董文晶

食品召回制度初探

董文晶

［提要］近年來社會新聞中的熱點(diǎn)之一，就是食品安全事件，人們對于食品安全問題的擔(dān)憂正在日漸升溫，我國正在試圖通過食品召回制度的建立，緩解群眾的不安情緒，維系企業(yè)的信用。通過對國內(nèi)外食品召回制度發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題的基本探索，進(jìn)而尋求一條能夠覆蓋多層次、多領(lǐng)域的全方面的食品召回制度體系，完善目前已初步構(gòu)建的食品召回制度，同時(shí)通過建立一個(gè)食品召回網(wǎng)絡(luò)，可使食品生產(chǎn)企業(yè)兌現(xiàn)基本誠信要求，使消費(fèi)者能夠真正放心的購買和食用我國商品。

食品安全；召回法律；責(zé)任；完善

作為“最會吃”的民族，飲食文化在我國歷史悠久，人們對于“吃”的重視程度更是不言而喻。正因如此，從當(dāng)年的三聚氰胺事件始，到恒天然的肉毒桿菌、肯德基的冰塊菌落超標(biāo)，到灣仔碼頭的細(xì)菌門、上海福喜的問題肉，給人們帶來極大的觸動(dòng)，公眾將懷疑的目光聚焦到食品安全這一與民生息息相關(guān)的方面。近年來食品安全事故頻發(fā)，從小作坊的粗制濫造有毒有害物質(zhì)濫用到大廠家甚至知名國際品牌產(chǎn)品檢測中的不合格甚至致害現(xiàn)象，人們對于食品生產(chǎn)者的信任值不斷下滑。為此我國先后出臺《食品安全法》等一系列法律法規(guī)，希望基于監(jiān)管制度和引入西方國家的食品召回制度等來抑制這一現(xiàn)象的繼續(xù)惡化。這些措施雖然產(chǎn)生一定影響，但由于我國國情與發(fā)達(dá)國家之間存在差異，很多根本性問題無法僅靠幾部基礎(chǔ)法律去解決。本文把重點(diǎn)放在我國食品召回制度存在的根本問題，思考如何建立適合我國國情的、全面系統(tǒng)的食品召回體系上，從而進(jìn)一步完善我國的食品召回制度體系。

一、食品召回制度概述

（一）食品召回制度概念及其實(shí)質(zhì)

對于食品召回制度的定義，并未有國際性的標(biāo)準(zhǔn)概念，大都由各國根據(jù)自身情況在相關(guān)法律中涉及。作為最早建立食品召回制度的國家，美國在聯(lián)邦法規(guī)(CFR)《健康和人類服務(wù)的食品、藥品管理部門》中對食品召回的定義是:“當(dāng)已經(jīng)進(jìn)入市場的商品違反了相關(guān)法律，被采取諸如查封等法律行動(dòng)的情況下，企業(yè)對該商品撤架或其他處理的行為?！备鶕?jù)加拿大食品檢驗(yàn)局的規(guī)定，食品召回是指收回目前市場銷售的對人體健康有危害或違反了食品檢驗(yàn)局相關(guān)法律規(guī)定的產(chǎn)品。我國建立食品召回制度起步較晚，對于食品召回制度的定義只出現(xiàn)在2007年頒布的《食品召回管理規(guī)定》中：“本規(guī)定所稱召回，是指食品生產(chǎn)者按照規(guī)定程序，對由其生產(chǎn)原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補(bǔ)充或修正消費(fèi)說明等方式，及時(shí)消除或減少食品安全危害的活動(dòng)?！辈煌瑖屹x予的含義雖有所不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻高度一致，即，“食品均已進(jìn)入商品流通領(lǐng)域且違反一定法律法規(guī)造成食品的不安全性?！?/p>

（二）建立完善食品召回制度的必要性

我國目前正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，屢見不鮮的食品安全問題不僅會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響，消費(fèi)者對國內(nèi)食品生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品的信任極度降低的前提下，消費(fèi)熱情也會減弱。因此，建立食品召回制度能夠?yàn)橄M(fèi)者樹立消費(fèi)信心，認(rèn)為購買的食品是具有質(zhì)量保證的，一旦發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量問題商家也會積極解決，使處于消費(fèi)弱勢地位的公眾能夠得要應(yīng)有的安全保障。從食品生產(chǎn)企業(yè)自身角度來說，對其生產(chǎn)的產(chǎn)品負(fù)責(zé)，是其市場誠信的基本體現(xiàn)，對于問題產(chǎn)品不聞不問的企業(yè)，終將被消費(fèi)者摒棄，被市場淘汰。而從國際角度看，自我國加入WTO以來，即進(jìn)入世界貿(mào)易的更廣闊天地，我們的目光不能再僅集中于國內(nèi)，而是應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)的向外拓展，展示自身的特色和優(yōu)勢，如推廣和銷售具有我國傳統(tǒng)特色的食品，以物美價(jià)廉的食品工業(yè)產(chǎn)品占據(jù)國際市場一席之地。因此，作為市場背景共通的基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)國家一直以來施行和推動(dòng)的確保食品工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和消費(fèi)信用的食品召回制度，我國必須與國際要求接軌，在國際標(biāo)準(zhǔn)下制定適合我國的食品召回制度，向國際社會表明我國食品工業(yè)產(chǎn)品在法律領(lǐng)域是可以受到切實(shí)保障的，食品生產(chǎn)企業(yè)是具備充分的市場信用的，其產(chǎn)品是可以放心購買的，從而塑造更優(yōu)良的企業(yè)形象和產(chǎn)品形象，更有利于產(chǎn)品在市場中的競爭。

