王新建

國防科技管理體制是軍事科技活動的組織結(jié)構(gòu)、管理體系和相關(guān)制度的總稱，具體是指依據(jù)國防發(fā)展戰(zhàn)略和軍事斗爭準(zhǔn)備的客觀需要，構(gòu)建政治管理、技術(shù)管理和行政管理“三位一體”的組織體系，通過決策、規(guī)劃、控制、評價以及軍事資源的合理配置等制度來保障軍事科技活動有效運行，推進(jìn)軍事科學(xué)技術(shù)的持續(xù)發(fā)展。

一般認(rèn)為，美國政府對國防科技活動的正式管理與支持是從1945年開始的，經(jīng)過70多年的發(fā)展演變目前美國已經(jīng)建立了較為完善的獨特國防科技管理體制，這一體制使得美國在國防科技管理活動方面不斷走在世界前列，保證了美國在世界國防科技領(lǐng)域始終處在領(lǐng)先地位。

一、美國國防科技管理體制的發(fā)展演變

美國國防科技管理體制隨著形勢和任務(wù)的變化不斷改革完善，其發(fā)展演變大致可分為以下幾個階段：一是美國獨立到1940年二戰(zhàn)以前，在自由競爭資本主義發(fā)展過程中，政府很少涉及科技活動；二是1940年到1970年，二戰(zhàn)期間由于戰(zhàn)爭的需要和科技在戰(zhàn)爭中所發(fā)揮的重要作用，使得美國迅速建立了一個以軍事為目的的科技研發(fā)體系，二戰(zhàn)后的長期冷戰(zhàn)使美國又進(jìn)入一個以軍事技術(shù)為核心的科技活動時期；三是1970年至1988年的轉(zhuǎn)型時期，由于世界局勢的變化，美國不斷對其科技政策進(jìn)行調(diào)整，科技管理體制也發(fā)生相應(yīng)變化；四是冷戰(zhàn)結(jié)束后至今，冷戰(zhàn)后國際力量對比和世界格局發(fā)生重大改變，面對經(jīng)濟全球化和高新技術(shù)的快速發(fā)展，美國的國防科技政策又進(jìn)行了重大調(diào)整。

（一）自由發(fā)展時期（1940年以前）

1915年，美國成立了國家航空咨詢委員會，這是美國政府成立的第一個軍事研究機構(gòu)，擴大了政府組織科學(xué)研究的權(quán)限。同年，美國海軍成立了海軍咨詢委員會。在史密森博物研究院和國家科學(xué)院的倡議下，時任總統(tǒng)威爾遜指令國家科學(xué)院組成國家研究委員會，其任務(wù)是為政府、大學(xué)、企業(yè)和其他研究組織之間的合作創(chuàng)造條件。至1920年美國已形成了由聯(lián)邦實驗室、企業(yè)研究機構(gòu)、高等院校研究機構(gòu)和私人科學(xué)基金會設(shè)立的科研機構(gòu)組成的全國性的科研體系。這一時期美國政府的重點是農(nóng)業(yè)、國家資源、軍事以及航空器等的發(fā)展，但幾乎沒有對科技研發(fā)進(jìn)行投資，也沒有制定國家科學(xué)規(guī)劃和國家技術(shù)規(guī)劃，除航空領(lǐng)域外，美國科學(xué)技術(shù)的發(fā)展主要依靠發(fā)明者個人和企業(yè)自行推動，并根據(jù)市場的需求來調(diào)節(jié)自己的研究領(lǐng)域。美國軍事科研的技術(shù)成果缺乏統(tǒng)籌管理和使用，由美軍各軍兵種各自為政、互不通氣進(jìn)行分散管理。

