[摘要]農(nóng)民的市民化進程是伴隨著經(jīng)濟發(fā)展與城市化而發(fā)生的一種人口遷移現(xiàn)象，市民化過程對于推動優(yōu)化人力資源配置、縮小城鄉(xiāng)差距等作出了積極貢獻。但同時也要看到存在著一系列障礙性問題如新居民就業(yè)難、社區(qū)治理難等。要解決這一些難題，政府的影響與引導非常重要，本文認為，政府要在制度供給、社區(qū)治理等方面發(fā)揮重要作用。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民市民化；政府；影響與引導；長興縣

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]

改革開放以來，中國獨特的城市化發(fā)展模式引起了國內(nèi)外諸多學者的關(guān)注和研究。世界銀行用1978—1995年間的數(shù)據(jù)，通過模型測算認為，勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門對中國經(jīng)濟增長的貢獻率達16%⑴。合理的社會流動是社會良性運行的重要協(xié)調(diào)機制，社會流動的規(guī)模、流動的速度均會影響社會狀態(tài)的性質(zhì)以及社會運行的秩序⑵。但政府如果不能適度控制，對社會流動不能施予合理的影響與引導，不合理強勢推進社會流動，必然會帶來一系列的社會問題。⑶。對農(nóng)民來講，取得與城里人一樣的稱呼身份，但仍然不會改變其在勞動就業(yè)、教育文化、社會保障等待遇方面天然弱勢。以失地農(nóng)民為例，在其變身為城市新居民以后，除了手中握有一定量的現(xiàn)金外，幾乎就變成了種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無農(nóng)民”，成為徘徊在城市邊緣的城市游民，失地農(nóng)民就成為影響我國城市生活、社會穩(wěn)定的不穩(wěn)定因素。政府如果不加以有效干預與引導，農(nóng)民市民化有可能會變成一場城市危機。

2015年底，中央經(jīng)濟工作會議提出加強“去庫存、去產(chǎn)能、去杠桿”供給側(cè)改革的重大舉措，發(fā)改委負責人提出要在2016年實現(xiàn)1億農(nóng)民進城的計劃?？梢灶A判，未來城市化面臨的核心問題就是新進入者——農(nóng)民的融入適應和城市管理問題。政府作為提供公共性服務的主體，在農(nóng)民市民化進程中必須要正確發(fā)揮自己職能與角色。為保障公平性、有效性，政府必須要提供相關(guān)政策與制度，提供有益的服務，引導與影響農(nóng)民市民化進程。

一、農(nóng)民市民化的流動形式與特點分析

總體而言，在城市化進程中，農(nóng)民市民化的主要流動形式筆者認為有二種：一是自主流動，二是被迫流動。

所謂的自主流動，就是農(nóng)民因為家庭經(jīng)濟條件寬裕，通過進城遷移希望提升家庭生活、學習、文化環(huán)境和條件，自主選擇向城市流動的行為。這種人群在縣域城市化進程中并不少見，主要群體為從商或者有一定政治地位的農(nóng)村人。其流動的特點為發(fā)生時間早、流動分散、中心居住等。所謂被迫流動又有以下幾種情形：一是原處城郊區(qū)因拆遷而流入城市。這部分農(nóng)民原來生活在城區(qū)的郊區(qū)，屬于城郊結(jié)合部的農(nóng)民，因為城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要，城區(qū)框架的拉大，對其進行拆遷，就近進行新村安置，成為失地農(nóng)民以后變成了城市新居民，這個群體在各地城市化過程中所占的比重是最大的，是新市民的主體。據(jù)課題組調(diào)查，以長興縣為例，畫溪街道、雉城街道、龍山新村、太湖街道等幾個街道新增人口構(gòu)成中，有很大一部分就是原來的城郊農(nóng)民，只是居住位置進行了適當?shù)囊苿?。雉城街道五峰村幾乎就是在原來的位置上，無非就是進行集中式、統(tǒng)一規(guī)劃式的集中安置，但其現(xiàn)居住區(qū)幾乎已經(jīng)被縣城框架覆蓋。龍山街道新湖小區(qū)、太湖街道白溪小區(qū)都屬于這種情況。其主要特點為，成批流動、邊緣區(qū)集中居住、流動時間發(fā)生較早等。除此外，有一些靠近縣城但相對較遠一點的行政村，在拆遷以后雖然沒有被主縣城區(qū)所覆蓋，但幾乎相當于進入大城區(qū)內(nèi)，這些農(nóng)民同樣沒有土地，同樣也是集中安置，也實行居委會模式管理，比如說，太湖街道的彭城村、南張浜村等。這些農(nóng)戶實際上也已經(jīng)是名義上的城市居民。另一種被迫流動是與地方政府房地產(chǎn)市場新政有一定關(guān)聯(lián)的新流動模式。從2015年開始，政府為了消化房地產(chǎn)庫存，在各地拆遷安置、危房改造過程中，在充分動員的前提下，實行規(guī)?；挠薪M織的入城安置。這批對象進城后居地點并不集中，由其選擇住宅小區(qū)入城居住，與原來城市居民可能是混居的。這種形式的流動主要特點為統(tǒng)一組織、分散居住、流動時間較晚等。