與此同時(shí)，另一個(gè)嚴(yán)峻的問題擺在我們面前，由于我國法律制度體系并不健全，食品安全執(zhí)法體系的發(fā)展背景也存在較大差異，僅通過照搬西方國家的食品召回制度無法滿足國內(nèi)對于食品安全保障的需求，我國食品產(chǎn)品種類眾多，生產(chǎn)經(jīng)營者層次差異性大、分散度高，依靠出現(xiàn)問題后再嘗試召回，無法從根本上解決缺陷食品亂象。而與此對應(yīng)，消費(fèi)者面對進(jìn)口產(chǎn)品完善的保障制度，往往會放棄國內(nèi)產(chǎn)品轉(zhuǎn)而購買進(jìn)口產(chǎn)品，對于我國國內(nèi)消費(fèi)水平起到限制作用。因此，不僅要建立食品召回制度，而且要完善構(gòu)建一個(gè)食品召回體系，實(shí)現(xiàn)與世界接軌的食品召回鏈條，保護(hù)我國消費(fèi)者最根本的權(quán)益。

二、我國的食品召回制度

（一）我國食品召回制度發(fā)展歷程

我國食品召回制度發(fā)展起步較晚，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和小農(nóng)意識的束縛嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。自改革開放以來，我國開始施行市場經(jīng)濟(jì)體制，食品工業(yè)產(chǎn)品種類的增多，商業(yè)發(fā)展的興起，加之層出不窮的食品污染問題，讓人們越來越注重食品的質(zhì)量安全。1995年實(shí)施的《食品衛(wèi)生法》首次出現(xiàn)了“公告收回”的相關(guān)規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品和不符合營養(yǎng)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒的主、輔食品的，責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營，立即公告收回已售出的食品，并銷毀該食品”。這時(shí)的召回還停留在違規(guī)處罰的階段，是針對違法者進(jìn)行的處罰措施。

2002年起，一些地方政府開始大膽試行“召回制”。上海市人大常委會修訂了《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例(修訂草案)》,首次設(shè)立了商品召回制度,即一旦發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品存在嚴(yán)重質(zhì)量缺陷,經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)通過大眾媒體公告等緊急措施,召回該商品進(jìn)行修理、更換或銷毀，這無疑邁出了構(gòu)建召回制度的第一步。

湖北武漢市針對市場中出現(xiàn)的不合格蔬菜，規(guī)定一旦發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)銷毀，并實(shí)行召回制和理賠制。商家應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者召回已銷售的蔬菜，并給予消費(fèi)者一定補(bǔ)償。這條規(guī)定在當(dāng)時(shí)雖然沒有寫入正式法條，但是能夠說明我國的食品召回制度已悄然興起。

2005年雀巢奶粉事件的發(fā)生在國內(nèi)引起軒然大波，為公眾食品安全意識敲響警鐘，同時(shí)也驚醒了國家層面的立法。國家于2007年頒布了《食品召回管理規(guī)定》，是第一部以國家名義出臺的針對食品召回的部門規(guī)章，為我國今后陸續(xù)出臺的法律法規(guī)奠定了理論基礎(chǔ)。2009年6月1日《食品安全法》頒布,終于彌補(bǔ)了我國食品召回制度在法律層面的缺失。《食品安全法》在第53條明確規(guī)定國家建立食品召回制度，對我國食品召回制度施行具有劃時(shí)代的意義。國務(wù)院又在2009年7月頒布實(shí)施了《食品安全法實(shí)施條例》,對食品召回的法律規(guī)定進(jìn)一步完善細(xì)化，我國食品召回制度初步建成。此后五年間，《食品安全法》數(shù)次提出修訂草案，2014年6月底，最新《食品安全法修訂草案》提交十二屆全國人大常委會第九次會議審議。這是該法自2009年6月1日施行以來的首次修改，在草案75條提出，為防止市場退出食品回流，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)對召回、超過保質(zhì)期等市場退出的食品采取補(bǔ)救、無害化處理、銷毀等措施。為規(guī)范食品召回、食品停止經(jīng)營和退市食品處置行為，嚴(yán)格食品安全監(jiān)督管理，在2011年曾由當(dāng)時(shí)的國家質(zhì)檢總局制定了新的《食品召回管理規(guī)定》并公開征求意見，而隨著《食品安全法》修訂草案的再次征求意見，國家食品藥品監(jiān)管總局在2014年8月6日也就《食品召回和停止經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》公開征求社會意見，以與《食品安全法》的修訂進(jìn)行制度上的配合。

我國食品召回制度的建立從地方性法規(guī)逐步發(fā)展到法律層面，見證著不斷前進(jìn)的腳步。現(xiàn)在形成的以《食品安全法》為基礎(chǔ)，同時(shí)施行《食品安全法實(shí)施條例》、《食品召回管理規(guī)定》等法律規(guī)范的框架體系，標(biāo)志著符合我國國情的食品召回制度體系已初步建成，它需要不斷接受市場、公眾的檢驗(yàn)，尋找不足以及如何完善是當(dāng)下我們社會亟需解決的問題。

（二）我國食品召回制度主要內(nèi)容

1.《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定

《食品安全法》是一部系統(tǒng)規(guī)定了我國食品召回制度的法律，是目前從法律層面保障食品行業(yè)規(guī)范運(yùn)行的唯一法律層級的淵源。因此，從本法律條文入手，可以全面掌握當(dāng)前我國食品制度的基本內(nèi)容。