（二）逐步建立以軍事為主要目的的科技研發(fā)體系（1940年—1970年）

1941年羅斯?？偨y(tǒng)批準(zhǔn)成立了國家科學(xué)研究與開發(fā)辦公室，該辦公室比一戰(zhàn)期間的國家研究委員會具有更大的獨立性和主動性，并在二戰(zhàn)期間統(tǒng)籌了全國的科學(xué)研究活動，美國著名的“曼哈頓計劃”、雷達(dá)以及青霉素等重大科技項目的研發(fā)、都是在該辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下完成的。通過這些研究計劃，美國確立了政府委托私人部門承擔(dān)研究項目，在政府、企業(yè)和民間研究部門互動下，協(xié)調(diào)實施國家科技計劃的科研機制?！奥D計劃”的成功顯示了這種科研機制的巨大效率。1941年美國政府成立了戰(zhàn)時科學(xué)研究與發(fā)展局（OSRD），以適應(yīng)戰(zhàn)時需要，加速武器裝備的研制。從1945年開始美國聯(lián)邦政府的相關(guān)機構(gòu)分別對大學(xué)的科研活動進(jìn)行資助。1946年成立的海軍研究辦公室在得到國會授權(quán)后與美國的81所大學(xué)簽訂了177份研究合同，扶持了600多個科研課題。1947年成立的美國原子能委員會則掌管了原子能科學(xué)的研究活動。1958年為了鞏固美國在空間科技領(lǐng)域的霸主地位，美國制定了《航空航天法》，將以前的航空咨詢委員會及其研究所合并，成立了國家航空航天局（NASA）。這一時期，美國聯(lián)邦政府在科研管理方面做出了重大努力，逐漸形成了以國家實驗室和民間企業(yè)以及私人研發(fā)機構(gòu)合作的研發(fā)體系，確立了政府支持基礎(chǔ)研究的體系，將原隸屬于國防動員局的科學(xué)咨詢委員會改組為總統(tǒng)科學(xué)顧問委員會，并成立了由總統(tǒng)任主席、政府各部門首腦為委員會成員的美國科技最高決策機關(guān)—聯(lián)邦科學(xué)技術(shù)委員會，以全面加強科研工作的領(lǐng)導(dǎo)與管理。

（三）科技政策調(diào)整轉(zhuǎn)型時期（1970年—1988年）

上世紀(jì)70年代以前，美國建立了以軍事技術(shù)為主的科技研發(fā)體系，雖然取得了一定的成功，但由于過分強調(diào)國防與空間技術(shù)研究，嚴(yán)重削弱了民間工業(yè)科技的發(fā)展。進(jìn)入70年代，美國又發(fā)生了經(jīng)濟衰退，政府開始反思長期以來的科技政策，并對科技政策體系進(jìn)行了重大調(diào)整。1972年尼克松政府成立技術(shù)評估辦公室，制定了《科技評估法》，要求對重大科技項目進(jìn)行評估，對國家撥款的研究與開發(fā)優(yōu)先項目進(jìn)行調(diào)整。1974年美國政府成立能源研究發(fā)展局，后升格為能源部，以期加強在石油、煤炭、太陽能、風(fēng)能、地?zé)嵋约昂四艿确矫娴哪茉囱芯亢烷_發(fā)利用。1976年在時任總統(tǒng)福特的建議下，美國國會批準(zhǔn)設(shè)立了白宮科學(xué)和技術(shù)政策辦公室，并于當(dāng)年4月通過了《國家科技政策、組織和優(yōu)先法》，這是美國歷史上劃時代的一部科技立法，賦予了政府制定國家科技政策的權(quán)責(zé)，同時也確立了美國國家科技政策在國家政策中的重要地位。

（四）冷戰(zhàn)后的國防科技管理體系（1988年至今）

1990年根據(jù)美國國防部授權(quán)法，美國成立了“國家關(guān)鍵技術(shù)委員會”，該委員會由13人組成，其中9人由政府指定，包括政府官員、私企技術(shù)專家和大學(xué)或研究機構(gòu)的專家各3人，另有4人分別是國防部、能源部、商務(wù)部和國家航空航天局指定的代表，委員會由白宮科學(xué)和技術(shù)政策辦公室主任牽頭。根據(jù)法律要求，“國家關(guān)鍵技術(shù)委員會”在2000年之前每兩年要向總統(tǒng)和國會提交一次有關(guān)國家關(guān)鍵技術(shù)的雙年度報告，這些“關(guān)鍵技術(shù)”應(yīng)是對美國長期國家安全和經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要的技術(shù)領(lǐng)域。在制定和完善國防科技政策的同時，美國政府國防科技管理體制也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，包括改革國家實驗室管理體制，將部分國家實驗室委托私人企業(yè)管理；著力開展軍事技術(shù)民用化、商品化和開發(fā)軍民兩用技術(shù)工作，并由高級技術(shù)研究署主要負(fù)責(zé)軍民兩用技術(shù)的開發(fā)；指定由商務(wù)部和國防部全面負(fù)責(zé)高技術(shù)研發(fā)，不再單設(shè)機構(gòu)，等等。

二、美國國防科技管理組織機構(gòu)

美國為依托軍事技術(shù)維護(hù)其國家安全和一超獨霸地位，先后組織實施了一系列世界矚目的國防科技重大工程項目，如“曼哈頓工程”、“阿波羅登月工程”、“導(dǎo)彈防御計劃”等。這些國防科技重大工程項目，在短時期內(nèi)集中了大量人力物力財力，取得了巨大成功，極大地提高了美國的綜合國力。這些國防科技重大項目的成功，很大程度上取決于科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)和有效的組織實施。

