王灝哲

摘 要：文章對當前基于地區(qū)發(fā)展競爭的地方行政管理體制困惑進行了解析。 地方行政管理體制改革是中國行政管理體制改革的重要組成部分。在整體成功的意義上說，其難度要遠遠大于中央政府的改革。自1982年來的20年間，完整的 全國性地方行政管理體制改革已經(jīng)進行了三次，同時中央政府也安排或允許一些地方政府進行了較之全國的改革更加超前一些的地方行政管理體制改革。

關(guān)鍵詞：地方政府職能；行政管理體制改革；地區(qū)發(fā)展；中央政府；市場經(jīng)濟體制；地方經(jīng)濟發(fā)展

地方行政管理體制改革是我國行政管理體制改革的重要組成結(jié)構(gòu)，由于各地方實施不同的行政管理體制，其難度與復(fù)雜性要遠大于中央級別的改革。從我國 30 年的全國性地方行政管理體制改革的理論與實踐來看，有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓。基本上基于經(jīng)濟發(fā)展需求，并得到地方領(lǐng)導強力推行的行政管理體制改革都取得了積極的成效，而只是源于上級安排，脫離當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際和經(jīng)濟發(fā)展依托的改革都成效甚微。個別地方行政管理體制由于不同級別領(lǐng)導人的不同改革方式和力度，呈現(xiàn)出了無序、混亂甚至倒退的現(xiàn)象?？傮w上看，地方行政管理體制改革呈現(xiàn)出不均衡性。

1 地方政府職能定位在適應(yīng)地區(qū)發(fā)展競爭中的困惑

（一）地方政府公共服務(wù)職能提升與經(jīng)濟增長的矛盾

地方政府的總體財政力量在短期內(nèi)是相對固定或略有增長的，有限的資金在同一時期的分配用于經(jīng)濟增長的多，用于公共服務(wù)的就少，兩者是相互抵消的關(guān)系。地方政府的“經(jīng)濟增長主義”是長期以來形成的思維定勢，目前在很多地方還是大行其道，主要表現(xiàn)為以追求經(jīng)濟總量為目標，以擴大投資規(guī)模為主要途徑，以土地批租和發(fā)展重化工業(yè)項目為主要特點，以行政干預(yù)和行政推動為主要手段。尤其是在經(jīng)濟低迷時，地方政府面臨的這種矛盾就更加突出，一方面是保障經(jīng)濟增長的壓力，需要更多地投資以刺激經(jīng)濟增長，另一方面社會又會產(chǎn)生更多地就業(yè)培訓、社會求助、各種安置等公共服務(wù)需求，很多地方政府往往無法做到兩者兼顧。此外，兩者的矛盾還體現(xiàn)在消費需求的持續(xù)下降。由于第三產(chǎn)業(yè)在直接貢獻增長率上并不如短期投資的效應(yīng)明顯，難以引起地方政府的重視。但正常的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律應(yīng)是第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟增長中所占的比重逐步提升，其導致的后果就是產(chǎn)能過剩會日益顯現(xiàn)，最終會影響到整個經(jīng)濟發(fā)展的安全甚至引發(fā)經(jīng)濟危機。

（二）地方政府精簡高效職能要求與經(jīng)濟增長的矛盾

當前從中央到地方，對政府機構(gòu)、職能、行為的要求是要逐步精簡機構(gòu)，建設(shè)行為規(guī)范、公開透明和廉潔高效的政府，以滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的要求和解決日益加劇的民眾對政府的不滿情緒。但很多地方政府在引領(lǐng)經(jīng)濟增長的過程中，采取了一些非正常的手段和措施，如越權(quán)審批、以損害民眾尤其是農(nóng)民利益為前提吸引外資、依靠土地財政、地方保護等。這些行為從根本上來說與規(guī)范性、公開透明性相距甚遠，但對于促進經(jīng)濟增長卻是有效的。如果實施真正意義上的廉潔、高效、透明的行政管理體制，勢必就會影響到地方的經(jīng)濟增長目標值的實現(xiàn)。但地方行政管理體制改革的指向已非常明確，要真正確立好地方政府管理的職能定位，同時又不損失經(jīng)濟增長值，很多地方政府在界限范圍、方法技術(shù)上還不夠成熟，因為這是一個兩難的選擇，選擇一方，可能就會損失另一方。