（1）食品召回類型?！妒称钒踩ā分忻鞔_規(guī)定了不安全食品召回制度,包括企業(yè)主動(dòng)召回和政府責(zé)令召回。當(dāng)食品生產(chǎn)企業(yè)或是經(jīng)營企業(yè)發(fā)現(xiàn)食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)立即主動(dòng)召回已上市銷售的商品。對于應(yīng)當(dāng)召回而未按照規(guī)定召回的企業(yè)，縣級以上相關(guān)行政主管部門可以責(zé)令其召回。(主動(dòng)召回意識增強(qiáng)、責(zé)令的力度)

（2）食品召回條件?！妒称钒踩ā芬勒帐称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品應(yīng)當(dāng)召回。法律明文規(guī)定“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外,不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)?！睆?qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的確立,將食品召回限定在可控制的標(biāo)準(zhǔn)化范圍之內(nèi),由國家制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),用法律形式強(qiáng)制執(zhí)行,可以有效防范未達(dá)到強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)進(jìn)入市場。

（3）食品召回后續(xù)處理?！叭毕菔称氛倩睾笥墒称飞a(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)救、無害化處理、銷毀等措施,并及時(shí)將召回和處理情況向縣級以上質(zhì)量監(jiān)督部門報(bào)告?！北緱l規(guī)定將責(zé)任主體劃分為食品生產(chǎn)者，對食品生產(chǎn)企業(yè)形成強(qiáng)有力的約束，使生產(chǎn)企業(yè)在源頭把好食品質(zhì)量關(guān)，對食品安全問題的發(fā)生起到預(yù)防作用。同時(shí)利用質(zhì)量監(jiān)督部門給予監(jiān)督，有利于后續(xù)處理的保證實(shí)施，讓公眾能夠及時(shí)了解召回及處理情況。

（4）食品召回監(jiān)管主體。法律監(jiān)管是保證法律實(shí)施的重要手段，監(jiān)管主體的責(zé)任不容忽視?！妒称钒踩ā访鞔_規(guī)定了有關(guān)部門對食品安全實(shí)施分段監(jiān)管的體制,即：國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依法分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)對食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理。這種將責(zé)任細(xì)化的方式，問責(zé)主體明確，能夠盡可能覆蓋所有食品行業(yè)，避免了責(zé)任不明及監(jiān)管不力的情況。

2.《食品召回管理規(guī)定》等規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容

《食品召回管理規(guī)定》（以下簡稱為07年規(guī)定）的出臺借鑒了美國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn),并且針對我國食品安全的發(fā)展?fàn)顩r,基于已積累的較為豐富的汽車產(chǎn)品召回的經(jīng)驗(yàn),同時(shí)汲取地方食品召回實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是一部具有操作價(jià)值的較為完備的專項(xiàng)食品召回制度，2011年的 《食品召回管理規(guī)定（修訂征求意見稿）》（以下簡稱為11年征求意見稿）和由于監(jiān)管部門調(diào)整而重新擬定的2014年《食品召回和停止經(jīng)營監(jiān)督管理辦法 （征求意見稿）》（以下簡稱為14年征求意見稿））的內(nèi)容在保留原有合理性內(nèi)容同時(shí)也做出了修正和調(diào)整。

（1）食品召回責(zé)任主體及其基本義務(wù)。2007年規(guī)定明確了食品生產(chǎn)者是預(yù)防和消除不安全食品的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)加工的不安全食品負(fù)責(zé)，并履行召回義務(wù)。同時(shí)還要求生產(chǎn)者必須按照規(guī)定的程度，及時(shí)對不安全的食品通過更換、退貨、補(bǔ)充或修正消費(fèi)說明等方式，減少和消除可能導(dǎo)致的對消費(fèi)者的危害，并迅速有效處理不安全食品。14年征求意見稿中明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的第一責(zé)任人，食品生產(chǎn)者是召回責(zé)任主體，而食品經(jīng)營者應(yīng)對應(yīng)立即停止經(jīng)營、封存問題食品，配合召回工作。

（2）食品召回監(jiān)督模式。食品召回采用“二級監(jiān)管”模式。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局在職權(quán)范圍內(nèi)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)全國食品召回的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)和直轄市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在本行政區(qū)域內(nèi)依法組織開展食品召回的監(jiān)督管理工作。

在召回評估與監(jiān)督方面，食品生產(chǎn)者所在地的省級質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)組織專家委員會對召回總結(jié)報(bào)告進(jìn)行審查，對召回效果進(jìn)行評估，并書面通知食品生產(chǎn)者審查結(jié)論；責(zé)令召回的，應(yīng)當(dāng)上報(bào)國家質(zhì)檢總局備案。食品生產(chǎn)者所在地的省級以上質(zhì)監(jiān)部門審查認(rèn)為召回未達(dá)到預(yù)期效果的，通知食品生產(chǎn)者繼續(xù)或再次進(jìn)行食品召回。

11年征求意見稿仍由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局?jǐn)M定，并保持原有監(jiān)管模式，而由于我國行政機(jī)關(guān)整合與職能調(diào)整的原因，2014年征求意見稿則由國家食品藥品監(jiān)督管理總局?jǐn)M定，也意味著此前的核心監(jiān)管機(jī)構(gòu)和組織的變更。

