,又有發(fā)展的歷史、人口及民族的構(gòu)成、國家及地方開發(fā)總體部署及安排等差異,因此,各地規(guī)劃中都會(huì)有自已需要解決的特殊問題,從而提出規(guī)劃專題研究的設(shè)置問題,本文就達(dá)茂聯(lián)合旗土地利用總體規(guī)劃中,除以上三個(gè)必搞專題外,其它幾個(gè)專題設(shè)計(jì)的基本思想談一些體會(huì)。

1.1 土壤侵蝕專題

達(dá)茂旗地處大青山的西北面,與蒙古國接壤,低山丘陵占全旗總面積的90%,而且地表物質(zhì)組成大部分為黃土類物質(zhì),都是及易遭受風(fēng)蝕和水蝕的地表組成物,即規(guī)劃具有土壤侵蝕發(fā)育的地貌條件和物質(zhì)基礎(chǔ),加之該旗春季大風(fēng)成為土壤侵蝕的主要因素,近年來無計(jì)劃的采礦的發(fā)展等因素,都大大加快土壤侵蝕的程度,因此,土壤侵蝕已構(gòu)成全旗經(jīng)濟(jì),特別是農(nóng)牧業(yè)發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展,使達(dá)茂旗境內(nèi)裸土面積大,草場(chǎng)退化嚴(yán)重,嚴(yán)重的制約著今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,調(diào)整土地布局是必須著力解決的主要問題,但這一問題的解決,停留在以上定性分析的基礎(chǔ)上是永遠(yuǎn)不夠的,在規(guī)劃中也是無法操作的。為徹底摸清全旗土壤侵蝕的類型,侵蝕程度及分布,有必要將感性的定性研究提高到定量研究的水平,為規(guī)劃提供可靠的,便于操作的結(jié)果。

1.2 土地生產(chǎn)力專題

達(dá)茂旗所處地理位置及其基礎(chǔ)條件,決定其現(xiàn)實(shí)土地的生產(chǎn)力降低而不穩(wěn),又隨氣候變化上下波動(dòng)。在豐、平年能滿足當(dāng)?shù)匦枰?,而欠年生活異常艱難。為徹底搞清達(dá)茂旗土地現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)能力及其安排提供可靠的依據(jù),確定專設(shè)土地生產(chǎn)力研究專題,著重研究農(nóng)、林、牧各業(yè)的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力及潛在生產(chǎn)力,同時(shí)對(duì)挖潛措施作適應(yīng)探討。

1.3 土地利用戰(zhàn)略研究

土地利用戰(zhàn)略是土地利用總體規(guī)劃的靈魂,既是不作為專題單獨(dú)研究,亦是任何一個(gè)地區(qū)參加規(guī)劃的人員必須下功夫探討的問題,考慮到達(dá)茂旗的具體情況及其有關(guān)資料提供的依據(jù),從而確定到專題進(jìn)行研究。

2. 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃與土地利用戰(zhàn)略

土地利用戰(zhàn)略是土地利用總體規(guī)劃的靈魂,它不僅指導(dǎo)著土地利用總體規(guī)劃工作的全過程,而且對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制起著總體指導(dǎo)的作用,因此,各地在土地利用總體規(guī)劃的編制過程中,必須將其放在足夠重要的位置。