2 基于地區(qū)發(fā)展競爭的地方行政管理體制改革的若干思考

（一）地方行政管理體制改革要適應(yīng)地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型

從地方政府行政管理角度分析，隨著我國市場經(jīng)濟體制不斷完善，經(jīng)濟發(fā)展方式得以逐步轉(zhuǎn)變，地區(qū)發(fā)展競爭也將隨之改變，現(xiàn)有的地區(qū)間結(jié)構(gòu)雷同、衡量指標相同、政績評價一致、有限資源競爭的現(xiàn)狀將逐漸得以改變，地區(qū)發(fā)展的定位逐漸明細，差別化發(fā)展的前景已逐漸明朗，政府的行政管理職能也將呈現(xiàn)多元化、多維化的狀態(tài)。這都要求地方行政管理體制改革要適應(yīng)當前的發(fā)展形勢，從看得見的手要逐漸隱形為看不見的手，從臺前轉(zhuǎn)到幕后，要以做規(guī)劃、立制度、描背景、造基礎(chǔ)為主，而不是事無巨細的管理、監(jiān)督與審批。

（二）應(yīng)當擺脫過去那種每五年一次大改造、大裁減的運動方式

事實證明這種方式對保持政府管理的連續(xù)性不利，并且，它還降低了公務(wù)員的士氣，造成比較消極的行政文化氛圍，改革的效果也不明顯。更多從技術(shù)性措施入手，和風細雨、波瀾不驚地逐步實現(xiàn)改革目標是可以考慮的方向。扎扎實實推行電子政務(wù)，由它一步步引領(lǐng)職能重新整合、調(diào)整、轉(zhuǎn)變，并最終帶來運作機制和組織體制的改革就是一個可行思路。黨政領(lǐng)導干部政績考核指標體系和考核機制的科學化也必將帶來一連串重要的體制變化后果。公務(wù)員管理具體辦法的變化以及公示、聽證、民意測驗等技術(shù)措施認真實行制度化、規(guī)范化、程序化，也將顯示其難以預(yù)測的積極作用。政務(wù)公開的全面推廣更是意義重大。在5-10年時間內(nèi)，如果大量類似的小領(lǐng)域改革措施能夠不斷推出并切實落實到位，其價值完全可以大大超過原來的數(shù)次全國性改革運動，同時其負面影響卻會大大下降。

（三）政務(wù)公開新要求需要地方下行政管理體制策應(yīng)

我國的地方行政管理體制改革已逐漸擺脫了過去運動式的改革思路，因其造成的政府行政管理的不連續(xù)性和打擊公務(wù)員士氣的劣勢已被證明是失敗的?，F(xiàn)有的改革思路更多地從技術(shù)角度入手，以一種可持續(xù)、相對穩(wěn)定和制度化的和風細雨式的改革模式，如推行電子政務(wù)、三公經(jīng)費公開、公務(wù)員收入申報等都正在以制度化的形式在推進和實驗，都取得了良好的效果。此外，黨政領(lǐng)導干部的政績考核指標體系及配套考核辦法的制定、公務(wù)員管理辦法的變化及相關(guān)公示、聽證、民意測驗等技術(shù)手段的制度化、程序化和規(guī)范化等，也將在行政管理體制改革中起到積極的作用。

一個地區(qū)發(fā)展競爭力的強弱和該地區(qū)地方政府行政管理水平息息相關(guān)，而行政管理體制則是決定行政管理水平強弱的一個重要因素.地區(qū)發(fā)展競爭力的強弱與地方行政管理體制有著直接關(guān)聯(lián)，也因如此，只有加強行政管理體制改革才能提升地區(qū)的發(fā)展競爭力，使其能夠在激烈的競爭環(huán)境中獲得一席之地.

在日趨激烈的地區(qū)發(fā)展競爭中，作為核心競爭力的地方政府公共管理水平很大程度上決定著一個地區(qū)的實力和地位的變化。而這種競爭力的獲得非常依賴于地方行政管理體制改革的進展情況。總體上看，內(nèi)生型地方行政管理體制改革能夠積極促進地區(qū)發(fā)展競爭力的提高。反之，抵觸或外推型的行政管理體制改革則不利于地區(qū)發(fā)展。內(nèi)生型改革源于競爭的推動力，也源于求變的意識和意志。中國地方行政管理體制改革的整體成功，有賴于改革明確目標模式的確立、地方政府部門“反職能”行為的遏制，以及地方行政權(quán)力約束機制的完全到位。更多還原

總之，地方行政管理體制改革已被時代推到了前臺，順應(yīng)國家行政管理體制改革的步伐，逐步探索出各具特色又符合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展實際的行政管理體制，對于增強地方的綜合實力和競爭力具有舉足輕重的意義，這也考驗著地方干部的能力與智慧，需要引起足夠的重視。

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