郭 力

（河南工業(yè)大學 a、經(jīng)濟貿(mào)易學院 b、糧食經(jīng)濟研究中心，河南 鄭州 450000）

農(nóng)民工“市民化”的成本及推進模式探析

郭 力a、b

（河南工業(yè)大學 a、經(jīng)濟貿(mào)易學院 b、糧食經(jīng)濟研究中心，河南 鄭州 450000）

加快農(nóng)民工實質性“城市融入”是未來十年我國城鎮(zhèn)化的工作重點。本文通過對農(nóng)民工“市民化”的養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育、住房支持、新增基礎設施等成本進行分析及橫向比較，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)、大城市由于房價與地價高企、資源與生態(tài)環(huán)境承載力不足、心理適應性困難等原因，很難再繼續(xù)承受大量新增人口壓力。而相比大城市與小城鎮(zhèn)，百萬人口左右的內(nèi)地中小城市更具成本與效益優(yōu)勢，應當成為推進農(nóng)民工“本地市民化”的重點依托。

城鎮(zhèn)化；市民化；社會保障

一、引言

2015年我國城鎮(zhèn)化率已達到56.1%，基本進入城鎮(zhèn)化中期的后半階段。但是，城鎮(zhèn)化水平的突飛猛進難以掩蓋其內(nèi)部的質量與結構缺陷，其中突出問題之一是已進城務工農(nóng)民工的“半市民化”或“非市民化”。當前的官方統(tǒng)計將在城市居住超過6個月、沒有城市戶籍的農(nóng)民工計入城市常住人口計算城鎮(zhèn)化率，卻忽視了他們的收入水平、生活方式、公共福利待遇與市民存在巨大差距，實際處于非城市融入狀態(tài)。據(jù)測算，2010年我國有2.14億人生活在城市、卻沒有城市戶籍，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為34%，遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率的50%［1］。

在大多數(shù)國家的城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民的“非農(nóng)化”與“市民化”是同步實現(xiàn)的。而我國由于長期的低價工業(yè)化與高價城鎮(zhèn)化策略影響，以及戶籍制度限制，城鎮(zhèn)化實際上采取了兩步走策略：先鼓勵農(nóng)民向非農(nóng)轉移為農(nóng)民工，支持工業(yè)化進程；再由農(nóng)民工轉變?yōu)槭忻?，實現(xiàn)實質性城鎮(zhèn)化。“半市民化”遷移方式雖然避免了我國像拉美國家那樣出現(xiàn)大面積貧民窟，在客觀上也提高了農(nóng)戶收入與生活條件，但是長期以往不僅容易造成農(nóng)民工缺乏對城市的歸屬感與認同感，阻礙其城市定居意愿，而且還會導致人口與生產(chǎn)過度集中在發(fā)達地區(qū)與大城市，加劇區(qū)域經(jīng)濟非均衡性，阻礙城市文明擴散。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展與居民收入水平的提高，農(nóng)民工在城市定居落戶的愿望將越來越強烈；城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展目標與二元經(jīng)濟體制轉變也要求打破進城農(nóng)民工的“兩棲式”遷移方式，實現(xiàn)實質性“城市融入”。未來5—10年我國城鎮(zhèn)化重點應從追求速度轉變到落實農(nóng)民工的“市民化”，才能避免城鎮(zhèn)化落入“只見產(chǎn)業(yè)、不見市民”、“只見企業(yè)，不見居民”的尷尬境地。在此背景下，哪種途徑可以較低成本地推進“市民化”？哪類城市最適宜接納數(shù)以億計的進城農(nóng)民工“安居樂業(yè)”？對這些問題的實證分析與對策探析具有重要的實踐意義。