美國政府涉及國防科技管理的主要部門是國防部，此外還有能源部、國家宇航局、商務(wù)部、國務(wù)院等部門。美國的國防科技研發(fā)力量主要是私營企業(yè)，還有少量的政府、軍隊的科研生產(chǎn)力量。國防部每年制定關(guān)鍵技術(shù)計劃，對影響國防科技和武器裝備發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)給與重點支持，并組織軍兵種提出武器裝備需求，經(jīng)國會批準(zhǔn)和總統(tǒng)簽署指令后，由國防部組織軍兵種實施武器裝備科研和生產(chǎn)計劃。在國防部提供的科研經(jīng)費和武器裝備購置費的支持下，由政府、軍方、私營科研院所和企業(yè)共同進(jìn)行武器裝備的論證、設(shè)計、研制和生產(chǎn)。有關(guān)核武器和軍用航天系統(tǒng)的研制生產(chǎn)，則由國防部和能源部、宇航局共同組織實施。在武器裝備研發(fā)過程中，國防部和軍方有專門機構(gòu)對國防科研生產(chǎn)全過程進(jìn)行監(jiān)控管理。

三、美國國防科技管理實施

美國國防科技組織管理實施包括立項管理，實施管理，以及評估和驗收管理。

（一）國防科技立項管理

美國國防科技立項管理，在充分考慮國家安全需求的前提下，經(jīng)過充分論證和開展預(yù)研工作，通過制定專項科技研發(fā)計劃為立項形式，并在專門委員會或常設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和組織下實施管理。

從美國歷史上已經(jīng)組織實施完成的國防科技重大工程項目可以看出，這些項目往往起始于科學(xué)家或高層決策者個人提出的建議或設(shè)想，經(jīng)過政府和軍方以及科技界和企業(yè)反復(fù)醞釀和討論，最終達(dá)成共識。如著名的美國“星球大戰(zhàn)”計劃，即是建立在《高邊疆：國家生存的戰(zhàn)略》研究報告的基礎(chǔ)上。這份報告是由美國前國防情報局局長格雷厄姆和美國氫彈之父泰勒為首的數(shù)十名科學(xué)家為建立確保美國安全的戰(zhàn)略防御系統(tǒng)向里根總統(tǒng)提出的。里根在1983年3月23日宣布了舉世震驚的《戰(zhàn)略防御倡議計劃》，并于1984年1月批準(zhǔn)“戰(zhàn)略防御研究計劃”，成立了“戰(zhàn)略防御計劃局”。1985年3月該局首次向美國國會提交了“戰(zhàn)略防御倡議研究計劃”報告。由此看來傳統(tǒng)上美國國防科技重大工程項目的產(chǎn)生，沒有法定程序和固定方法，而是一個根據(jù)國際軍事競爭環(huán)境變化和國家重大安全需求的決策過程。近30年來由于美國政府、軍方、軍工科研機構(gòu)和企業(yè)日益重視國防科技管理，加之科技管理理論與方法的發(fā)展運用，美國在國防科技重大工程項目的產(chǎn)生上，逐漸由過去的科學(xué)家或高層決策者的個體行為，發(fā)展到以國防部為主導(dǎo)的有計劃、有組織的決策行動，通過制定導(dǎo)向性科技政策和科技發(fā)展戰(zhàn)略或計劃，運用科技管理方法和工具，形成了科學(xué)規(guī)范的國防科技重大項目立項管理制度。

（二）國防科技實施管理

美國政府在二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時期提出的國防科技重大工程項目，如“曼哈頓計劃”、“阿波羅計劃”和“導(dǎo)彈防御計劃”，都是以維護(hù)美國國家最高安全利益為指向，采取政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的科技研發(fā)實施體系，組織眾多企業(yè)、大學(xué)、研究機構(gòu)參與國防科技重大工程項目研發(fā)活動，并以企業(yè)為實施主體?！鞍⒉_”計劃在高峰時期有2萬家企業(yè)和200多所大學(xué)、80多個科研機構(gòu)參與組織實施，參與人數(shù)超過30萬人。