在城市化進程中，農(nóng)民的市民化過程主要有以上幾種形式。近幾年農(nóng)民向城市的遷移潮對各地城市框架的擴大、城市人口規(guī)模的增加、城市發(fā)展水平的提升事實上成為了重要推力。同時也要看到，以上二種途徑的人口流動，同時也加大了城市發(fā)展的負載，給城市社會管理、公共基礎(chǔ)設施供給、城市人口就業(yè)與保障等都增加了很大壓力，并且也產(chǎn)生了相應的一些問題，比如說，教育與衛(wèi)生資源的供給與均衡化配置、入城新居民的就業(yè)供給、養(yǎng)老保障等等。

二、城市化進程中農(nóng)民市民化的困境與障礙

從二十世紀末開始到今天這場轟轟烈烈的經(jīng)濟發(fā)展熱潮中，各地城市化發(fā)展呈現(xiàn)出了“速”高于“質(zhì)”的特點。長興縣地處浙江省北部，經(jīng)濟發(fā)展水平在全省屬于前列，2015年，長興在全國百強縣中的排名為65位。2015年長興縣城與2001年時的縣城區(qū)域比，十五年間城市框架幾乎了拉大了3倍，縣城居住人口新增了4萬（現(xiàn)長興縣總?cè)丝跒?4萬）。課題組通過對長興縣的考察發(fā)現(xiàn)，城市化人口流動過程中暴露出來的問題與不適有以下幾個方面：

（一）新居民的角色確認問題。在特定社會環(huán)境中，社會成員都承擔著某種社會角色。自致角色是社會學上一個很重要的概念，是指個體必須經(jīng)過自己的努力才能獲得的一定社會角色。對某個個體來說，社會角色的確認就是要回答“我是誰”的問題，換句話說，就是在心理和行為上對于自己目前實際地位、與別人關(guān)系、就業(yè)取向、教育取向等進行不自覺確認，從而充當起某種角色。對于某個社會群體來講，回答“我們是誰”是角色確認時必須要面臨的一個問題（4）。一般來說角色確認的有效性是一個長期活動、長期努力的過程。村改居以后的農(nóng)民自然入城，或農(nóng)民被征拆遷入城市居住，農(nóng)民在居住空域上已進入城市空間，在戶口性質(zhì)上完成了由農(nóng)民向“城市居民”轉(zhuǎn)變，人的先賦角色發(fā)生了明顯變化。新市民就面臨著重新自致角色的問題。我們在調(diào)查時走訪了3個街道的4個新市民集中居住村，選取了68組調(diào)查對象，詢問關(guān)于被訪人身份時，都意料之中回答了自己仍然是“農(nóng)民身份”，并沒有把自己歸屬到“城里人”的概念上，他們并沒有把自己當成“城里人”看。在太湖街道彭城村走訪時發(fā)現(xiàn)，某衛(wèi)姓農(nóng)民6年前被征遷，現(xiàn)在已經(jīng)居住在主城區(qū)，原從事水電工的工作，在回答“自己是什么人”時，說自己“只是沒了地的農(nóng)民而已”。在縣城西五峰東枉山新村走訪時聽到的回答基本一樣。五峰東枉山新村雖然現(xiàn)地處城中，是村改居后的新村，安居已有較長時間，走訪時我們接觸到新市民幾乎都回答“自己頂多算是半個城里人”或“現(xiàn)在還是農(nóng)民”，并不承認自己是“城里居民”。農(nóng)民的身份“自卑感”，是制約自我角色再確認的重要心理障礙。所以，角色確認的有效性從時間上來講是一個較長的過程，這種角色的認知過程，比起生產(chǎn)、消費等物化生活方式的轉(zhuǎn)化要難得多。endprint

