盧大新

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民生活水平提高，農(nóng)民新建、改造房屋增多，那么，進(jìn)步一加強(qiáng)和完善農(nóng)村宅基地管理就顯得更為重要了，本文將就農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀，從節(jié)約用地的角度進(jìn)行粗淺的思考對(duì)農(nóng)村宅基地管理提出相關(guān)建議。

一、現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）規(guī)劃不到位，集約用地難。集中表現(xiàn)為：一是規(guī)劃編制滯后。由于建房缺乏科學(xué)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃，致使一些村組農(nóng)民建房雜亂無(wú)章，亂占地、亂建房的現(xiàn)象比較普遍。二是村內(nèi)無(wú)序發(fā)展。多數(shù)農(nóng)村村民特別是我縣山區(qū)的楊集鎮(zhèn)、綠林鎮(zhèn)、三陽(yáng)鎮(zhèn)農(nóng)民受承包耕地和戶籍等多種因素制約，無(wú)法離開(kāi)本土，在居住地建造房屋時(shí)，常常責(zé)任田在什么地方，房子就建在什么地方，造型各異，呈現(xiàn)出分散雜亂的狀態(tài)。有的甚至出現(xiàn)“一年閑、二年荒、三年建新房”的現(xiàn)象。

（二）宅基地管理成本大，人員少。京山縣基層所是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域進(jìn)行設(shè)置，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)基層國(guó)土資源管理所，基層事業(yè)單位改革后，多數(shù)國(guó)土所編制只有2人，少數(shù)所有3人，人少事多。天天要應(yīng)付基層的土地權(quán)屬糾紛調(diào)解、宅基地審查報(bào)批、宅基地初始發(fā)證、規(guī)劃修編、土地整理協(xié)調(diào)、日常巡查及基層政府的各項(xiàng)協(xié)調(diào)性工作，很難對(duì)宅基地實(shí)行有效管理。

（三）違法用地依然存在。一是未批先建。由于農(nóng)民法制觀念淡薄，加上房屋工程量小，施工難度不大，建設(shè)周期較短，農(nóng)民一旦籌措了足夠資金，就擇日而動(dòng)，想蓋就蓋。二是批少建多。大多數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管員為農(nóng)戶宅基地按批準(zhǔn)面積放線，農(nóng)戶在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中往往“過(guò)線”，造成多占事實(shí)。三是非法買賣。以新農(nóng)村建設(shè)名義變相買賣集體土地的行為時(shí)有發(fā)生，特別是京山縣新市鎮(zhèn)城郊結(jié)合部的幾個(gè)村，小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)現(xiàn)象仍然存在。

二、原因及分析

（一）村鎮(zhèn)規(guī)劃不夠科學(xué)。長(zhǎng)期以來(lái)，在建設(shè)規(guī)劃上普遍存在重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的思想，對(duì)農(nóng)村規(guī)劃投入極少，大多數(shù)村莊沒(méi)有規(guī)劃，由于沒(méi)有重視農(nóng)村規(guī)劃，村莊發(fā)展建設(shè)缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃指導(dǎo)，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)基本上處于放任自由狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)無(wú)章可循，雜亂無(wú)序。

（二）基層執(zhí)法缺乏后勁。基層國(guó)土管理所大多數(shù)只有2人，少部分所有3人，因?yàn)楣茌爡^(qū)域廣，巡查工作很難到位，雖然京山縣在每個(gè)村都聘請(qǐng)了國(guó)土資源協(xié)管員，由于支付的工資報(bào)酬少，每年只有600元，加之違建的都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，有的協(xié)管員不想得罪人，都是在快建好后，才報(bào)告。違法用地行為難以在第一時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)，并得到有效制止。

（三）傳統(tǒng)思想根深蒂固。許多農(nóng)民對(duì)宅基地所有權(quán)普遍存在著私有觀念，認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來(lái)，是一種私有財(cái)產(chǎn)，自己建房占的是老宅基地，是自己的“祖業(yè)”，用地手續(xù)沒(méi)必要辦理。甚至將自己承包的責(zé)任田當(dāng)成私有土地，隨意侵占或調(diào)換建房。

