張春龍

目前，江蘇經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵期、深化改革的攻堅期，這一階段性特征決定了公共安全面臨許多不確定因素。各種自然和社會的風險交織并存、相互疊加，突發(fā)事件易發(fā)多發(fā)，亟待動員和整合更廣泛的社會力量，構建更為規(guī)范、更為高效的現(xiàn)代化應急治理體系，尤其要重視各類社會風險如公共衛(wèi)生、事故災難、群體性事件等突發(fā)事件的預防和處置。

一、充分認識當前面臨的風險和隱患

改革開放以來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化和國際化深入推進，利益格局、社會結(jié)構、思想觀念、社會心態(tài)發(fā)生了深刻變化。同時，城市發(fā)展中征地拆遷帶來大量矛盾，城市人口密集也潛藏著大量風險，城市生產(chǎn)生活系統(tǒng)高度發(fā)達和極度脆弱相伴而生。發(fā)展中存在的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題仍然比較突出，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距以及部分社會成員之間的收入分配差距擴大，引發(fā)了不少社會矛盾。目前，環(huán)境保護、勞資糾紛、征地拆遷、執(zhí)法司法等領域群體性突發(fā)事件明顯增多。

當前，以互聯(lián)網(wǎng)為主的信息技術已經(jīng)完全融入我們的經(jīng)濟社會發(fā)展之中?；ヂ?lián)網(wǎng)具有高度的開放性、共享性、交互性，強化了信息的聚焦、發(fā)酵、放大、擴散。網(wǎng)絡化生存、網(wǎng)絡化組織和網(wǎng)絡化交流成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，QQ、微博、微信等網(wǎng)絡社交工具既是交流信息和思想觀點的工具，也是社會組織和社會動員的手段?，F(xiàn)實社會與虛擬社會并存、互動，加大了群體性事件的爆發(fā)幾率。

國際經(jīng)驗表明，當經(jīng)濟發(fā)展達到中等收入水平之后，不僅經(jīng)濟問題會更加復雜，社會問題也會更加突出。這是因為，發(fā)展初期社會面臨的主要矛盾是解決溫飽問題，增長成為解決矛盾的主要途徑。而當溫飽問題基本解決之后，人們就會對公平、正義提出更高要求，相應的訴求也會不斷增加。“十三五”期間是江蘇率先全面建成小康社會的決勝階段和積極探索開啟基本實現(xiàn)現(xiàn)代化建設新征程的重要階段，江蘇發(fā)展既處于大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)，特別需要建設現(xiàn)代應急治理體系來消減和應對隨時可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，為實現(xiàn)基本現(xiàn)代化創(chuàng)造穩(wěn)定良好的社會環(huán)境。

二、現(xiàn)代應急治理體系建設刻不容緩

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家治理體系的演進，我國應急管理體系已經(jīng)基本形成。2003年“非典”之后，我國政府全面加強應急管理，重點推動突發(fā)性公共事件應急預案編制工作和應急體制、機制、法制的建設工作。經(jīng)過多年的努力和實踐，以上述“一案三制”為核心的應急管理體系基本建成，為我國有效應對突發(fā)公共事件奠定了良好的管理基礎。2006年1月8日國務院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，我國應急預案框架體系初步形成。

省委、省政府高度重視應急治理工作，認真落實以人為本、預防為主、預防與應急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的方針，多年來以“一案三制”為抓手，切實加強應急治理體系建設，全面推進自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)事件應急管理工作。近年來成功應對處置了太湖藍藻暴發(fā)、低溫雨雪冰凍災害、人感染H7N9禽流感等嚴重突發(fā)事件，鹽城“6·23”特大風雹災害救災工作有力有序有效，圓滿完成了北京奧運會、上海世博會、南京亞青會、南京青奧會、國家公祭日等重大活動安全保衛(wèi)及其他應急任務，為維護社會穩(wěn)定、保障經(jīng)濟發(fā)展、增進民生幸福提供了有力保障。