（二）新居民就業(yè)供給問題。農(nóng)民在新的城市環(huán)境中努力就業(yè)時，因為本身文化、學歷等原因經(jīng)常受到招工單位的排擠和歧視，常處于被邊緣化的境地。在調(diào)研中我們了解到，目前新市民就業(yè)途徑一般有：一是回流務工。農(nóng)民往往缺少技術(shù)專長，即便在本地很一般的企業(yè)找比較滿意的工作也是十分困難的，能找到的工作也就是苦、累、臟的苦差。自己認為不滿意，只能發(fā)揮自己的技術(shù)特長重操舊業(yè)，返鄉(xiāng)從事舊工。二是被招安式就業(yè)。當?shù)卣蛯俚仄髽I(yè)協(xié)商安排就業(yè)。但從目前各地企業(yè)用人情況來看，農(nóng)民就業(yè)完全是臨時性填充式就業(yè)，待遇低工作苦，對于大多數(shù)一無文化、二無技能的農(nóng)民來說，失業(yè)的可能性隨時會發(fā)生。三是自謀生路。有一定的經(jīng)營頭腦且年紀比較小的新居民，因為征地補償或其他原因手頭有一定的資金量，就會選擇一些風險不大、比較容易進入的行業(yè)進行自主創(chuàng)業(yè)。但從走訪的情況來看，靠這一種方式就業(yè)的居民占量很小。特別在目前經(jīng)濟形勢不景氣的大背景下，新居民就業(yè)是一個比較難于突破的問題，且年輕人如果不能有效就業(yè)的話，他們往往是社會越軌行為的集中人群和集中爆發(fā)點。

（三）新居民居住區(qū)管理問題。目前，從長興縣的情況來看，城市化進程中農(nóng)民市民化的主體還是城郊農(nóng)民在征地拆遷后統(tǒng)一安置而轉(zhuǎn)變過來的。這些統(tǒng)一安置的新村因為最近幾年城市化的快速發(fā)展已經(jīng)被城市包圍，成為事實上的城中村，其管理模式也已經(jīng)從村委會管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯芾砟Ｊ?。課題組在調(diào)研中了解到，這些城中村新村目前的現(xiàn)狀是，由于安置社區(qū)物業(yè)管理跟不上（事實上農(nóng)民新安置村基本沒有物業(yè)管理），新居民自身管理意識差，導致安置區(qū)內(nèi)管理混亂。農(nóng)民自建房的自住面積畢竟有限，就把自建房的空置部分出租給外來務工者，導致居住區(qū)內(nèi)流動人口富集。城中村農(nóng)民新村成為了社會問題的堆積點，違法亂建、偷盜失竊、違法生育、衛(wèi)生臟亂等問題較嚴重，新村社區(qū)管理處于相對無序的狀態(tài)。雖然街道機關(guān)對所在區(qū)域的新村化大力氣進行管理，但還是缺乏有效的手段和制度，儼然成為城市文明中的牛皮癬。

（四）新居民的社會保障問題。中國人傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式是依靠子女的贍養(yǎng)來維持的。對農(nóng)村老年人來說，土地又是老年人取得生活來源的另一個補給點，依靠土地通過勞動獲得一些收入來維持自己的日常生活，主要包括醫(yī)療支出和衣食支出。但無論是子女贍養(yǎng)，還是勞動所得，或者是二者兼具，前提是農(nóng)民得擁有一塊可以耕作的土地。土地一旦被征用，穩(wěn)定的收入來源被剝奪，如果遇到重大事件發(fā)生，就顯得十分脆弱。家庭收入不高的情況下，如果子女沒有找到好的工作，一旦遇到突發(fā)性的不測事件，養(yǎng)老就變得十分困難。原有征地補償款隨著時間的推移，或者因為投資失敗，家庭經(jīng)濟能力會變得比較困難。所以，對失地后來自農(nóng)村的新市民來說，其養(yǎng)老保障就成了一個十分重要而迫切的事。目前，雖然地方政府面向失地農(nóng)民出臺了社會保障政策，但也存在問題和短板。以長興縣太湖街道的某新村為例，老齡的受保對象一次性需要支出每人7萬—9萬元左右的保費（社保+醫(yī)保），受保對象就可以享受到城市居民一樣的社保和醫(yī)保待遇，政策力度可謂不小。但是由于征賠補償款用于建房、教育等支出以后剩留的已不多，很多被征戶一次性拿不出大額保費，面對好政策只能是“望保興嘆”，處于“保”與“不?！钡膶擂尉车?。如果不是被征地農(nóng)民，遷入城市以后還享受不到該項政策，有錢也沒有辦法購保，也是“望保興嘆”，生活缺乏安全保障。農(nóng)民社會保障問題目前還處于政策與制度的邊緣區(qū)。

