□鮑鵬飛

應(yīng)急管理系統(tǒng)的完善路徑

□鮑鵬飛

目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，改革的步伐不斷邁進(jìn)，價(jià)值觀念和利益沖突呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，社會(huì)矛盾也日益激化，這也導(dǎo)致了近幾年的公共危機(jī)事件群發(fā)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，各種不同類(lèi)型的危機(jī)事件沖擊著我們的正常生活。這些都對(duì)國(guó)家的危機(jī)管理的機(jī)制提出了新的要求和挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國(guó)正處于構(gòu)建和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵時(shí)期，如何預(yù)防和應(yīng)對(duì)危機(jī)已成為轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)政府能力建設(shè)的重大考驗(yàn)。

政府就公共危機(jī)事件也在不斷地努力和探索之中，隨著2006年1月8日國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和2007年11月1日正式實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)，我國(guó)第二代應(yīng)急管理框架體系基本形成，對(duì)我國(guó)公共危機(jī)的預(yù)防和處理具有重要的作用。但隨著實(shí)踐的不斷檢驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)也存在著一定的問(wèn)題，本文就相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)論述并以此提出建議性的對(duì)策。

一、中國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)存在的問(wèn)題

中國(guó)目前的應(yīng)急管理系統(tǒng)可概之為“一案三制”體系?！耙话浮笔侵钢朴喰抻啈?yīng)急預(yù)案，“三制”是指建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制和法制。其應(yīng)急管理生命周期主要分為：第一階段即事前階段，風(fēng)險(xiǎn)防范，主要是進(jìn)行預(yù)案體系建設(shè)。第二階段即事中階段，主要包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的落實(shí)，應(yīng)急管理體制和應(yīng)急管理機(jī)制。第三階段即事后階段，善后處置，恢復(fù)重建等等。中國(guó)現(xiàn)階段的應(yīng)急管理在各個(gè)階段均存在一定的問(wèn)題。

（一）應(yīng)急預(yù)案建設(shè)中存在的問(wèn)題

應(yīng)急預(yù)案建設(shè)是應(yīng)急管理生命周期的第一個(gè)階段，應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)，是中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的首要任務(wù)。應(yīng)急預(yù)案的修訂和制定是體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，對(duì)危機(jī)的預(yù)防和治理具有重要的方向性的作用。

1.基層總體預(yù)案的修訂仍存在“等靠”現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，技術(shù)手段和人們預(yù)防危機(jī)的能力在不斷的提升。這就要求當(dāng)初制定的預(yù)案要與時(shí)俱進(jìn)，改變傳統(tǒng)的觀念和方式，部分基層應(yīng)急預(yù)案的修訂和制定是在國(guó)家和上級(jí)的要求下制定的，甚至部分基層的應(yīng)急預(yù)案直接照抄照搬上級(jí)的預(yù)案，沒(méi)有結(jié)合本地區(qū)的具體情況進(jìn)行細(xì)化。在修訂方面，完全是處于一種觀望的狀態(tài)，主動(dòng)性和積極性不足。

2.應(yīng)急預(yù)案被阻礙，難以實(shí)施。一是應(yīng)急預(yù)案難以涵蓋所有的情形?，F(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)根據(jù)不同種類(lèi)制定，主要包括：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類(lèi)，難以涵蓋所有的情形，一旦遇到這四類(lèi)以外的危機(jī)，預(yù)案將難以實(shí)施。

二是時(shí)間和輿論壓力導(dǎo)致難以按照預(yù)案程序應(yīng)對(duì)。以江蘇啟東的“鄰避運(yùn)動(dòng)”事件為例，2012年7月28日由江蘇南通市政府對(duì)日本王子制紙排海工程項(xiàng)目的批準(zhǔn)觸發(fā)一起大規(guī)模群體事件。最后南通市人民政府決定，永遠(yuǎn)取消有關(guān)王子制紙排海工程項(xiàng)目。 與此相類(lèi)似的還有四川省發(fā)生的什邡事件等。由于輿論帶來(lái)的壓力以及時(shí)間的緊迫性，導(dǎo)致政府部門(mén)無(wú)法按照正常的預(yù)案程序來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。