所謂土地利用戰(zhàn)略研究,是指一定歷史時(shí)期內(nèi),一定區(qū)域土地資源合理利用的全局性、根本性戰(zhàn)略,它包括戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略部署、戰(zhàn)略措施和總體戰(zhàn)略指導(dǎo)思想,自有人類存在,土地就已為其利用,為什么今天才提出土地利用的戰(zhàn)略研究問題。這是因?yàn)?,首先是土地的多宜性特點(diǎn)所決定的,任何一個(gè)較大的區(qū)域都存在多種類型的土地資源,有些由于某些條件的限制,在目前技術(shù)條件下只能適合某種利用形式,如世界諸多高峰,由于氣候及地形非常惡劣,目前無法利用,只是作為考驗(yàn)人類意志和能力智力攀登的高地,有些高山只能維持天然林木的繁衍等,但有些地類可作多種利用,如較平坦的川地,不僅可作耕地種植農(nóng)作物,亦可種樹改成林地,同時(shí)建房,修路亦省時(shí)省事,不失為理想地段,當(dāng)然建為公園作為旅游之地也不成問題,從人類發(fā)展的歷史來看,首先利用了條件優(yōu)異的部分多宜性土地,這是理所當(dāng)然的,現(xiàn)在的問題是,這些地方人口聚居,致使人地 矛盾重重,難以相容,這樣,不僅造成各業(yè)用地的矛盾,而且造成土地的污染、破壞等威脅人類生活的發(fā)展。與這些地段明顯對(duì)照的是一些丘陵山區(qū)及條件的限制,部分土地段因?yàn)槿丝谏伲?jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩,又加諸多條件的相對(duì)較差的地段,因?yàn)槿丝谏伲?jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩,又加諸多條件的限制,部分土地資源的潛力未得到充分的開發(fā),但又同時(shí)受到不合理利用造成的侵害,如大片山地及丘陵地,其天然資源未能有效利用,卻同時(shí)發(fā)生嚴(yán)重侵蝕,草場(chǎng)退化,林地被毀等危害土地生態(tài)環(huán)境的情況,土地利用總體規(guī)劃就是要在規(guī)劃區(qū)的現(xiàn)狀研究的基礎(chǔ)上,瞻望未來一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步提供的可能,對(duì)土地利用進(jìn)行全面安排,部署必須符合經(jīng)濟(jì)上可行、效益最佳和環(huán)境趨優(yōu)的要求,也必須做到目標(biāo)明確,重點(diǎn)突出,部署合理措施得力,保障規(guī)劃目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn),這就是土地利用戰(zhàn)略研究的意義和目的。

土地利用戰(zhàn)略研究,除上述全面合理部署土地合理利用之外,還應(yīng)包括土地資源與土地資產(chǎn)關(guān)系的研究,特別是在目前,我們必須研究土地市場(chǎng)與土地供求的關(guān)系及如何建立利用土地市場(chǎng)為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù),為土地規(guī)劃的實(shí)施創(chuàng)造條件,這一問題在國有土地的利用上成為重要,以前一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期,我國國有土地實(shí)行的是無償無期限的土地劃撥的使用制度,造成了土地的盲目亂占濫用和土地的浪費(fèi),另一方面的后果是建設(shè)花費(fèi)大量資金無法收回,影響了土地的進(jìn)一步開發(fā)利用,向高層次發(fā)展的需求。

集體土地是旗縣級(jí)土地構(gòu)成中的主要成份,在土地利用總體規(guī)劃中占最重要的地位,這部分土地的戰(zhàn)略地位在于如何合理配置利用以及除害興利的問題,前者是指在農(nóng)、林、牧業(yè)利用中取其合理的比例,除滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活需要外,要保持良好的生態(tài)狀態(tài),后者是指目前條件退化的土地的整治改良的問題,顯然,各地都存在土地改良整治的問題,但土地戰(zhàn)略研究要解決當(dāng)前生產(chǎn)力與土地整治的關(guān)系,在發(fā)展生產(chǎn)的同時(shí),找出整治的主攻方向和突破口,以收到事半功倍之效,當(dāng)然,要做到這一點(diǎn),并非易事,必須對(duì)情況吃透,同時(shí)考慮未來時(shí)段各業(yè)發(fā)展的要求及經(jīng)濟(jì)上支持的可能,在必要時(shí)必須解決改良整治的資金來源,或是通過我們的研究給政府領(lǐng)導(dǎo)指出求得資金的方向和途徑。土地利用戰(zhàn)略研究的目的之一,就是探討規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的措施,資金就是這一措施中的硬指標(biāo),集體土地的整治改良中,除大型戰(zhàn)略性而且影響面廣的工程中政府籌資,統(tǒng)一部署之外,大量的改良性措施以自籌解決。其中途徑之一是農(nóng)村的集體企業(yè)和個(gè)體企業(yè)用地仿照國有土地有償合作形式,積累集體改良資金,另外村民宅基地的有償使用已在各旗縣作試點(diǎn),行之有效,當(dāng)然主要的來源應(yīng)走以工補(bǔ)農(nóng)的路子,即集體辦企業(yè)的利稅積累,在這里我特別強(qiáng)調(diào)集體土地的有償使用,一方面作為土地開發(fā)利用的資金來源,另一方將經(jīng)濟(jì)杠桿引入土地的利用分配之中,使經(jīng)濟(jì)土地分配中發(fā)揮應(yīng)有的作用,避免土地的濫用與浪費(fèi)。