（五）公共資源與設施供給問題。大批農(nóng)民流動進入城市變成城市居民以后，他們的身份就是“城里人”。他們也同樣要享受醫(yī)療、教育、文化等方面的公共基礎(chǔ)設施和資源。以長興縣為例，近幾年隨著城市化速度加快，某些公共資源配置不足的問題逐步顯現(xiàn)。新長興縣人民醫(yī)院于2006年7月整體搬遷使用，僅幾年時間，由于就診量的劇增，醫(yī)院的病床位使用量就顯不足。因此，在2013年6月始在原址上又進行了門診大樓擴建，新增建筑面積達31500平方米。長興中醫(yī)院也是如此，2010年整體搬遷使用，2016年初又開始動工進行擴建，概算投入1.7億元新建醫(yī)療綜合樓。教育資源供給也是如此，最近幾年小學、初中在學校數(shù)量及容量上都進行了擴增。其他如供水供氣、農(nóng)產(chǎn)品交易市場等公共設施供給也呈現(xiàn)了需求擴張趨勢，給政府管理帶來了壓力。

三、農(nóng)民市民化過程中政府的影響與引導

政府作為社會變遷、制度變遷中的重要主體，其行為方式、行為效率、行為特征直接影響和引導著社會的發(fā)展進程。從政府角度而言，加強影響與引導應該從以下幾個方面著手：

（一）引導角色確認——協(xié)助新市民完成自我角色的自覺轉(zhuǎn)型與確認。新市民要實現(xiàn)角色順利轉(zhuǎn)型與確認，必須同時滿足二個條件，即精神與物質(zhì)兩個方面的同時支持。如果新市民不能及時實現(xiàn)角色自致與職業(yè)取向的轉(zhuǎn)變，就會變成游蕩在城市中的“無職業(yè)、無保障、無歸宿”的三無群體。如果不能獲得有效的文化和教育支持，就會變成新型城市中的“文明盲區(qū)”。因而對農(nóng)民市民化以后的群體權(quán)益問題、生活方式變遷等進行系統(tǒng)性關(guān)注，從政府有效作為視角探討提出解決這些問題的現(xiàn)實性對策，對于保護農(nóng)民的切身利益、維護社會穩(wěn)定具有特殊的重要現(xiàn)實意義。政府在這方面影響引導是可以有所作為的，在新市民的角色確認上，適時適度地對新市民進行安全取向心理，身份取向心理的干預，就業(yè)上實行針對性的技能培訓，促其在生活觀念、行為方式、就業(yè)取向城市生活形態(tài)轉(zhuǎn)化，讓他們積極、主動地融入到城市的生產(chǎn)生活中去。

（二）持續(xù)資源供給——強化城市基礎(chǔ)設施與公共資源的系統(tǒng)性供給。公共資源是自然生成的天然資源，相對來說是不能人為擴張的，但公共基礎(chǔ)設施的供給是可以通過政府行為增加供給。但在相對穩(wěn)定的空間里，基礎(chǔ)設施供給也是有邊際的。特別對于土地資源相對緊張的情況下，無法盲目地進行擴張。但是隨著城市化速度與規(guī)模的加速與擴張，人口規(guī)模的迅速膨脹，增強城市公共性資源的供給是必然面臨的一個問題，不然的話就會造成社會阻塞與社會越軌行為的發(fā)生。政府作為公共資源的天然供給者，決策應該要體現(xiàn)計劃性、有序性和超前性的思維方式。計劃性是指城市化整個進程要有系統(tǒng)的階段性規(guī)劃，不能應然性決策，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。有序性要體現(xiàn)穩(wěn)定性和持續(xù)性，不能搞陣發(fā)式擴張和投入，比如說，城市商品房的開發(fā)，如果過度進行開發(fā)擴張就會帶來一系列的問題。超前性指的是決策的預見能力。如果政府思維能體現(xiàn)計劃性、有序性和超前性，在提供公共性基礎(chǔ)設施與資源時，就能夠做到合理、適度、節(jié)約的要求。endprint