二、農(nóng)民工“市民化”的成本及其橫向比較

當前我國的“市民化”帶有“補課”性質，本質是如何通過制度創(chuàng)新，將城市基礎設施、公共服務與基本社會保障覆蓋到農(nóng)民工群體，最終實現(xiàn)農(nóng)民工享有與城市居民同等的經(jīng)濟、社會、政治權利，以及現(xiàn)代城市生活方式與文明觀念［2］。根據(jù)相關調研數(shù)據(jù)，2010年農(nóng)民工的養(yǎng)老保險覆蓋率為9.8%，失業(yè)保險覆蓋率為3.7%，住房公積金及住房補貼覆蓋率分別為3.4%與3%。進城農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險的比率分別為城鎮(zhèn)職工參與率的48.2%、36.9%、15.4%［3］。由于大部分城市基礎設施如公共交通、公園、體育場館、圖書館等都具有一定的“非排他性”，擴大享用人群范圍的新增邊際成本并不高，因此“市民化”的主要困難在于建立覆蓋農(nóng)民工群體的基本社會保障與公共服務體系的成本過高，主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障，以及子女教育、住房支持等成本。

眾多學者采用抽樣調查、統(tǒng)計分析、計量模型預測等方法對這些“市民化”成本進行了定量測算，一些代表性的研究結論如表1所示。由于所用統(tǒng)計口徑、數(shù)據(jù)來源、樣本空間與計量方法的不同，導致“市民化”成本的具體估算結果差異較大，但是基本可以得出兩點特征：第一，由于城市住房、生活品價格的急劇攀升以及保障費用的動態(tài)調整，近些年實現(xiàn)“市民化”的必要成本具有快速上升趨勢；第二，城市規(guī)模越大，“市民化”的成本越高，特別是特大城市的生態(tài)環(huán)境承載力、社會保障體系、交通基礎設施難以適應大量新增人口壓力。如果將政策目標定為低成本、高效率地實現(xiàn)“市民化”，在各級城市生活融入效果差別不大的條件下，中西部地區(qū)、中小城市要比東部沿海、大城市更適宜作為下一步“市民化”的重點依托城市類型。

三、大城市“市民化”成本高企的原因分析

近二十年來我國的城鎮(zhèn)化實際上是“大城市化”，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)與勞動力越來越多地集聚在東部地區(qū)、大城市以及各城市的中心區(qū)，造成了城市體系規(guī)模結構的兩級分化與位序分布的扁平化。產(chǎn)業(yè)與人口的過度集中帶來區(qū)域內(nèi)非貿(mào)易要素成本的快速上升，引致房價高漲、交通擁擠、生活費用提高等，不僅降低了農(nóng)民工在東部大城市務工的實際收入與進城落戶意愿，而且也削弱了沿海大城市發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)的核心競爭力。第一，東部地區(qū)及大城市不適宜作為“市民化”重點的主要原因是高昂的地價與房價成本。新世紀以來，我國大城市的地價和房價飛速上漲，一方面使得城鎮(zhèn)化建設中同樣規(guī)模的實物投資需要更多的資金，大大抬高了城鎮(zhèn)化引致的實際資金規(guī)模與投資門檻；另一方面使得農(nóng)民工越來越難以在大城市買房定居，大多只能“候鳥式”遷移。如一項對深圳165位農(nóng)民工的抽樣調查顯示［11］，一半以上的農(nóng)民工是因為買不起房而不愿在深圳定居；有部分即使愿意定居深圳的農(nóng)民工也大都只能選擇市區(qū)以外的龍華、布吉等郊區(qū)購房置業(yè)，或者采取租房的形式定居。

第二，近年來資源品價格上漲和生態(tài)環(huán)境約束增強是推高大城市“市民化”成本的一個重要原因。城鎮(zhèn)化是以工業(yè)化為動力，因而城鎮(zhèn)化進程需要資源、能源與環(huán)境承載力作為支撐。西方發(fā)達國家處在城鎮(zhèn)化加速階段時，資源、能源供給相對充裕，生態(tài)環(huán)境容量相對寬松，為農(nóng)村人口集中遷移提供了較好的外部條件。而我國與眾多發(fā)展中國家同步進入城鎮(zhèn)化加速階段，世界主要資源、能源供給不足的特征日趨明顯，尤其是大城市的碳排放控制、大氣質量維系、水污染治理要求日益提升，客觀上抬高了我國大城市推進“市民化”的資源與環(huán)境成本。