（3）食品召回程序。2007年規(guī)定中曾將程序前置為需要通過評估甚至聽證來確定食品召回級別，2011年征求意見稿曾在召回程序上的作出較大,取消設(shè)立食品召回委員會,為了簡化實(shí)施召回的程序,只要食品生產(chǎn)企業(yè)一發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品屬于不安全食品的,無需進(jìn)行危害評估,企業(yè)就必須馬上停止生產(chǎn)。2014年征求意見稿同樣取消了食品召回委員會和前置性的危害評估程序，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重和緊急程度區(qū)分為一般召回和緊急召回，其中，食用后可能導(dǎo)致死亡或者可能會對人體健康造成嚴(yán)重?fù)p害，需要予以緊急召回。

（4）建立食品安全信用檔案制度。2011年和2014年的征求意見稿中均要求監(jiān)管部門將食品生產(chǎn)企業(yè)召回食品的情況,記入食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案。通過信息化的手段將食品生產(chǎn)經(jīng)營者的誠信狀況透明化，讓公眾能夠自己辨別企業(yè)的食品安全信用等級，也增強(qiáng)企業(yè)誠信意識。

三、國外食品召回制度概述

食品召回制度在全球具有普遍性，是世界公認(rèn)的解決食品安全問題的有效手段。不同發(fā)達(dá)國家的制度雖有所不同，但仍存在很多相似的方面，而這些方面正是食品召回制度的精華，是我國有效完善食品安全制度的經(jīng)驗(yàn)選擇。因此筆者挑選最具代表性的美國和澳大利亞進(jìn)行分析。

（一）食品召回的法律依據(jù)健全

發(fā)達(dá)國家的法律法規(guī)不只是存在于某幾部專門的法規(guī)當(dāng)中，而是通過分級別分層次建立法律法規(guī)，覆蓋整個(gè)食品召回領(lǐng)域，保證每項(xiàng)食品從生產(chǎn)到流通都有法可依。

美國食品召回的法律依據(jù)主要是:《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗(yàn)法》(FMIA)、《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》(PPIA)、《食品、藥品及化妝品法》(FDCA)以及《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》(CPSA)。美國不僅在法律層面對不同領(lǐng)域的食品召回立法，食品和藥品管理局(FDA)和食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)分別制定了相關(guān)的指南、手冊等部門規(guī)章，就各自職權(quán)范圍內(nèi)的食品召回，以此來完善食品召回制度體系。

澳大利亞的食品召回除了 《澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法典》、《澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局(FSANZ)法案》、《貿(mào)易實(shí)踐法案》外，還有《澳新食品企業(yè)召回規(guī)范》。澳大利亞不僅通過法案對國家及地方的食品召回行為作出要求，還依據(jù)《規(guī)范》對食品召回的標(biāo)準(zhǔn)及程序作了具體說明，讓食品召回制度既有理論支撐，也有實(shí)踐意義。

（二）食品召回的分級明確

美國和澳大利亞都依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對食品召回進(jìn)行分級，食品召回級別不同,召回的規(guī)模、范圍也不一樣，針對不同的級別召回制定不同的召回方案，使召回程序更加清晰。

美國FSIS和FDA依據(jù)缺陷食品可能引起的損害將食品召回分為3個(gè)級別:第一級是最嚴(yán)重的，消費(fèi)者食用了這類食品將肯定危害身體健康,甚至導(dǎo)致死亡；第二級是危害較輕的，消費(fèi)者食用后可能不利于身體健康；第三級是一般不會有危害，消費(fèi)者食用這類食品后不會引起不利于健康的后果。

澳大利亞依據(jù)產(chǎn)品的銷售渠道和銷售范圍來確定食品召回的級別,分級只有貿(mào)易召回和消費(fèi)者召回兩個(gè)水平。貿(mào)易召回指的是將產(chǎn)品從產(chǎn)品的分配中心和批發(fā)商那里收回。消費(fèi)者召回是涉及產(chǎn)品生產(chǎn)和分配所有環(huán)節(jié)的召回,涉及范圍廣,包括消費(fèi)者擁有的任何受影響的產(chǎn)品。

本質(zhì)上兩國的食品召回分級都是根據(jù)影響的程度以及涉及范圍不同來制定的，對于較為嚴(yán)重的食品采用嚴(yán)格、大范圍的食品召回制度，而對于影響程度較輕，并未產(chǎn)生嚴(yán)重后果的食品則召回范圍較小。

（三）食品召回的監(jiān)管部門職能清晰

美國對食品召回的管理是采用多部門體系，負(fù)責(zé)監(jiān)管食品召回的部門是FSIS和FDA。FSIS主要負(fù)責(zé)監(jiān)督肉、禽和蛋類產(chǎn)品的召回，F(xiàn)DA主要負(fù)責(zé)FSIS管轄以外的食品。雖然美國采用多部門監(jiān)管的模式，但是就單一的產(chǎn)品種類來說，仍然屬于單部門監(jiān)管，即某種產(chǎn)品在整個(gè)食品鏈?zhǔn)怯蓡我徊块T監(jiān)管的。

澳大利亞負(fù)責(zé)監(jiān)管食品召回的部門是FSANZ。FSANZ在中央設(shè)立召回行動(dòng)協(xié)調(diào)官，在州或者地區(qū)設(shè)立協(xié)調(diào)員，將負(fù)責(zé)食品安全管理的不同部分協(xié)調(diào)起來，使各相關(guān)職能部門職責(zé)明確，有效執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。