三是決策信息不充足。公共政策的決策要在決策信息充足的情況下才能更好地執(zhí)行和實(shí)施，預(yù)案的制定要考慮相關(guān)的因素和各方的利益?，F(xiàn)在的問(wèn)題是領(lǐng)導(dǎo)的決策沒(méi)有采用科學(xué)的決策方法。重大事項(xiàng)的制定沒(méi)有舉行聽(tīng)證，群眾掌握信息不及時(shí)，決策不公開(kāi)等。領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的工作習(xí)慣導(dǎo)致在危機(jī)處理中我行我素，不按照既定的預(yù)案程序來(lái)處理，全憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，最終導(dǎo)致預(yù)案實(shí)施困難。

四是多部門(mén)協(xié)調(diào)效率低，預(yù)備演練不充足等。應(yīng)急預(yù)案由于缺少預(yù)備演練，導(dǎo)致部門(mén)對(duì)預(yù)案程序不熟，無(wú)法有序?qū)嵤?。另一方面，多部門(mén)之間應(yīng)急預(yù)案不能協(xié)調(diào)，效率低下也是重要的原因。

（二）應(yīng)急管理體制建設(shè)中存在的問(wèn)題

應(yīng)急管理體制是國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的體制，對(duì)保障公共安全，有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，避免、減少和減緩?fù)话l(fā)事件造成的危害具有重要的作用。但我國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)不完善。以應(yīng)急辦為例，表現(xiàn)為可支配經(jīng)費(fèi)和應(yīng)急能力在不同地區(qū)和同一地區(qū)不同級(jí)別之間存在著明顯差異，同時(shí)存在著屬地管轄模糊和各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)不暢等情況。

1.應(yīng)急辦可支配經(jīng)費(fèi)差異明顯。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策支持力度的差異，不同地區(qū)的應(yīng)急管理辦公室的可支配經(jīng)費(fèi)差距大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地方投入資金多，應(yīng)急辦可支配經(jīng)費(fèi)就多，反之則少。政策支持力度大的地區(qū)，應(yīng)急辦可支配經(jīng)費(fèi)就多，反之則少。在同一地區(qū)內(nèi)，大部分上級(jí)的應(yīng)急辦的經(jīng)費(fèi)多于下級(jí)的應(yīng)急辦經(jīng)費(fèi)，差異明顯。

2.應(yīng)急辦的應(yīng)急能力差異明顯。一方面，應(yīng)急辦級(jí)別越低，非應(yīng)急工作量占總工作量比例越大?；鶎哟罅康姆菓?yīng)急工作占用了應(yīng)急工作時(shí)間，導(dǎo)致基層應(yīng)急能力差。另一方面，給定的應(yīng)急辦的職能與實(shí)際工作模式之間有著巨大的鴻溝。相對(duì)地市應(yīng)急辦來(lái)說(shuō)，區(qū)縣應(yīng)急辦的能力有限，但是在制定應(yīng)急預(yù)案的時(shí)候仍然被賦予眾多的職責(zé)。

3.“條塊結(jié)合”“屬地管理”等原則在實(shí)踐中存在模糊地帶。給危機(jī)的解決帶來(lái)了一定的障礙。

4.各個(gè)部門(mén)之間的綜合協(xié)調(diào)不暢。軍隊(duì)到地方處置危機(jī)，是軍隊(duì)服從地方領(lǐng)導(dǎo)還是服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)等等，缺乏一個(gè)“程序化”協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)中存在的問(wèn)題（以應(yīng)急辦為例）

應(yīng)急管理機(jī)制是指突發(fā)事件全過(guò)程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。主要表現(xiàn)為應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)的問(wèn)題。

1.應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)力度不夠。區(qū)縣級(jí)由于缺乏專業(yè)的人才、資金和技術(shù)，應(yīng)急能力薄弱；區(qū)縣級(jí)與地市級(jí)應(yīng)急辦隊(duì)伍存在顯著地區(qū)差異，地市級(jí)應(yīng)急能力明顯超過(guò)區(qū)縣級(jí)。