但是，我們的應急治理體系還根本談不上成熟。歷史形成的突發(fā)事件應急模式和舉國救災體制，對政府高度依賴，強調(diào)政府單方權威，忽視了民眾個體及社會組織應有的地位、能力和作用。由于社會參與層次較低，社會參與的專業(yè)協(xié)作度和連續(xù)性低，導致在應急突發(fā)事件中，社會力量整合層次低，社會參與管理乏力。這種模式既使政府承受更大的壓力，也浪費了大量可用的社會民間資源和力量。面對各種突發(fā)事件，特別是一些突發(fā)性的社會事件，在動員廣泛的社會力量參加、社會組織的角色定位、及時掌握社會輿情、科學疏導應對社會情緒等方面，方式、方法、手段等顯得明顯不足。應當成為應急治理主體的社會、企業(yè)、社區(qū)、家庭資源和力量沒有充分調(diào)動起來，公眾的心理素質(zhì)以及應對知識也存在嚴重欠缺。因此，我們決不能滿足于已取得的成績，加快現(xiàn)代應急治理體系建設勢在必行。

三、加快完善現(xiàn)代應急治理體系

完善、成熟、系統(tǒng)的應急治理體系是社會現(xiàn)代化的重要標志?？傮w來看，我們的應急治理體系建設起步相對較晚，尤其是針對綜合性災害、突出性社會事件等的應急治理體系，更是如此。我們需要參考發(fā)達國家比較成熟、完善的應急治理體系，形成符合我們經(jīng)濟社會發(fā)展要求的現(xiàn)代應急治理體系。

一是加強制度建設和組織建設。要以法律法規(guī)為基礎構建完整的防控制度體系和組織體系。美國在這方面的做法值得借鑒。美國憲法賦予總統(tǒng)和國會宣布緊急狀態(tài)權，國會通過470余部制定法將這樣或那樣的緊急權力授予總統(tǒng)。美國在全國形成了解決群體突發(fā)事件的機構體系，在每個地區(qū)設立一個危機管理組織負責管理任何大規(guī)模危機，在市政府設立危機運營中心，進行現(xiàn)場的應對和協(xié)調(diào)。

二是強化政府的宏觀控制能力?！巴话l(fā)事件應急能力”是國家能力體系不可或缺的重要構成。在應急治理中，政府要改變?nèi)苷拇蟀髷埖淖龇?，通過宏觀控制掌控事件的整體發(fā)展態(tài)勢，提高政府在突發(fā)事件來臨時的響應能力、應急處置能力和資源調(diào)度、綜合協(xié)調(diào)能力，有效地動員企業(yè)及社會蘊藏的人力、物力和財力，形成應對突發(fā)事件的合力。

三是充分發(fā)揮民間力量的作用。民間力量直接接觸民眾，具有信息靈敏、反應迅速、手段靈活等優(yōu)勢，是應急管理體系的組成部分。我們應該放手讓民間力量在應急治理體系中發(fā)揮更大的作用。要學習國外的成熟做法，讓志愿者組織、新聞媒體、工商企業(yè)、社區(qū)、普通民眾等民間力量，都能按照自己的特點和優(yōu)勢實質(zhì)性地參與到應急處置活動中去。

四是強化大數(shù)據(jù)在應急治理中的作用。歐美一些國家己經(jīng)開始把大數(shù)據(jù)運用到應急管理中，并取得一定成效。在應急治理中，既要了解和掌握輿情，又要滿足社會公眾的知情權，在第一時間向社會發(fā)布簡要信息，做到信息發(fā)布及時、準確、客觀、全面。大數(shù)據(jù)是及時了解社會輿情，了解社會公眾的所思、所想、所愿、所行，對社會輿情進行監(jiān)控和引導的有效工具。在新的技術條件下，通過相關大數(shù)據(jù)的掌握和應用，促進信息公開，引導輿論，必要且有效。

總體來看，現(xiàn)代化應急治理體系的構建是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然要求，是突發(fā)事件誘因、類型、性質(zhì)呈現(xiàn)復雜態(tài)勢的必然產(chǎn)物。政府在重視應急響應的同時，要從源頭治理和防范應急突發(fā)事件的發(fā)生。同時，政府還需要具有高超的宏觀控制能力、強大的資源汲取能力、權威的強制規(guī)制能力、穩(wěn)健的公共服務能力和高凝聚性的公民價值引導能力，能夠通過多元主體合作協(xié)同應對復雜的突發(fā)事件。

（作者系省社科院社會學所副所長）

責任編輯：劉衛(wèi)東