（三）加強社會管理——對新市民群體進行系統(tǒng)化社會管理。新市民群體中失地農(nóng)民是一個重要主體，相對來說這個群體的穩(wěn)定性最低，“被發(fā)”與“自發(fā)”事故在其身上發(fā)生率相對比較大。因為沒有工作，其自身素質(zhì)又不是很高，會經(jīng)常發(fā)生一些所謂的“社會越軌”行為。又因為新集居區(qū)（新村）沒有其他城市居民區(qū)一樣的物業(yè)管理，往往成為發(fā)生社會越軌行為的搖籃，因此加強對新市民群體的系統(tǒng)化社會管理在目前來說是一個十分迫切的工作。政府要創(chuàng)新社會管理模式，與其他社會組織共同促進社會資源系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。通過政策引導，挖掘社會資源，內(nèi)外互動聯(lián)動，共同促進農(nóng)民新社區(qū)的社會管理與社區(qū)建設。有些地方正在探索所謂“合作共治”的治理模式就是社會管理手段是的一種突破?！昂献鞴仓巍笔侵冈谏鐣芾砗蜕鐓^(qū)治理過程中，充分發(fā)揮政府、市場、社會各種組織的功能，形成共合力，共同管理社會事務。杭州市最近幾年開展了所謂“社會復合主體”探索實踐就是合作治理的典型（5）。長興縣雉城街道推出的“三社聯(lián)動”是挖掘社會資源、發(fā)動社會資源的一個好舉措，通過聯(lián)動機制，形成了政府與社會之間互聯(lián)、互動、互補的社會治理新格局。該街道近二年社會管理工作成就，要歸功于該街道“三社聯(lián)動的”探索性創(chuàng)新嘗試，有效地激發(fā)了社會組織的工作活力，同時也壯大了社會工者作隊伍，吸引了一些優(yōu)秀社會工作機構(gòu)和人才參與社會管理工作。

（四）創(chuàng)新社區(qū)治理——構(gòu)建“社會—政府—市場”合作共治的治理模式。社區(qū)治理不同于社會管理。社會管理以社區(qū)治理為前提，社區(qū)治理以社會管理為目標，兩者相輔相成，相互促進。就社區(qū)治理來說，過度行政化，不僅影響了社區(qū)資源的配置效率，而且與社區(qū)居委會自治組織的法律定位背道而馳。在實踐中，許多地方在探索社區(qū)治理方面都展開了有特色的創(chuàng)新的探索實踐。如，浙江德清縣“鄉(xiāng)賢參事會”農(nóng)村社區(qū)治理、深圳市光明新區(qū)“社區(qū)基金會助推社區(qū)治理創(chuàng)新”。社區(qū)治理充分體現(xiàn)了治理的針對性、時代性與系統(tǒng)性。就針對性而言，對于城市中的新市民社區(qū)建設與治理就不能完全照搬城市社區(qū)的治理與建設模式。條件成熟的話，政府要推動新居民（農(nóng)民）村級單位的集體經(jīng)濟發(fā)展，為新居民提供可持續(xù)收入。在系統(tǒng)性方面，應該要充分發(fā)動社會力量參與，形成從政府的行政化管理到“社會—政府—市場”合作共治的治理模式。在社區(qū)治理中，弱化行政傾向不是否定政府的主導作用，而是要轉(zhuǎn)變政府工作發(fā)揮作用的方式與手段。社會學關(guān)于社會控制的理論告訴我們，對客觀事物的運動過程和運動結(jié)果進行調(diào)節(jié)、引導和管理，要講求適當?shù)亩龋刂频南蚨?、剛度和控制網(wǎng)絡的致密度等。政府行政社區(qū)治理，要控制好“三度”問題，實現(xiàn)政府由管理向治理的轉(zhuǎn)變，應將多元治理理念下的協(xié)同化系統(tǒng)共治作為社區(qū)治理的未來模式。在制度、職能方面努力向服務型政府轉(zhuǎn)變，這是當前中國推動社區(qū)建設與治理的一個重要趨勢。

（五）全面制度供給——為農(nóng)民市民化進程提供系統(tǒng)性政策支持。十八屆四中全會重提依法治國，從國家層面來講，這是積極信號，就是要依靠法律制度來規(guī)范政府及公民的行為，這是當前的國家背景。從地方政府的行政行為看，面對日益法治化的行政環(huán)境，面對法制意識日益增強的群眾，在今天已不可能依靠強令強行推進各項工作，依法行政是必然要求。因此，通過頂層的制度設計，依靠制定科學而符合憲法法律的地方性政策法規(guī)來推進工作是新常態(tài)下的必然路徑。于結(jié)構(gòu)功能主義者來看，進行制度“輸血”可以彌補某一事物或進程的功能性缺陷。結(jié)合農(nóng)民市民化所附生的社會問題，通過制度“輸血”的形式進行制度補償，用制度來保障新市民合法、合理的正當權(quán)益，包括經(jīng)濟生活、社會生活、社會保障等，這是解決問題的根本環(huán)節(jié)所在（6）。比如說，從當前各個縣域推進經(jīng)濟發(fā)展的視角看，如何把農(nóng)民市民化與去庫存的樓市政策科學地縫合起來，出臺一些科學而符合各方利益的政策法規(guī)進行引導與控制，這是考驗政府智慧的一項重要工作。

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責任編輯：杜福洲endprint