胡小云

摘 要：城市化進(jìn)程中城市的擴(kuò)張不可避免的造成農(nóng)地流失，近年來我國農(nóng)民失地問題仍是學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)問題。農(nóng)民失地問題的成因、農(nóng)民權(quán)益的流失及補(bǔ)償、不同地域失地農(nóng)民社會保障，政府及其工作人員在處理該問題中應(yīng)該發(fā)揮的作用等都值得探討。筆者對近年來以上幾個研究方面的文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理和評述，并在此基礎(chǔ)上嘗試提出了新的研究構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民失地；原因；權(quán)益；社會保障；政府

一、引言

在人與自然環(huán)境的相互作用中，土地從其自然狀態(tài)轉(zhuǎn)換到人類使用的土地是最永久，經(jīng)常不可逆的影響。而人類活動的轉(zhuǎn)變，會進(jìn)一步發(fā)揮對土地利用變化的影響（Mitsuda，Ito，2011）。

改革開放以后，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，征收農(nóng)民土地成為提供建設(shè)土地保障的主要途徑。在20世紀(jì)80年代中、90年代初，我國失地農(nóng)民問題已經(jīng)產(chǎn)生。而2000年以后發(fā)生的第三次大規(guī)模“圈地?zé)帷?，致使農(nóng)民賴以生存的土地越來越少，失地農(nóng)民數(shù)量劇增。如果違規(guī)用地得不到控制，失地農(nóng)民數(shù)目還將大量增加（曾賢貴，2004）。近年來有關(guān)失地的沖突也愈演愈烈，農(nóng)民失地問題成為熱點(diǎn)問題。之前也有學(xué)者對文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，但年限較早，隨著這會對發(fā)展變化已不能完全反應(yīng)該問題的狀況，應(yīng)從與農(nóng)民失地問題相關(guān)的多個角度，對近年來新的研究及應(yīng)用成果進(jìn)行梳理，并嘗試提出新的研究構(gòu)想。

二、關(guān)于農(nóng)民失地問題的根本原因的討論

關(guān)于農(nóng)民失地成為“問題”的原因，一直是許多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)，其根本原因主要有以下幾種不同看法：

第一，征地制度政策存在缺陷。首先，我國相關(guān)法律法規(guī)未對“公共利益需要”做出明確的闡述和界定，為征地權(quán)的濫用提供了便利（陳立，2004）。其次，竇祥銘等（2012）認(rèn)為，征地程序存在缺陷。突出表現(xiàn)在：征地程序不規(guī)范，公開性不夠，征后跟蹤監(jiān)察不夠。最后，征地過程中被征地主體在征地行為中的權(quán)利被忽視。作為利益主體的農(nóng)民參與度不高或無法參與征地工作決策，從而使得農(nóng)民無法保障其財產(chǎn)權(quán)利。

第二，與土地相關(guān)的產(chǎn)權(quán)不明確。主要表現(xiàn)為農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等不明晰，導(dǎo)致土地征用時農(nóng)民集體和個人始終處于被動地位（張琦，2006）。許多地方在征地過程中對農(nóng)村集體所有權(quán)的補(bǔ)償缺乏依據(jù)，在產(chǎn)生利益沖突時，各個主體相互爭奪；遇到責(zé)任時，則相互推諉，無人負(fù)責(zé)，甚至存在領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策現(xiàn)象（李一平，2004），這些都不利于相對處于弱勢的農(nóng)民保護(hù)自己的合法權(quán)益。

第三，政府的公共選擇與自我約束欠佳。按照公共選擇理論，政府的工作人員同樣是“經(jīng)濟(jì)人”，在公共選擇過程中具有較強(qiáng)的利益本位觀。某些地方甚至出現(xiàn)政府的“土地財政”（岳桂寧，滕莉莉等，2009；趙志浩，2015）。一些地方政府官員對土地實(shí)行“低征高賣”，牟取暴利。征地成為他們“尋租”的重要手段（孔祥利，王君萍等，2004）。

三、關(guān)于農(nóng)民的流失的具體權(quán)益的探討

土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活中最重要的要素，來自土地的收入是農(nóng)民最基本和最可靠的收入來源，是家庭保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。它還是農(nóng)民享有與土地相關(guān)的一系列基本權(quán)益的保障。一旦失去土地，農(nóng)民面臨的損失是綜合的、全方位的（劉軍，2008）。