3. 專題圖的利用和制作

土地利用總體規(guī)劃除利用大量的統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料外,要充分利用現(xiàn)有的圖件資料,一般情況下利用的專題圖有:

①土地利用現(xiàn)狀圖

②草場(chǎng)資源或草場(chǎng)等級(jí)圖

③林業(yè)資源調(diào)查圖

④土壤分布圖及養(yǎng)分,改良等圖件

⑤水文地質(zhì)圖

⑥水利規(guī)劃圖

⑦農(nóng)業(yè)綜合區(qū)劃圖

⑧降水量等值線、等溫線、等氣候圖件

⑨行政區(qū)劃圖

以上圖件在多數(shù)旗縣都可向相應(yīng)部門索取,但由于各地區(qū)情況不同,所選專題亦有差異,不可能所需圖件都很齊全,這樣就要求規(guī)劃人員根據(jù)實(shí)際情況,自己制作部分圖件,滿足規(guī)劃的需要。

土地利用總體規(guī)劃圖是利用總體規(guī)劃工作中的結(jié)晶,亦是規(guī)劃指標(biāo)布局等的直觀反映。因此,這一圖件要反映規(guī)劃的基本成果,并要求易讀、美觀。要作到這一點(diǎn),就必須對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行消化處理,融會(huì)貫通,提練綜合,合理取舍,一般以土地利用現(xiàn)狀圖為基礎(chǔ),土地評(píng)價(jià)圖的規(guī)劃用地指標(biāo)為依據(jù),參考土良侵蝕圖件及其它專題研究成果,采用分層和多種手段表現(xiàn)的方法進(jìn)行編圖。

土地利用現(xiàn)狀作為底圖,以滿足制圖數(shù)學(xué)要素和規(guī)劃基礎(chǔ)的要求,而且構(gòu)成了土地利總體規(guī)劃圖的第一個(gè)層次。這一層主要表現(xiàn)圖件的經(jīng)緯網(wǎng),方里網(wǎng)、行政界線、四鄰,用底色反映土地利用現(xiàn)狀中連片土地的用途,用符號(hào)表示現(xiàn)狀利用中的點(diǎn)線等難以用比例尺表示的已用土地,如道路、特殊用地等,第二層參考土地評(píng)價(jià)成果,用線條、顏色、符號(hào)表示農(nóng)、牧各業(yè)用地調(diào)整的區(qū)域及其范圍界線。第三層用符號(hào)表示,土地利用總體規(guī)劃中所列重點(diǎn)之工程,主要廠礦及保護(hù),開發(fā)等土地所在的具體位置。第四層用統(tǒng)計(jì)圖表的方法表示各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及土地利用區(qū)在規(guī)劃期內(nèi)的用地指標(biāo),并用界線符號(hào)圈定耕地保護(hù)區(qū)的范圍及保護(hù)區(qū)等級(jí)。這樣規(guī)劃的基礎(chǔ)指標(biāo),調(diào)整范圍及工程地點(diǎn)和保護(hù)地等都可在一張圖上清楚的表示出來,即達(dá)到全面反映規(guī)劃內(nèi)容的目地,又能達(dá)到分層清晰而美觀的目的,同時(shí)亦滿足圖負(fù)載量與內(nèi)容要求的統(tǒng)一,同時(shí)也必須根據(jù)實(shí)際情況選用合適的表現(xiàn)方法,才能達(dá)到美觀易讀的目的。

4. 土地利用總體規(guī)劃研究的基本方法探討

土地利用總體規(guī)劃對(duì)一個(gè)地區(qū)來說,牽涉到各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門的方方面面,又與上下各級(jí)聯(lián)系緊密,可以說是一個(gè)系統(tǒng)工程,因此,在研究過程中必須要有全面的安排和可操作的實(shí)施方案,同時(shí)亦必須方法得當(dāng),方能收到事半功倍的效果,通過達(dá)茂旗土地利用總體規(guī)劃的編制,我總結(jié)出如下幾條基本方法。