冷戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟全球化和新軍事變革，國家安全更加依賴于高科技發(fā)展和國家經(jīng)濟實力。美國在保持其科技競爭優(yōu)勢和經(jīng)濟掌控優(yōu)勢的同時，力圖全面控制和搶占新的軍事科技制高點，不斷推出軍民融合色彩濃厚的國防科技重大工程項目。同時，美國政府一改過去反對企業(yè)聯(lián)盟的政策，鼓勵與國防部有緊密聯(lián)系的軍工企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合和兼并，以此擴大軍工企業(yè)規(guī)模，增強軍工企業(yè)市場競爭力，進(jìn)而提高國防科技實力。

（三）國防科技評估和驗收管理

美國國防科技重大工程項目實施過程中，按照項目具體特點和要求實行中期檢查和評估，從質(zhì)量、進(jìn)度和財務(wù)支出預(yù)算等方面跟蹤控制，盡可能降低風(fēng)險。為了加強對國防重大工程項目的評估，美國政府于2002年出臺了計劃評估等級工具（PART），該工具適用于美國所有國防科技重大工程項目的績效評估，以達(dá)成客觀、透明評價政府國防科技計劃的實施。

美國國防科技重大工程項目的定期評估和完成驗收，一般都由相應(yīng)的專門機構(gòu)負(fù)責(zé)，專門機構(gòu)由相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者組成，在國防科技重大工程項目管理全過程發(fā)揮作用，為國防科技重大工程項目的公開、公平和公正實施提供了可靠保證。在政府制定國防科技重大工程項目相關(guān)法律法規(guī)時，專門機構(gòu)監(jiān)督立法的公正性和透明度，并提出相關(guān)立法建議，以避免政府盲目決策。在國防科技重大工程項目立項和評估過程中，專門機構(gòu)負(fù)責(zé)評估立項的可行性以及對投標(biāo)單位進(jìn)行評估，其評估結(jié)論對招標(biāo)具有決定性作用。在項目的跟蹤管理和驗收過程中，專門機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和評判?？傊?，專門機構(gòu)是政府國防科技重大工程項目管理的重要組織機構(gòu)，有效發(fā)揮了監(jiān)督和咨詢作用，保證了國防科技重大工程項目實施的公開、公平和公正。

四、美國國防科技體系的軍民一體化

美國國防科技體系具有高度軍民兼容性，國防科技力量雄厚。國防部是美國國防科技研發(fā)的主導(dǎo)單位，其科研體系主要由四部分組成，一是軍隊科研單位，由美軍組建和直接控制，主要從事應(yīng)用研究。二是大學(xué)科研機構(gòu)，美國480多所“研究型大學(xué)”中，與國防部簽署合同的有250多所，軍事科技基礎(chǔ)研究項目的50%是由大學(xué)科研機構(gòu)完成的。三是國防工業(yè)企業(yè)科研機構(gòu)，這些企業(yè)研究機構(gòu)除了從事軍品試制和生產(chǎn)外，還積極進(jìn)行國防科技開發(fā)和應(yīng)用研究。四是政府部門的研究機構(gòu)，如聯(lián)邦能源部有三個研究所主要從事與核武器有關(guān)的科研活動。美國國防科技體系軍民一體化具有以下特點。

一是國防科技體系市場化。美國軍工產(chǎn)品科研生產(chǎn)都是通過市場經(jīng)濟方式、按照市場規(guī)則完成，政府、軍方和企業(yè)共同承擔(dān)科研開發(fā)風(fēng)險，相互進(jìn)行科研情報信息交換和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，成果共享，互惠互利。美國《聯(lián)邦采辦條例》規(guī)定，“合同官應(yīng)公開合同業(yè)務(wù)，以增強競爭和擴大工業(yè)界參與”，“實行全面和公開競爭”。

二是運行機制順暢高效。美國國防科技產(chǎn)業(yè)在長期發(fā)展過程中形成了比較完善的運行機制體系，包括利益機制、政策機制、計劃機制、合同機制和法律機制。通過完善的國防科技政策和規(guī)劃、計劃，引導(dǎo)、推動和規(guī)范國防科技進(jìn)步與發(fā)展。同時，美國的國防科研和生產(chǎn)具有完備的法律體系，國防科技各項活動都在嚴(yán)格法律規(guī)范下進(jìn)行。

三是中介服務(wù)體系健康完善。中介服務(wù)組織是獨立于政府和企業(yè)之外，但卻連接政府和企業(yè)并為雙方提供咨詢服務(wù)的官方和民間組織。美國的中介組織非常發(fā)達(dá)，與國防科技關(guān)系最為密切的是國防工業(yè)協(xié)會，該協(xié)會擁有850多家企業(yè)會員和2.4萬多個人會員，主要工作是向政府提供國防企業(yè)的各種技術(shù)、信息、問題建議和解決方法，通過參與國際競爭支持國防科技發(fā)展。