2.應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)較差。經(jīng)費(fèi)投入差距明顯，功能定位差異明顯；投入主體與機(jī)構(gòu)編制多樣化；輔助決策作用尚少；數(shù)據(jù)接入技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；某些平臺(tái)缺乏基層數(shù)據(jù)支持。

（四）應(yīng)急管理法制建設(shè)中存在的問(wèn)題

應(yīng)急管理法制是指在深入總結(jié)群眾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制訂各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案，形成應(yīng)急管理體制機(jī)制，并且最終上升為一系列的法律、法規(guī)和規(guī)章，使突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作基本上做到有章可循、有法可依。但是應(yīng)急管理法制建設(shè)還存在一定的問(wèn)題?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》于2007年11月1日開(kāi)始正式實(shí)施，但由于過(guò)于原則化，缺乏可操作性。從定位上看，不像是約束性強(qiáng)的法律條文，更像是比較理想的愿景。目前還沒(méi)有任何個(gè)人或組織機(jī)構(gòu)因違反《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》而承擔(dān)法律責(zé)任。從內(nèi)容上看，缺乏緊急狀態(tài)的宣布程序、主體、撤銷(xiāo)程序，使得很多政府行為缺乏法律依據(jù)。目前突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系的條文是由國(guó)務(wù)院制定國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案，地方人民政府根據(jù)各地實(shí)際制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。對(duì)于“根據(jù)各地實(shí)際” 的規(guī)定，各地執(zhí)行落實(shí)的并不到位，并且與其他法律之間的協(xié)調(diào)不夠。

（五）災(zāi)后重建體制機(jī)制中存在的問(wèn)題

汶川地震災(zāi)后重建取得了一定的成就，但同時(shí)我們還需反思。

三、完善中國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)問(wèn)題的路徑

（一）問(wèn)題的梳理與預(yù)案的重新定位

1.突發(fā)事件的分類(lèi)：目前突發(fā)事件分類(lèi)主要有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類(lèi)，能否涵蓋所有的突發(fā)事件。暴恐事件以及股票和經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)該如何分類(lèi)。

2.突發(fā)事件的分級(jí)：預(yù)警分級(jí)與事后分級(jí)?，F(xiàn)在的預(yù)警分級(jí)主要是根據(jù)行政能力劃分國(guó)家級(jí)別的和地方級(jí)別的。一些跨省的危機(jī)，地方政府能夠處置的，是否需要啟動(dòng)國(guó)家級(jí)別的機(jī)制。

3.預(yù)案的重新定位：原則性與靈活性的結(jié)合。預(yù)案一方面要堅(jiān)持原則，另一方面要堅(jiān)持實(shí)事求是，對(duì)預(yù)案的選擇應(yīng)該以總體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，既要考慮原則性又要考慮靈活性。

（二）體制建設(shè)：組織模式選擇

1.職能部門(mén)：應(yīng)急辦應(yīng)成為一個(gè)具體的職能部門(mén)，進(jìn)一步加強(qiáng)，類(lèi)似俄羅斯緊急狀態(tài)部，有自己應(yīng)急救援能力，可以應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件。

2.“使能”部門(mén)：應(yīng)急辦在日常工作中起到的是一個(gè)協(xié)調(diào)作用，在遇到具體的危機(jī)事件后，由具體的部門(mén)去落實(shí)，在危機(jī)管理期間就相當(dāng)于指揮部的辦公室（秘書(shū)處）。

（三）從被動(dòng)應(yīng)急到主動(dòng)防范

1.重大事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。建立重大事件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在一定程度上可以避免危機(jī)的發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，由于近幾年群體性事件突發(fā)，主要原因是信息不公開(kāi)，因此要主動(dòng)進(jìn)行信息公開(kāi)，進(jìn)行輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

2.定期開(kāi)展地區(qū)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不可能大范圍跨地區(qū)的進(jìn)行，因此各地區(qū)要對(duì)危機(jī)易發(fā)區(qū)域、易發(fā)事件進(jìn)行定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從地區(qū)開(kāi)始將危機(jī)從萌芽狀態(tài)消除掉。