（四）食品召回的實(shí)施程序完備

美國食品召回遵循著嚴(yán)格的法律程序,其主要步驟包括召回啟動(dòng)、召回分級和計(jì)劃、實(shí)施召回計(jì)劃、監(jiān)控和審核召回的有效性、終止召回。

其中召回啟動(dòng)環(huán)節(jié)分為企業(yè)報(bào)告或PDA指令召回，如果FSIS或FDA得到舉報(bào)或通過訴訟案件等渠道獲悉食品質(zhì)量存在問題,要求企業(yè)予以說明,企業(yè)也必須提交書面報(bào)告。企業(yè)制定的缺陷食品召回計(jì)劃經(jīng)FSIS或FDA認(rèn)可后即可以實(shí)施。召回公司通常負(fù)責(zé)執(zhí)行效果檢查，目的是證實(shí)所有經(jīng)銷商已收到召回通知并采取行動(dòng)。按照有關(guān)規(guī)定，F(xiàn)DA要在企業(yè)完成召回后的3個(gè)月內(nèi)終止召回。在地方召回監(jiān)管辦公室審查認(rèn)為公司完成召回的情況下，F(xiàn)DA將終止召回。

澳大利亞食品召回程序由制定食品召回計(jì)劃，啟動(dòng)食品召回，實(shí)施食品召回，召回完成評價(jià)等4個(gè)環(huán)節(jié)組成。澳大利亞以預(yù)防為主的戰(zhàn)略體現(xiàn)在程序的各個(gè)環(huán)節(jié)中，為制止問題發(fā)生做好充分準(zhǔn)備。

對于任何從事食品批發(fā)、生產(chǎn)和進(jìn)口的食品商都應(yīng)該有一個(gè)書面召回計(jì)劃，生產(chǎn)者是食品召回的發(fā)起人，負(fù)責(zé)啟動(dòng)食品召回。召回分為確定召回層次和停止銷售兩部分。在食品召回過程完成時(shí)，廠商需要做總結(jié)評價(jià)工作，提出保證食品質(zhì)量安全、防止問題再次發(fā)生的措施。

四、問題與啟示

發(fā)達(dá)國家的食品召回制度不僅具備食品召回的必要條件，同時(shí)依據(jù)本國實(shí)際情況添加了解決特殊問題的措施，具有更好的適應(yīng)性及可操作性。作為我國目前已初步建立的食品召回體系，與國外相比還有一定差距，很多問題急需我們出臺相應(yīng)措施解決。我們更應(yīng)在建立基本框架的基礎(chǔ)上，從問題中找出辦法，從市場運(yùn)作中找到不足，不斷完善我國自己的食品召回體系。

（一）我國食品召回制度存在的問題

1.科學(xué)的食品召回體系仍有待建立與完善

食品召回體系并不是簡單的法律法規(guī)的堆壘或者不同利益的相加，而是一個(gè)涉及食品生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者等多方利益主體，涵蓋法規(guī)制定、市場監(jiān)管、部門協(xié)調(diào)等多個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)的龐大系統(tǒng)。從與食品鏈緊密相關(guān)的利益主體來看，企業(yè)負(fù)有遵守相關(guān)法規(guī)、為消費(fèi)者生產(chǎn)安全食品、召回不安全食品的責(zé)任，消費(fèi)者負(fù)有保證遵循食品存放和儲備原則、正確消費(fèi)食品的責(zé)任，政府負(fù)有制定合理的食品安全法律法規(guī)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、為消費(fèi)者提供相關(guān)信息和建議的責(zé)任，只有三者都嚴(yán)格履行自身責(zé)任，才能保證食品召回體系的順利運(yùn)行。目前我國的食品召回體系多注重各個(gè)部分的規(guī)范，利益主體和對應(yīng)的監(jiān)管環(huán)節(jié)不能連接，也忽視了彼此之間的關(guān)聯(lián)性，從而導(dǎo)致各部分為了自身利益逃脫責(zé)任，食品安全問題得不到根本解決。

2.食品種類眾多、企業(yè)分布較分散

食品召回制度最初建立是依據(jù)不同的層次進(jìn)行分級，重在處理涉及范圍廣、影響惡劣的食品安全問題。但我國食品企業(yè)多而分散，規(guī)模大小不一，食品召回制度一時(shí)無法顧及所有食品行業(yè)和各種形式、規(guī)模的食品生產(chǎn)經(jīng)營者。食品企業(yè)中包括一大批非正規(guī)廠商，生產(chǎn)的很多食品連最起碼的標(biāo)識都沒有，或者在標(biāo)識上造假，出事后廠家無法找到，而對于流動(dòng)性較強(qiáng)的商販更是無從著手。食品中絕大部分屬于小件商品，銷售渠道非常廣泛，購買者往往對于購買憑證或發(fā)票并不在意，等到出現(xiàn)問題想要退貨或者追責(zé)卻找不到可依據(jù)的憑證。

同時(shí)，食品自身特有的屬性——期限性和隱蔽性，更加大了食品召回的難度。食品大多具有保質(zhì)期且時(shí)間較短，如果經(jīng)過的是層層審批的食品召回，往往會產(chǎn)生召回延遲問題，時(shí)間越久，產(chǎn)生危害的可能性就越大，造成的損失就會越多。問題食品危害往往具有潛在性，潛藏時(shí)間長且不易發(fā)覺，等到發(fā)現(xiàn)時(shí)后果嚴(yán)重，原因不易尋找，這使得問題產(chǎn)品生產(chǎn)商家更加肆無忌憚。例如2004年發(fā)生在安徽阜陽的“大頭娃娃”事件，就是由于問題奶粉召回不及時(shí)，導(dǎo)致至少八名嬰兒死亡，給家庭和社會帶來無盡的傷痛。

