劉桂環(huán) 謝 婧

生物多樣性保護經濟政策體系亟待建立

劉桂環(huán) 謝 婧

通過經濟手段改善和調節(jié)自然資源的配置能更有效地反映利用這些資源的社會成本，引導經濟主體調整針對生物多樣性的相關行為。

我們生活的地球大約有45億年的歷史，而地球上的生物經過30多億年的進化形成了當今形形色色的生物類群。

地球上500～5000萬種生物中，被人們記錄的約170萬種，其中微生物10萬種，植物30萬種，動物130萬種。生物多樣性作為地球最顯著的特點之一，是人類社會賴以生存和發(fā)展的基礎，但隨著人類開發(fā)和利用生物資源的效率不斷提高，世界生物多樣性喪失現(xiàn)象正在加劇，物種滅絕的速度越來越快。據(jù)估計，目前世界平均每天有一個物種消失，這種速率是自然條件下滅絕速度的1000倍；而種內變異和整個自然生態(tài)系統(tǒng)的消失速度比物種滅絕速度更快。大量物種和基因急劇減少，如果不立即采取有效措施，人類固有的生活方式就難以維系，子孫后代的正常生活也無法維持。

生物多樣性是經濟發(fā)展的基礎

生物多樣性是巨大的基因庫，包含著大量具有重大價值的物種和種質資源。這些直接使用價值給人類社會提供了豐富的生物資源和賴以生存的基本條件，是經濟發(fā)展的物質基礎；而其水源涵養(yǎng)、水土保持、氣候調節(jié)等生態(tài)系統(tǒng)服務功能則間接影響著經濟的發(fā)展；同時，生物多樣性提供的文化和科學研究等方面的非使用價值能夠拓展經濟發(fā)展的內涵和方式。

市場無法自發(fā)地完整體現(xiàn)生物多樣性的真實價值，生物多樣性保護也會出現(xiàn)市場失靈，這就需要相應的政策對其進行干預和引導。

合理地開發(fā)利用生物多樣性有助于經濟發(fā)展，而不可持續(xù)的生產方式和消費方式所造成的生物多樣性喪失反過來將阻礙經濟的持續(xù)發(fā)展；同時，以維護人類生存環(huán)境、合理使用能源與資源為特點的可持續(xù)經濟發(fā)展模式——綠色發(fā)展又可以為生物多樣性保護和恢復提供現(xiàn)實路徑。因此，經濟可持續(xù)發(fā)展與保護生物多樣性同為當今人類面臨的重大問題，也是當今世界各國普遍追求的目標。

生物多樣性價值在經濟活動中被低估

目前的經濟活動很難合理權衡生物多樣性價值。生物多樣性是經濟學意義上典型的公共物品，在消費上不具有排他性，只要存在，人們都可以使用且沒有強制措施令其為此支付費用。因此，在生物多樣性保護領域中，個人的最優(yōu)選擇與集體或社會利益往往是相悖的，單純依靠市場不足以保護生物多樣性資源。同時，豐富的生物多樣性能夠為周邊地區(qū)提供新鮮的空氣、充足的水源、肥沃的土壤，并能提高當?shù)鼐用竦氖杖?，而這種外溢的社會效益又很難以貨幣度量。生物多樣性所產生的生態(tài)效益和社會效益很大程度上表現(xiàn)為間接的、長期的效益，很難保證投資者和經營者在短期內收回成本并獲取利潤。如果這種效益在短期內得不到直接補償，私人供給公共物品就無利可圖，也就沒有動力參與公共物品的生產和提供。

7月11日，黑龍江齊齊哈爾扎龍自然保護區(qū)內，國家一級保護動物丹頂鶴在蘆葦蕩嬉戲。 　 　 CNSphoto供圖

盡管生物多樣性與經濟系統(tǒng)密切相關，但在實際的經濟活動中人們往往認識不到生物多樣性的重要性，也沒有積極創(chuàng)造與其良性互動的模式。尤其在某些發(fā)展中國家，為了追求短期的經濟利益，經濟主體傾向于過度開發(fā)利用生物資源，某些發(fā)展中國家的宏觀經濟政策如林地產權、森林開發(fā)的特許權、農業(yè)開發(fā)政策等對森林破壞都有著深遠的影響。

例如，亞馬遜熱帶森林轉化為農業(yè)用地的土地中， 約有40 %是因政府的農業(yè)開發(fā)補貼和其他開發(fā)政策所導致的。其他各類經濟活動也幾乎從不進行生物多樣性價值與經濟開發(fā)的成本—收益考量，許多生境被轉化成農業(yè)用地或其他低效率用地。這些生境的破壞和轉化之所以發(fā)生，主要是由于經濟活動主體忽視或未能正確評估生物多樣性的經濟價值，自然生境和生物資源的價值被低估了。與此同時，從生物資源及生境保護中獲利的相關方通常不需要付出額外代價，但是保護活動卻缺乏經費支持，這就進一步導致了經濟活動主體偏向于開發(fā)而不是保護，這種成本和收益之間的不公平分配對生物多樣性的保護和持續(xù)利用是極為不利的。

生物多樣性保護的經濟政策經驗

市場無法自發(fā)地完整體現(xiàn)生物多樣性的真實價值，生物多樣性保護也會出現(xiàn)市場失靈，這就需要相應的政策進行干預和引導。目前，國際社會在利用經濟手段開展生物多樣性保護方面積累了許多成功經驗，證明了恰當?shù)慕洕邔ι锒鄻有员Ｗo是非常必要且十分有效的。