第三，由于我國農(nóng)民工的主要遷出地與遷入地在地理空間上的分離，以大城市為主的“市民化”模式意味著大規(guī)模的異地遷移人群。大批農(nóng)民工要遠離中西部家鄉(xiāng)遷移居住，不僅會加劇“春運”等社會難題，而且很難保證大城市不出現(xiàn)像拉美國家那樣的“貧民窟”泛濫的現(xiàn)象。另外，農(nóng)民工要重新適應異地新環(huán)境，不得不承受社會關系網(wǎng)絡、歸屬感、心理認同上的機會成本。

表1“市民化”成本的代表性研究及其結論

第四，交通成本與生活成本對農(nóng)民工“市民化”意愿的影響較小。這一方面是由于“兩棲式”遷移的農(nóng)民工在城市大都選擇群居或租房居住，居住地變動靈活；另一方面百貨連鎖超市遍布全國，交通運輸條件也越來越便利，各區(qū)域的日常生活品價格基本趨同。實際上，農(nóng)民工對城市交通、生活成本的不敏感性刺激農(nóng)民工過度集中在工作機會較多的大城市或城市核心區(qū)，在客觀上“成全”了大城市的集中膨脹。

綜上所述，如果我們完全放開大城市戶籍，重點嘗試在各個直轄市、省會城市、計劃單列市給予農(nóng)民工“市民化”身份，自然要面臨高昂的住房、醫(yī)療、教育、社保、生態(tài)環(huán)境維系等成本。“大城市—異地遷移”的“市民化”模式在財力上困難重重，只適合極少數(shù)農(nóng)民工，而不符合大多數(shù)農(nóng)民工的主流意愿與能力。

四、采取“中小城市—本地遷移”的農(nóng)民工“市民化”模式

2008年金融危機以來，我國出現(xiàn)了明顯的區(qū)域經(jīng)濟均衡化趨勢。以往落后的中西部地區(qū)及中小城市通過承接勞動密集型產(chǎn)業(yè)梯度轉移實現(xiàn)了經(jīng)濟增速提升，城市基礎設施逐漸改善；在就業(yè)機會增多與工資待遇提高的引導下，越來越多的農(nóng)民工愿意回流到中西部實現(xiàn)本地就業(yè)。在此背景下綜合考量，本文認為100萬人口規(guī)模左右的內(nèi)地中小城市不僅具備吸納農(nóng)民工進城落戶的現(xiàn)實潛力，也更符合大多數(shù)農(nóng)民工的心理適應性意愿，中小城市應當成為推進農(nóng)民工“本地市民化”的重點依托。

第一，中小城市具有住房成本較低的優(yōu)勢。相對于產(chǎn)業(yè)與人口過度集聚的大城市，中小城市及大城市郊區(qū)的土地資源較寬裕，房地產(chǎn)價格較低，更能夠為農(nóng)民工提供低成本居住條件。即使農(nóng)民工選擇傳統(tǒng)的租房或群居方式，中小城市也更具優(yōu)勢。據(jù)調研，2008年蘇州市區(qū)農(nóng)民工的人均住房面積為3.93平米，有38%的農(nóng)民工每月住房支出超過200元；而周邊臨湖鎮(zhèn)的農(nóng)民工的人均居住面積為4.37平米，只有14%的農(nóng)民工月均住房支出超過200元［11］。

第二，中小城市提供基本社會保障與公共服務的成本更低。以農(nóng)民工最關注的子女教育問題為例，中小城市解決農(nóng)民工子女入學的費用要遠低于大城市。從教育質量來看，當前大城市的公辦學校普遍超員，只有分布更廣、數(shù)量更多的中小城市的公辦學校才有可能滿足農(nóng)民工子弟享有高質量教育機會的愿望。