3.立法與執(zhí)行之間存在矛盾

法律的制定需要執(zhí)行力來保證實(shí)施，盲目崇尚立法，把一切問題都?xì)w咎到法律不健全上，是一種忽略法律執(zhí)行力，為監(jiān)管部門推卸責(zé)任的做法?！坝蟹梢溃蟹ū匾?，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”這一十六字原則應(yīng)當(dāng)充分貫徹于食品安全相關(guān)執(zhí)法環(huán)節(jié)中。目前我國已經(jīng)初步建立了相關(guān)的法律法規(guī)體系，當(dāng)前迫切需要的是有權(quán)的執(zhí)法部門細(xì)致與深入的執(zhí)法，之前行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)劃歸不輕、權(quán)能重疊并存在實(shí)踐中的權(quán)力真空現(xiàn)象，使食品安全相關(guān)執(zhí)法行為無法有力、全面的進(jìn)行，而執(zhí)法不力又體現(xiàn)出法律缺少具有操作性并針對實(shí)際問題的細(xì)節(jié)規(guī)定，以及執(zhí)法部門的選擇性執(zhí)法、外力的作用、利益的驅(qū)使等問題。

4.食品企業(yè)責(zé)任意識薄弱、信用程度差

在市場行為中，企業(yè)具有強(qiáng)烈的尋求利潤的本質(zhì)屬性。尤其對那些規(guī)模較小、資金投入能力有限的食品企業(yè)來說，通過安全、高品質(zhì)的產(chǎn)品逐漸累積信用并形成商業(yè)競爭力似乎是很不效益的一件事，在利益的誘惑和驅(qū)使下，他們很可能使用便宜的劣質(zhì)原料來制作不安全食品，最大限度地降低生產(chǎn)成本，提高經(jīng)濟(jì)收益。

這種損害他人利益的短視行為就是引發(fā)食品問題的關(guān)鍵所在。同時(shí)一旦發(fā)生食品安全問題需要召回時(shí)，由于食品召回成本過高，對于中小企業(yè)來說超出自身能力范圍而引發(fā)經(jīng)營危機(jī)，如當(dāng)年三聚氰胺事件造成三鹿的嚴(yán)重利潤損失，讓這個(gè)規(guī)模較大的企業(yè)最終走向破產(chǎn)。因此，當(dāng)食品企業(yè)發(fā)現(xiàn)不安全食品，常抱有僥幸心理，隱瞞真相，不去主動(dòng)申請召回。食品企業(yè)對于食品召回的逃避態(tài)度，使食品召回在現(xiàn)實(shí)中寸步難行，法律中所謂的“企業(yè)主動(dòng)召回”也就成了一紙空文，沒有了原有價(jià)值。

在信用記錄方面，我國尚未建立起完善和細(xì)致的企業(yè)經(jīng)營行為信用記錄，特別是在動(dòng)態(tài)性較強(qiáng)的食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)中，因此信用制度的約束未能奏效。另一方面，由于商業(yè)經(jīng)營中通常使用公司等獨(dú)立人格作為組織形式，因此，對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的不良經(jīng)營信用記錄，只能體現(xiàn)在對經(jīng)營主體的督促和淘汰上，而其背后真正決定企業(yè)在食品生產(chǎn)乃至食品召回行為中意志的具體經(jīng)營者，卻并不會因此而在信用上留有瑕疵，這使得他們通過破產(chǎn)或放棄原有主體、重新組建新主體就可以規(guī)避這一制約了。

（二）如何建立完善的食品召回體系

1.建立必要的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

食品召回體系不健全，主要由于各責(zé)任主體僅注重自身利益，忽視彼此之間關(guān)系，法律也多是規(guī)范某種特定領(lǐng)域或特定現(xiàn)象，導(dǎo)致食品召回的各個(gè)環(huán)節(jié)脫節(jié)，難以形成一個(gè)完整的運(yùn)行體系。因此，各利益主體之間應(yīng)當(dāng)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，注重彼此之間的互聯(lián)互通，對于缺陷食品消費(fèi)者能夠積極舉報(bào)，企業(yè)能夠主動(dòng)召回，監(jiān)管部門能夠定期檢測，召回部門能夠及時(shí)處理，并通過統(tǒng)一的公開平臺向各主體及時(shí)傳遞發(fā)現(xiàn)的問題以及處理情況，動(dòng)員食品召回體系的各個(gè)環(huán)節(jié)，用積極溝通將它們串聯(lián)起來，加強(qiáng)彼此關(guān)聯(lián)性。

之前，涉及食品安全方面的監(jiān)督管理職權(quán)涉及食品安全辦、工商管理局、質(zhì)量監(jiān)督局、食品藥品局、衛(wèi)生監(jiān)督所等多個(gè)部門，食品安全監(jiān)督管理體制，既有重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管“盲點(diǎn)”，不利于責(zé)任落實(shí)。對于具有引導(dǎo)職能的中央政府來說，通過建立中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將各個(gè)負(fù)責(zé)食品安全管理的不同部門協(xié)調(diào)起來，使各相關(guān)職能部門職責(zé)明確，這樣才有利于管理部門進(jìn)一步協(xié)調(diào)利益主體間的關(guān)系，層層推進(jìn)，達(dá)到環(huán)環(huán)緊扣的效果。2013年國務(wù)院對相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行了調(diào)整，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。主要職責(zé)是，對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。目前食品藥品監(jiān)督管理總局及下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法等相關(guān)活動(dòng)時(shí)，工商行政管理部門的配合也仍舊是必不可缺的。而在2014年6月征求意見的《食品安全法》修訂草案中，將初級農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管職能賦予了農(nóng)業(yè)部門。從立法層面將一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成果落實(shí)下來，可以消除過去對食品生產(chǎn)經(jīng)營的各個(gè)環(huán)節(jié)“九龍治水”現(xiàn)象，對于行政監(jiān)管中的權(quán)力交叉、責(zé)任缺位、爭權(quán)諉責(zé)等問題都將有較為有效的改進(jìn)。