最直接的是經(jīng)濟(jì)權(quán)益的喪失。首先，土地的失去導(dǎo)致可通過生產(chǎn)獲得的經(jīng)濟(jì)利益損失，最基本的收入來源被破壞，一定程度上也可以說是就業(yè)權(quán)利的喪失。其次，農(nóng)民依法出讓土地的使用權(quán)，通過土地流轉(zhuǎn)租金的形式獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也將因土地的失去流失（常進(jìn)雄，2004）。再次，部分學(xué)者提出在現(xiàn)在的土地金融體系中，農(nóng)民原本可以將農(nóng)地的使用權(quán)抵押進(jìn)行融資，從這個角度看，農(nóng)民的再造資本利益和未來收益都收到了一定程度的損失。最后，被征用的土地在進(jìn)行轉(zhuǎn)賣價格往往是補(bǔ)償價格數(shù)倍，而這部分差價收益者往往是政府等中間機(jī)構(gòu)，農(nóng)民損失了這一部分的收益分享利益（張壽正，2003）。

在政治權(quán)益方面，農(nóng)民失去土地后，自然失去了對村民自治的熱情。這使得地方政府和村級組織更加恣意行為，農(nóng)民在各種所有者權(quán)益的處置中喪失談判地位也逐漸喪失（梁偉，袁堂明，2003）。此外，土地又是農(nóng)民行使其他公民權(quán)利的基礎(chǔ)，失去了土地，農(nóng)民那些與土地密切相關(guān)的文化、教育等方面的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就會受到極大的限制（萬朝林，2003）。綜上，失地農(nóng)民的生存權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、就業(yè)權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及政治文化、教育等方面的權(quán)利和利益，都伴隨著土地的市區(qū)而受到不同程度的損害和影響。

四、流失權(quán)益的補(bǔ)償

土地征用補(bǔ)償是土地征用問題的重要一環(huán)。許多學(xué)者認(rèn)為目前以被征地平均產(chǎn)值倍數(shù)來計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法不盡合理，認(rèn)為其無法反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價值。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有包括土地的增值部分，沒有考慮到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致地價的差異（高勇，2004；余興后，2005）。

也有學(xué)者試圖研究了日本（征地程序嚴(yán)謹(jǐn)，賠償金先付，事業(yè)損失賠償農(nóng)業(yè)金融體系等）、美國（程序公開、未來收益補(bǔ)償?shù)龋?、德國（現(xiàn)金、實(shí)物結(jié)合補(bǔ)償、投保自助養(yǎng)老等）的做法（劉濟(jì)勇，2005；花文蒼，2007；劉峰，楊志平，2012），并結(jié)合對我國浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，探討合理的補(bǔ)償方式。

具體來說，首先不僅需要對農(nóng)民當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)利益損失進(jìn)行補(bǔ)償，在征地補(bǔ)償中應(yīng)增加教育補(bǔ)償和農(nóng)民集體土地后期收益權(quán)、保障農(nóng)民長期穩(wěn)定收入的項(xiàng)目（張術(shù)環(huán)、孔令德，2006）。此外，政府還應(yīng)該積極引導(dǎo)民間資本，健全技能培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)民再就業(yè)與創(chuàng)業(yè)信息渠道的建設(shè)，幫助失地農(nóng)民就業(yè)自食其力，也保證勞動力不被閑置和浪費(fèi)（馬林靖，田延曉等，2012）。同時，還需關(guān)注失地農(nóng)民的需求、意愿問題。在充分進(jìn)行社會調(diào)查的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是，確保補(bǔ)償工作開展的高效性。