第三，中小城市具備推行“土地換社?！钡膬?yōu)勢。以地級市、發(fā)達縣級市為代表的中小城市不僅直接瀕臨大片農(nóng)村地區(qū)與大量農(nóng)村勞動力，而且自身又具備相當?shù)慕?jīng)濟、社會、文化功能，是連接鄉(xiāng)土社會與城市文明的紐帶。因此，中小城市更可能廣泛推行“土地換社?！敝贫?，用土地出讓收益彌補“市民化”的資金短缺難題，推進農(nóng)民工進城落戶。

第四，農(nóng)民工在中小城市定居的歸屬感、認同感與心理適應性更強。據(jù)相關研究，在打工地的社會地位較低和受到明顯歧視是影響農(nóng)民工定居城市的重要因素［12］。與大城市相比，靠近家鄉(xiāng)的中小城市的生活成本更低、壓力更小、鄉(xiāng)土社會氣息更濃厚，不僅更容易融入當?shù)爻鞘猩?，而且可以兼顧家庭與延續(xù)社會關系網(wǎng)絡。

第五，小城鎮(zhèn)不符合農(nóng)民工“市民化”的主流意愿與條件。雖然一些學者主張依托10萬至30萬人口的小城鎮(zhèn)實現(xiàn)“戶籍地市民化”［13］；但是考慮到中西部省份的縣城、小城鎮(zhèn)規(guī)模過小，人口與經(jīng)濟規(guī)模難以發(fā)揮城鎮(zhèn)化的集聚效應及擴散效應，勞動生產(chǎn)率與經(jīng)濟效益支撐不了高昂的“市民化”成本，也無力解決環(huán)境污染及土地資源浪費難題，很難成為“市民化”的重點選擇。而且小城鎮(zhèn)的生活設施缺乏，公共服務體系滯后，也不符合新生代農(nóng)民工的“城市生活融入”意愿。因此，下一步應當主要依托100萬人口規(guī)模左右的中西部中小城市，大力推進“本地市民化”。

［1］郭力：城鎮(zhèn)化道路調整——基于產(chǎn)業(yè)轉移與勞動力流動的視角［M］.鄭州大學出版社，2016.

［2］簡新華、黃錕：中國工業(yè)化和城市化過程中的農(nóng)民工問題研究［M］.人民出版社，2008.

［3］盛來運：城鄉(xiāng)福利一體化：探索與實踐［M］.社會科學文獻出版社，2010.

［4］陳廣桂：房價、農(nóng)民市民化成本和我國的城市化［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2004（3）.

［5］中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組：2005中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告［M］.科學出版社，2005.

［6］肖鼎光：中國農(nóng)民工與城市流動人口研討會綜述［EB/OL］. http：//www.cids.org.cn.

［7］張國勝：基于社會成本考慮的農(nóng)民工市民化：一個轉軌中發(fā)展大國的視角與政策選擇［J］.中國軟科學，2009（4）.

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［9］國務院發(fā)展研究中心課題組：農(nóng)民工市民化進程的總體態(tài)勢與戰(zhàn)略取向［J］.改革，2011（5）.

［10］申兵：“十二五”時期農(nóng)民工市民化成本測算及其分擔機制構建——以跨省農(nóng)民工集中流入地區(qū)寧波市為案例［J］.城市發(fā)展研究，2012（1）.

［11］范紅忠：中國城市化與區(qū)域協(xié)調發(fā)展——基于生產(chǎn)與人口空間分布的視角［M］.中國社會科學出版社，2010.

［12］簡新華、何志揚、黃錕：中國城鎮(zhèn)化與特色城鎮(zhèn)化道路［M］.山東人民出版社，2010.

［13］辜勝阻：讓農(nóng)民工回流就地市民化［EB/OL］.http：//finance.qq.com/a/20080529/002071.htm.

（責任編輯：胡冬梅）

國家社科基金青年項目，編號：16CJL032；國家社科基金青年項目，編號：15CSH050。