(1)分解和綜合相結(jié)合是規(guī)劃工作貫穿始終的基本方法。規(guī)劃本身就是一個(gè)綜合性系統(tǒng)工程,要完成這一工作必須摸清當(dāng)前土地利用的基本情況和土地資源的基本狀況,同時(shí)要對(duì)規(guī)劃區(qū)未來發(fā)展規(guī)劃及目標(biāo)進(jìn)行預(yù)測(cè),又要對(duì)未來經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上對(duì)土地利用調(diào)整的需求和可能進(jìn)行預(yù)測(cè)。這樣很自然把一這一工作分成若干部分和步驟,就是一個(gè)分解過程,同時(shí)也分專題研究提出具體任務(wù),這就是設(shè)立專題研究的原因,具體到各個(gè)專題研究也存在一個(gè)分解與綜合的問題,這里的分解研究的目的是深入的需要,只有在各項(xiàng)研究深入的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行更廣泛深入的結(jié)合,抓住問題的癥結(jié),達(dá)到綜合的目的。

(2)專題研究是土地利用總體規(guī)劃的入口,前面談到土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程,要對(duì)分解專題進(jìn)行深入研究,這就要求規(guī)劃之初對(duì)規(guī)劃情況進(jìn)行分析,根據(jù)已有資料情況制訂專題研究方案。即專題的設(shè)制和要解決的問題。當(dāng)然規(guī)程要求的三個(gè)基本專題必須要搞,沒有它規(guī)劃無法進(jìn)行,但各地都有其具體情況,要解決的問題盡不相同,這就要求有針對(duì)性的設(shè)制自己的專題。這里要強(qiáng)調(diào)的是,專題研究是規(guī)范的入手處,目的是探討規(guī)劃區(qū)土地利用的經(jīng)驗(yàn)、問題和要進(jìn)行調(diào)整的重點(diǎn)及可能,為規(guī)范提供素材和依據(jù),而且要以解決土地利用本身的問題為其目的,決不能把其它國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題作為主線進(jìn)行研究。當(dāng)時(shí),研究中利用其它經(jīng)濟(jì)研究的成果是理所當(dāng)?shù)?,沒有必要回避,但利用的目的是為我服務(wù),決不能倒置。

(3)定性研究與定量研究相結(jié)合是各專題研究的基本途徑。土地既是自然的綜合體,又凝結(jié)著人類勞動(dòng)的成果,是個(gè)復(fù)雜的機(jī)體,加之與土地相關(guān)的各個(gè)學(xué)科的研究水平及方法的不相一致,要想完全用定量的方法研究土地,現(xiàn)在看來還是不太可能的,但作為一門科學(xué)必須向定量化的方向發(fā)展。因此,根據(jù)土地本身的特點(diǎn),必須貫徹定性研究與定量研究相結(jié)合的方法,即根據(jù)土地類型研究定量困難的特點(diǎn),采用定性的方法,而在成熟的領(lǐng)域,如,面積的多少,土地生產(chǎn)力等方面用定量研究的方法,即定量在定性的基礎(chǔ)上的量,所以定性準(zhǔn)確是其基礎(chǔ)。而定量的東西又多以概率的形式中或模糊數(shù)學(xué)的形式出現(xiàn),因此,定量又是模糊的??傊@一研究方法概括成一句話,就是準(zhǔn)確的定性與模糊的定量研究相結(jié)合,這就是解決土地問題的基本方法。但決不能允許用模糊有定性與準(zhǔn)確的定量相結(jié)合,因?yàn)楹竺孢@種研究方法只能將研究人員送入歧途,得出不可靠的結(jié)果。

(4)綜合制圖是土地利用總體規(guī)劃的基本方法之一。這是因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃不僅要對(duì)土地利用的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和部署,而且要對(duì)各業(yè)用地進(jìn)行空間布局,從空間關(guān)系上達(dá)到合理、互利、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。而空間的布局及其研究以圖件反映最為直觀,也最易工作,因此,綜合制圖就成為土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)最基本的研究方法和歸宿。

達(dá)茂旗土地利用總體規(guī)劃是參考部分旗縣的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的,從經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中抽象出具體有普遍借鑒意義的內(nèi)容,難度較小,當(dāng)然隨著時(shí)間的推移,空間的變換,無論是縣級(jí)規(guī)劃的組織管理,還是業(yè)務(wù)技術(shù)方法,絕不會(huì)停留在一種模式上,而只能通過不斷的實(shí)踐下探索,追求科學(xué)的模式。

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