2.建立和健全食品溯源機(jī)制

所謂食品溯源是指進(jìn)入食品流通領(lǐng)域的食品必須擁有完備的來源記錄,并確保依據(jù)該來源記錄清楚的、詳細(xì)的獲得有關(guān)該食品之安全信息的制度。這種方法最早起源于澳大利亞、新西蘭等歐洲國家，這些國家食品召回制度的一大特色就是注重食品來源，希望從源頭上入手制止不安全食品的出現(xiàn)。食品的可追溯性是食品召回的基礎(chǔ)，找不到食品問題出現(xiàn)的源頭，就沒有辦法找到責(zé)任主體，召回程序也就無法實(shí)施。因此，為確保所有食品快速順利地撤回,從生產(chǎn)到銷售保持一個(gè)完整的記錄是非常必要的。

依據(jù)澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，食品的生產(chǎn)商應(yīng)該對所生產(chǎn)的食品作以下記錄:每批食品從原料到最后產(chǎn)成品的完整、及時(shí)的記錄;所有原材料和散裝配料的使用和處理記錄；已購買最終商品的客戶的詳細(xì)信息記錄。食品生產(chǎn)的相關(guān)完整記錄應(yīng)該在一批貨物的貨架壽命之后再保留至少一年。除生產(chǎn)商之外,進(jìn)口商、批發(fā)商、分銷商等其它任人也應(yīng)該建立起產(chǎn)品的記錄系統(tǒng),記錄產(chǎn)品的分配情況及有關(guān)產(chǎn)品問題的反饋意見。日本從2001年就開始施行并推廣農(nóng)產(chǎn)品與食品的追蹤系統(tǒng),農(nóng)業(yè)協(xié)同組合(簡稱農(nóng)協(xié))下屬的各地農(nóng)戶,必須記錄米面、果蔬、肉制品和乳制品等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、農(nóng)田所在地、使用的農(nóng)藥和肥料、使用次數(shù)、收獲和出售日期等信息。農(nóng)協(xié)在收集這些信息后,為每種農(nóng)產(chǎn)品分配一個(gè)“身份證”號碼,整理成數(shù)據(jù)庫并將這些信息公開至網(wǎng)頁供消費(fèi)者查詢。這不僅在食品安全性及質(zhì)量等方面能做到透明,讓消費(fèi)者適時(shí)查看信息并博得消費(fèi)者信賴,同時(shí),在發(fā)生食品安全事故時(shí)也能及時(shí)查出事故原因并進(jìn)行追蹤和回收,做到責(zé)任到人和管理透明化。

我國《食品安全法》已經(jīng)明確規(guī)定了食品生產(chǎn)者進(jìn)貨和出廠檢驗(yàn)記錄制度以及食品經(jīng)營者進(jìn)貨檢驗(yàn)記錄制度，同時(shí)該記錄的保存時(shí)間不得少于二年。該制度可以對發(fā)生在食品加工、流通領(lǐng)域內(nèi)的缺陷食品可以有效地確認(rèn)其生產(chǎn)廠家。筆者認(rèn)為對于這種溯源機(jī)制的引進(jìn)，必須考慮我國當(dāng)下的食品生產(chǎn)情況，我國大部分食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小，分散且數(shù)量龐大，技術(shù)參差不齊，有些食品沒有標(biāo)識或者在標(biāo)識上造假，使得生產(chǎn)企業(yè)無法查明。而建立產(chǎn)品記錄系統(tǒng)，對于價(jià)格低廉而數(shù)量龐大的小商品而言，無論是購買相關(guān)設(shè)備還是準(zhǔn)備記錄全面繁雜的信息都意味著巨大的成本，這些成本到最后還是轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。

因此，筆者認(rèn)為這種機(jī)制的建立需要一些基礎(chǔ)條件的支持，比如將具有相同屬性的中小食品企業(yè)進(jìn)行整合；統(tǒng)一建立分類信息錄入系統(tǒng)，針對規(guī)模不同的食品企業(yè)適用不同的錄入系統(tǒng)，實(shí)行分層管理；配備專門信息審核人員進(jìn)行定期檢查。只有這些基礎(chǔ)條件具備，才能為溯源機(jī)制的順利運(yùn)行打好基礎(chǔ)，我國食品溯源機(jī)制的建立還有很長的路要走。