20世紀90年代之后，西方發(fā)達國家面臨高失業(yè)率與生態(tài)環(huán)境問題，只能設法在不增加租稅負擔的前提下進行財稅結構性調整，如丹麥、挪威、瑞典、芬蘭以及荷蘭紛紛推行環(huán)境稅制改革，在保持稅收中性以及產業(yè)競爭力不受負面影響的前提下，通過征環(huán)境稅（如碳稅、空氣污染費、硫稅、能源稅、汽車稅）來減輕社會福利稅捐的負擔。其中，針對森林等資源消耗的消費稅征收、對保護地開發(fā)限制以及生態(tài)捐贈的稅收優(yōu)惠/免稅、減少漁業(yè)和農業(yè)等不利于生物多樣性保護的補貼等財稅改革，重新定位了稅制的價值系統(tǒng)，使財稅政策充分體現(xiàn)出生物多樣性的價值。

補償政策也是國際上常用的生物多樣性保護經濟政策，它是以“零虧損”為目標，針對一些不利于生物多樣性保護的經濟活動主體額外征收費用，以保證此類活動帶來的不利影響能通過在其他地方保護、擴展或建設足夠的生物棲息地得到彌補。加拿大漁產地補償、南澳大利亞的本土植被及散生樹補償、印度和墨西哥的森林補償?shù)壬锒鄻有匝a償實踐，均通過開發(fā)方或第三方來建設與被開發(fā)地功能類似的生態(tài)系統(tǒng)從而實現(xiàn)了生物多樣性的“零虧損”甚至“負虧損”。

此外，綠色產品開發(fā)與認證在生物多樣性保護領域得到越來越廣泛應用。如法國的農漁部制定了一系列法律、法規(guī)和技術標準，鼓勵建立農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展管理體系，保護生態(tài)平衡和物種的多樣性，以及生產不破壞環(huán)境、不影響人體健康、不損害動植物健康及其福利的高質量農產品。再比如森林管理委員會認證體系（FSC）、國際標準化組織（ISO）、森林認證認可程序體系（PEFC）等均要求經過認證的林產品從森林經營到林產品貿易的所有環(huán)節(jié)都要符合環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的要求；FAO《負責漁業(yè)行為守則》、海產品選擇聯(lián)盟、海洋管理委員會（MSC）等可持續(xù)漁業(yè)認證也致力于通過相關協(xié)議和漁業(yè)標簽來推廣有益于海洋環(huán)境的水產品。這些綠色產品在國際上的市場份額不斷擴大，不僅創(chuàng)造了良好的經濟效益，還有力支持了生物多樣性保護。

我國生物多樣性保護的經濟政策探索

通過經濟手段改善和調節(jié)自然資源的配置能更有效地反映利用這些資源的社會成本，引導經濟主體調整針對生物多樣性的相關行為。發(fā)達國家建立了較為科學的可持續(xù)的生物多樣性保護政策體系；而目前我國雖然出臺了大量生物多樣性保護政策，但其中主要是法律法規(guī)和行政命令，經濟政策較少，且大多強調保護而缺乏針對生物多樣性資源的多樣需求的引導和調節(jié)，不利于社會對生物多樣性整體價值的認知，也不利于引導社會對生物多樣性進行合理、可持續(xù)利用。

值得欣慰的是，我國政府越來越重視生物多樣性保護的重要性，并開始從經濟與生物多樣性的關系入手推動生物多樣性保護工作。2015年環(huán)境保護部部長陳吉寧就在當年的國際生物多樣性日紀念大會上表示，要理順生物多樣性保護管理體制機制，加快推進生物遺傳資源管理條例等法規(guī)制定修訂工作，健全生態(tài)保護補償機制以及自然資源資產產權和用途管制制度。環(huán)境保護部副部長、中國生物多樣性保護國家委員會秘書長李干杰在2015年生態(tài)文明貴陽國際論壇上也指出，要將綠色經濟作為發(fā)展的主攻方向，發(fā)展有機農業(yè)、生態(tài)農業(yè)，以及森林旅游等綠色產業(yè)，進一步完善綠色金融、綠色貿易政策法規(guī)和體制機制，建設綠色銀行，開發(fā)生物多樣性保護與綠色發(fā)展融資市場。

我國生物多樣性保護經濟政策發(fā)展空間較大。目前，可以在已有的環(huán)境經濟政策基礎上逐步納入生物多樣性保護的內容。如已開始征收的資源稅、消費稅，與生態(tài)環(huán)境相關轉的轉移支付及重大工程，森林植被恢復費、水土保持補償費、土地復墾費、礦山環(huán)境治理恢復保證金等與國際上“生物多樣性補償”原理一致的制度，以及“三品一標”等綠色產品認證等相關政策都可在其目標中逐步強化生物多樣性保護的內涵，使政策內容更多體現(xiàn)生物多樣性保護的要求。

在此基礎上，還可以進一步研究和推進生物多樣性保護主體的環(huán)境稅減免，對從生物多樣性中獲利的服務業(yè)收取特許經營費、公共使用費、生境維護費，鼓勵政府以外的集體和個人進行生物多樣性惠益共享，探索建立生物多樣性銀行，建立中國自身的生物多樣性相關產品標識等，從而建立起中國生物多樣性保護經濟政策體系。相信在經濟政策杠桿的有力撬動下，我國的生物多樣性保護將迎來更美好的明天。

（劉桂環(huán)系環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院研究員；謝婧系環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院助理研究員）