五、失地農(nóng)民的社會保障

關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障，起初的一些研究大多集中在社會保障的資金責(zé)任來源和社會保障模式的評判方面。部分學(xué)者認(rèn)為，土地補(bǔ)償安置費(fèi)即土地轉(zhuǎn)用后的增值收益是主要的社會保障來源，另有一部分學(xué)者認(rèn)為繳納社會保險的費(fèi)用可以由政府、土地開發(fā)中的保值收益、農(nóng)民共同同來承擔(dān)（楊盛海，曹金波，2004）。此時農(nóng)民的角色有些類似于被保護(hù)人、股東和義務(wù)人。除了以上兩種方式，農(nóng)民還可以通過從政府轉(zhuǎn)讓土地的收益中來計(jì)提資金補(bǔ)償（張時飛，2004），這種方法具有較好的靈活性，也較好的體現(xiàn)了公平的原則。

研究的腳步不止與理論分析，有學(xué)者從宏觀角度對全國各地各種保障模式進(jìn)行了梳理。將當(dāng)前我國各地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實(shí)踐中的主要模式總結(jié)為北京“城?！?、上?！版?zhèn)?！?、重慶“商?！薄⑶鄭u“農(nóng)?！?、南京“基本生活保障”、杭州“雙低”、廣州“完全積累賬戶”等因地制宜的模式?？傮w上來說，這些模式都貫穿著“以土地?fù)Q保障”的原則，將失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)用的一部分作為保障資金的來源，將被征地農(nóng)民納入到養(yǎng)老保障體系中，從而建立了被征地農(nóng)民生活保障的長效機(jī)制。（殷俊，李曉鶴，2009）。

隨著時間的推進(jìn)，對現(xiàn)有失地農(nóng)民社會保障模式及滿意度的實(shí)證研究漸漸興起。例如成得禮、謝子平將北京市、青島市、西寧市作為大都市、沿海城市和中西部城市的代表，對大量失地農(nóng)民進(jìn)行入戶調(diào)查，不僅總結(jié)了這三類城市失地農(nóng)民的個人、家庭、體制變革的特征，還得出沿海城市、大都市、中西部城市對社會保障滿意度由高到低的順序。崔光勝基于湖北877戶農(nóng)民的調(diào)研問卷及數(shù)據(jù)處理分析，探討了失地農(nóng)民群體的生活滿意度偏低的具體方面及影響因素。2010年以來，眾多高校的博士、碩士研究生，以畢業(yè)論文的形式呈現(xiàn)對不同的城市失地農(nóng)民社會保障問題進(jìn)行的典型實(shí)證研究，涉及范圍廣、針對性強(qiáng)，給出的針對地方特色的建議為各地方處理失地農(nóng)民社會保障問題提供了參考。

六、政府及其工作人員在解決農(nóng)民失地問題中的作用

地方政府作為土地市場的管理者，要負(fù)責(zé)對本地區(qū)土地市場參與者的監(jiān)督；作為較大的土地市場需求者，公共利益用地都必須由政府來征地，經(jīng)營性用地也要由政府來先征后賣。同時，政府及其工作人員是政策的執(zhí)行者，所肩負(fù)的責(zé)任也要求其在處理農(nóng)民實(shí)地問題中積極發(fā)揮作用。一方面，如前文所述，政府的一些行為如“土地財政”、公共選擇中偏向自身利益的行為、補(bǔ)償措施沒有注重公平、政策在執(zhí)行過程中被扭曲等常常是導(dǎo)致農(nóng)民土地問題的重要原因，政府應(yīng)該極力避免這些行為的再發(fā)生。另一方面，就已經(jīng)產(chǎn)生的問題，改進(jìn)現(xiàn)有做法、積極補(bǔ)救。首先，政府及其工作人員應(yīng)該明確自己的立場，嚴(yán)格以“保護(hù)經(jīng)紀(jì)人”而不是“盈利經(jīng)紀(jì)人”的身份標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范自己的行為。其次，不能只假大空地談保護(hù)本地居民利益，要落實(shí)到具體行動上需要充分了解民意。毛峰通過對2943戶失地農(nóng)民的調(diào)查了解失地農(nóng)民的現(xiàn)狀和真實(shí)想法，總結(jié)出了失地農(nóng)民繼續(xù)要政府幫助的幾個問題，包括幫助就業(yè)、提供創(chuàng)業(yè)貸款支持、完善養(yǎng)老保險制度、關(guān)注農(nóng)村教育、稅費(fèi)核銷于土地征用同時進(jìn)行、解決拆遷過程中的農(nóng)民安置問題。