3.建立企業(yè)召回補(bǔ)償機(jī)制

食品召回程序的啟動(dòng)，意味著消費(fèi)者的權(quán)益已經(jīng)受到損害，而為食品召回程序的引發(fā)和進(jìn)行也會產(chǎn)生相應(yīng)的費(fèi)用。除去食品生產(chǎn)經(jīng)營者的產(chǎn)品已對消費(fèi)者構(gòu)成損害應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任的情形外，我們也應(yīng)當(dāng)考慮到，缺陷食品召回所造成的消費(fèi)者必然的經(jīng)濟(jì)損失和召回費(fèi)用支出，因此對于這兩部分費(fèi)用應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。目前可知的基礎(chǔ)費(fèi)用可包含檢舉舉報(bào)的告知費(fèi)用、召回產(chǎn)品的運(yùn)輸費(fèi)用、召回前的保管費(fèi)用等。這還不包括因召回而間接形成的財(cái)產(chǎn)和精力上的付出。

同時(shí)食品召回的高成本往往是企業(yè)逃避的原因，通過建立食品召回責(zé)任保險(xiǎn)，依靠保險(xiǎn)獨(dú)有的責(zé)任分擔(dān)屬性，企業(yè)通過參加保險(xiǎn)支付實(shí)施召回所需的花費(fèi)并彌補(bǔ)由此帶來的利潤損失，這樣企業(yè)避免利潤大幅下降或者面臨破產(chǎn)危機(jī)，提高主動(dòng)召回的積極性，更有利于食品召回制度的良性循環(huán)。

4.鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)召回和完善消費(fèi)者舉報(bào)召回規(guī)則

依照目前《食品召回管理規(guī)定》的規(guī)則，實(shí)施召回的企業(yè)僅能在法律責(zé)任承擔(dān)上得到“從輕或減輕”處罰的處理，凡存在缺陷食品問題的都應(yīng)收到處罰，并在信用記錄上有所反應(yīng)。這固然會對食品生產(chǎn)經(jīng)營者形成一種督促效果，并具有警示作用，但對于企業(yè)來說，召回成本的付出和行政處罰的并存，對企業(yè)的生存和發(fā)展造成了重大影響，很多企業(yè)因此對召回制度首先心生畏懼，望而卻步，覺得主動(dòng)召回也是要罰，不如捂住，既節(jié)約成本，也可以避免法律責(zé)任的承擔(dān)。這樣的結(jié)果，恰恰是立法和執(zhí)法者以及消費(fèi)者最不愿看到的。我們在食品領(lǐng)域的制度構(gòu)建上始終是“減分”的思路，即否定的法律評價(jià)，信用的減損，這固然可以反映企業(yè)經(jīng)營中的不當(dāng)行為，而與之對應(yīng)，對于企業(yè)的“回頭是岸”是否也能進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹凹臃帧?，以?shí)現(xiàn)正面鼓勵(lì)的推動(dòng)效果。

以美國為例，企業(yè)發(fā)現(xiàn)食品存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，且尚未造成嚴(yán)重危害，企業(yè)主動(dòng)向FDA提出報(bào)告，愿意找回缺陷食品并制定出切實(shí)有效的召回計(jì)劃，監(jiān)管部門可簡化召回程序，不作危害評估報(bào)告也不再發(fā)布召回新聞?？梢?，企業(yè)與政府合作，采取有利于大眾的措施，降低不安全食品危害風(fēng)險(xiǎn)，政府還是會對企業(yè)提供保護(hù)的。這明顯可以讓生產(chǎn)經(jīng)營者看到主動(dòng)召回的優(yōu)越性，并對應(yīng)的對此體現(xiàn)出積極性。此種規(guī)定我國可在法律法規(guī)的修訂完善過程中借鑒與吸收。

另一方面，除去企業(yè)的主動(dòng)召回之外，召回也可因監(jiān)管部門的要求而引發(fā)，而對于是否應(yīng)當(dāng)召回的動(dòng)態(tài)把握，信息一可來源于監(jiān)管部門日常的監(jiān)管行為，二可來源于消費(fèi)者的舉報(bào)和請求。我國目前對這兩方面的規(guī)則可謂空白，可見到的法律法規(guī)中沒有規(guī)定召回可直接由消費(fèi)者向企業(yè)或監(jiān)管部門提出；也沒有對消費(fèi)者向監(jiān)管部門舉報(bào)投訴以促進(jìn)監(jiān)管部門依法要求企業(yè)召回的具體規(guī)定，對此類問題應(yīng)如何應(yīng)對，如遇到消費(fèi)者投訴舉報(bào)應(yīng)以何種程序依法處理、惡意投訴舉報(bào)現(xiàn)象如何界定和規(guī)制等，都沒有規(guī)則可以參考。因此筆者認(rèn)為應(yīng)在《食品安全法》和相關(guān)的食品召回專項(xiàng)法律法規(guī)中明確消費(fèi)者的召回請求權(quán)及行使細(xì)則，并制定對應(yīng)的食品安全投訴舉報(bào)的法律法規(guī)。

四、結(jié)語

我國食品企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，決定了我國食品召回體系的完善任重道遠(yuǎn)。目前我國已經(jīng)初步形成了食品召回體系的基本框架，通過福喜肉、臺灣地溝油等事件我們不斷發(fā)現(xiàn)問題，依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國市場運(yùn)行體制找到解決措施，就如同哲學(xué)中所講，螺旋上升的趨勢是前進(jìn)?？此撇粩嘌h(huán)的過程中，實(shí)質(zhì)是在不斷前進(jìn)，終將實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，構(gòu)建一個(gè)適合中國國情的食品召回體系。

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［責(zé)任編輯：邵猷芬］

董文晶（1978—），女，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)系副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)槊穹?，公司法。（山東泰安271018）

山東省高校人文社科研究計(jì)劃項(xiàng)目（J14WB62）；山東農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)課題青年項(xiàng)目（13XSKC004）