三、對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)宅基地管理法制體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理。針對(duì)目前宅基地管理方面立法滯后且法律效力低的問(wèn)題，筆者建議應(yīng)加強(qiáng)宅基地管理法制體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等，明確宅基產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問(wèn)題。

（二）加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理，有計(jì)劃有步驟有重點(diǎn)逐步推進(jìn)農(nóng)村集中居住。一方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要協(xié)同縣國(guó)土、規(guī)劃建設(shè)等部門在充分考慮農(nóng)民現(xiàn)實(shí)和未來(lái)需要的前提下，抓緊修編完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及集鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等，合理確定集鎮(zhèn)、中心村和農(nóng)民居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，引導(dǎo)農(nóng)民合理有序建房；另一方面，縣規(guī)劃建設(shè)部門要精心設(shè)計(jì)農(nóng)民住宅標(biāo)準(zhǔn)戶型建筑設(shè)計(jì)，全部免費(fèi)提供農(nóng)民住宅標(biāo)準(zhǔn)圖集和設(shè)計(jì)圖紙，發(fā)放到各（鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，供農(nóng)民建房時(shí)選用；《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》要對(duì)審批建房的用地面積、建筑占地面積、總建筑面積、坡頂、層高、層數(shù)、朝向、正負(fù)零標(biāo)高、建筑外觀造型以及建筑退讓等作出明確規(guī)定，為農(nóng)民建房提供科學(xué)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長(zhǎng)期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。建立規(guī)范有序的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉(zhuǎn)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制。

明確農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的形式包括買賣、出租、抵押等。鑒于宅基地承載的社會(huì)功能和土地資源的稀缺性，為防止濫用宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)牟取不法利益，對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗剖潜匾?。這種限制應(yīng)主要體現(xiàn)為。在堅(jiān)持“一戶只能申請(qǐng)一處宅基地”的原則下，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的，不得再申請(qǐng)新的宅基地；堅(jiān)持用途管制原則，明確禁止買賣人擅自將宅基地改變?yōu)樯虡I(yè)用地，謹(jǐn)防利用宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等商業(yè)投機(jī)活動(dòng)；允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買住宅，但應(yīng)規(guī)定城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買住宅面積的最高限額，并開(kāi)征房產(chǎn)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅或物業(yè)稅）、土地保有稅等，以防止農(nóng)村土地資源的分配不公，減少土地資源的浪費(fèi)，提高土地資源的利用效率。

（四）加大問(wèn)責(zé)力度，做到責(zé)任追究到位。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)，按照每年與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽定的土地管理目標(biāo)責(zé)任書，嚴(yán)格考核，對(duì)違規(guī)違紀(jì)管地行為實(shí)行一票否決，對(duì)觸犯法律的，依法追究當(dāng)事人和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，做到處事又處理人。

（五）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格宅基地監(jiān)管執(zhí)法。要切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層國(guó)土資源管理隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)專業(yè)人員，增加核定編制人員，配備必要的執(zhí)法裝備，保證正常的工作經(jīng)費(fèi)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土資源所在宅基地管理中的作用，加強(qiáng)土地執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)，提高執(zhí)法水平，切實(shí)做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法，杜絕“以罰代批”、“以收代批”行為的發(fā)生。健全國(guó)土資源監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，完善動(dòng)態(tài)巡查制度，多途徑聘請(qǐng)責(zé)任心強(qiáng)的村級(jí)協(xié)管員，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，加強(qiáng)農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地的日常監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止各類土地違法行為，加大土地執(zhí)法力度，對(duì)亂占濫用耕地建房等違法行為，加強(qiáng)國(guó)土、建設(shè)、法院等部門人協(xié)調(diào)配合，形成執(zhí)法合力。