最后，政府還要關(guān)注失地農(nóng)民的心理失衡問題，積極疏導(dǎo)。將政策疏導(dǎo)與農(nóng)民的利益結(jié)合起來，關(guān)注和解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題要按照政府促進(jìn)就業(yè)、個人自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)的原則，制定出臺促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的配套措施。由于征地、拆遷等引發(fā)了利益的沖突，導(dǎo)致各個利益集團(tuán)間的矛盾更為突出，這些矛盾如果解決不當(dāng)，也容易對失地農(nóng)民的心理造成極大的影響，并激化出潛在的矛盾。因此要提前做好各方面的工作，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。（寇惠青，2011）

七、評述及構(gòu)想

最初對農(nóng)民失地問題的研究是在1994年，2004年后開始大量增加。隨著時間的推進(jìn)，學(xué)者們對該問題的研究也有了從理論到實(shí)證、從現(xiàn)象到本質(zhì)、從一般到具體的發(fā)展。對問題根本原因的探討從多角度出發(fā)，細(xì)致深刻。對農(nóng)民利益流失及補(bǔ)償?shù)膯栴}考慮全面，不少補(bǔ)償方式大膽創(chuàng)新。對社會保障問題，越來越傾向于現(xiàn)有典型模式的分析與推廣，投入了大量的人力物力進(jìn)行實(shí)證研究。在研究政府作用方面，從政府及其工作人員的職能、角色、行為等方面，結(jié)合實(shí)際問題進(jìn)行論證，提出了中肯的建議。所取得的這些成果在農(nóng)民失地問題研究中都十分具有參考價值，值得在初步了解的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步學(xué)習(xí)。

然而筆者在閱讀、理解前人研究成果的同時，也產(chǎn)生了一些思考，發(fā)現(xiàn)了一些問題，并嘗試提出了幾個新的研究構(gòu)想，具體如下：

首先，對征地的影響評價應(yīng)該一分為二。大多學(xué)者從失地的負(fù)面影響來評價農(nóng)民失地現(xiàn)象。但事實(shí)上從國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來講，征地是加快城市化、擴(kuò)大城市規(guī)模的必然要求，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的體現(xiàn)。應(yīng)該全面考慮，對部分農(nóng)地非農(nóng)化、征地促進(jìn)城市化建設(shè)的積極作用予以肯定。

其次，非制度性失地問題有待深究。國內(nèi)研究大多研究的是制度性失地。而在我國，非制度形式地導(dǎo)致農(nóng)民中相對弱勢群體的失地問題是不可忽視的。例如，農(nóng)村婦女群體在婚嫁過程中的土地權(quán)益流失及保障問題問題、生態(tài)移民搬遷過程中原有土地的喪失問題都值得進(jìn)一步研究。

再者，嘗試對失地農(nóng)民按特質(zhì)進(jìn)行劃分，對癥下藥。大多學(xué)者在提出對策時把失地農(nóng)民籠統(tǒng)地作為一個整體，事實(shí)上不同年齡、性別、不同生活狀況的失地農(nóng)民的問題是不同的。將失地農(nóng)民進(jìn)行結(jié)構(gòu)劃分，針對不同情況的失地農(nóng)民有側(cè)重地進(jìn)行問題解決，例如對青年失地農(nóng)民傾向于就業(yè)及其子女教育的幫助，對中老年人傾向于社會保障，對弱勢的婦女兒童群體成立有針對性的幫扶組織等，有利于提高問題的解決效率。

最后，在農(nóng)民失地問題的解決方式方面秉軸持鈞。目前要改變我國現(xiàn)有土地所有制和消除城鄉(xiāng)差別并不十分可行，應(yīng)該更多地從微觀角度，在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，巧妙地抓住重點(diǎn)，除了王松磊從村干部的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探討問題的解決方法，還可以從農(nóng)村的利益群體帶頭人（如家族中比較有威望的人）這類失地農(nóng)民的角度，集中組織他們對國家或地區(qū)的政策進(jìn)行傳達(dá)和理解性教育，一定程度上有利于避免因失地問題產(chǎn)生的社會沖突，同時有利于民眾農(nóng)民對政府及其工作人員的行為的監(jiān)督。（作者單位：寧夏大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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