（四）應(yīng)急管理體系建設(shè)與公共管理治理體系重建

1.重建政府責(zé)任。在傳統(tǒng)的危機(jī)治理的過(guò)程中主要強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，主抓“問(wèn)責(zé)制”，遇到重大事件，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人被處理。但沒(méi)有關(guān)注到事件背后的緣由，單純地處罰已經(jīng)不能解決問(wèn)題。很多事件的背后是公眾對(duì)政府的信任缺失。因此，要重構(gòu)政府責(zé)任，恢復(fù)公眾對(duì)政府的信任。

2.重建法制權(quán)威。很多危機(jī)的事件的發(fā)生和擴(kuò)大是法律沒(méi)有被很好地執(zhí)行，在啟東事件中啟東市委書(shū)記被當(dāng)眾扒光衣服，群體性事件中的警民沖突等等，相當(dāng)一部分群眾認(rèn)為法不責(zé)眾。因此，避免用政治手段和行政手段去替代法制體系，避免因一時(shí)一事來(lái)隨意動(dòng)搖法制的權(quán)威性。

1.從強(qiáng)力監(jiān)管過(guò)渡到強(qiáng)力監(jiān)管與科學(xué)監(jiān)管并舉，并最終過(guò)渡到依法科學(xué)監(jiān)管為主。在事件多發(fā)期，需要通過(guò)各種強(qiáng)力措施，控制事件的多發(fā)勢(shì)頭，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，需要把強(qiáng)力監(jiān)管和科學(xué)監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，避免運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管的后遺癥。因此，建立依法科學(xué)監(jiān)管的體制機(jī)制是關(guān)鍵。

2.從結(jié)果監(jiān)管過(guò)渡到結(jié)果監(jiān)管和過(guò)程監(jiān)管并舉，并最終過(guò)渡到過(guò)程監(jiān)管為主。目前的監(jiān)管問(wèn)責(zé)還是結(jié)果導(dǎo)向，行為再危險(xiǎn)，沒(méi)有造成實(shí)質(zhì)性危害，懲罰仍然比較輕。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，需要加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行為嚴(yán)厲懲處，真正降低風(fēng)險(xiǎn)水平。

3.從對(duì)立性監(jiān)管到對(duì)立性監(jiān)管與合作監(jiān)管并舉，并最終過(guò)渡到協(xié)同治理為主?，F(xiàn)在的被監(jiān)管主體對(duì)監(jiān)管主體采取的是一種對(duì)立性監(jiān)管，認(rèn)為監(jiān)管部門(mén)是從上往下的一種壓制的模式。因此監(jiān)管部門(mén)要突出與被監(jiān)管部門(mén)之間的共同的利益，同時(shí)也鼓勵(lì)和加強(qiáng)社會(huì)各方面參與風(fēng)險(xiǎn)管理的體制機(jī)制，建立政府企業(yè)社會(huì)協(xié)同共治的局面。

4.從單部門(mén)監(jiān)管過(guò)渡到多部門(mén)協(xié)調(diào)管理，并最終過(guò)渡到國(guó)家治理。風(fēng)險(xiǎn)治理不僅僅是應(yīng)急安全主責(zé)部門(mén)的工作，涉及到多個(gè)政府部門(mén)，要加強(qiáng)橫向政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作，理清縱向各層級(jí)部門(mén)的職責(zé)分工，形成高效的國(guó)家治理的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)體系。

5.從問(wèn)責(zé)調(diào)查到問(wèn)責(zé)調(diào)查與學(xué)習(xí)調(diào)查并重，并最終過(guò)渡到學(xué)習(xí)調(diào)查為主。現(xiàn)在的調(diào)查主要還是問(wèn)責(zé)調(diào)查，過(guò)于強(qiáng)調(diào)事故責(zé)任的“分?jǐn)偂倍鲆曃C(jī)發(fā)生的原因。更多的是要關(guān)注事情背后的原因，不斷學(xué)習(xí)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

解決中國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)中存在的問(wèn)題，改善我國(guó)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)項(xiàng)目，既不能一蹴而就，也不能單純依靠政府力量來(lái)解決，需要全社會(huì)協(xié)同合作。相信隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化的不斷發(fā)展，各種體制的不斷改革，我國(guó)危機(jī)應(yīng)急管理體制機(jī)制會(huì)更加健全，社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力也會(huì)逐漸提高。

（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張敏）