劉　群

(上海復(fù)旦規(guī)劃建筑設(shè)計研究院有限公司　上海　200000)

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我國城鎮(zhèn)化道路：反思與破局

劉群

(上海復(fù)旦規(guī)劃建筑設(shè)計研究院有限公司上海200000)

基于小城鎮(zhèn)和大城市兩大城鎮(zhèn)化主體視角，運(yùn)用定量分析和定性分析相結(jié)合的方法，首先，分析了我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀空間布局，認(rèn)為：我國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展地區(qū)仍集中在以大城市為中心的城鎮(zhèn)群地區(qū)，小城鎮(zhèn)以大城市的發(fā)展為先決條件；其次，分析了二者承擔(dān)城鎮(zhèn)化重任的可行性，認(rèn)為：小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展動力普遍不足，北京、上海等特大城市并未過度集聚，而是集聚得還不夠。城市病并不是城市過度集聚的必然結(jié)果，大城市現(xiàn)存的城市病是可以通過科學(xué)合理的人口規(guī)模預(yù)測、戶籍制度改革、城市空間布局優(yōu)化、城市規(guī)劃管理手段創(chuàng)新等措施而得以預(yù)防和緩解； 最后，就我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的破局提出若干政策建議。

城鎮(zhèn)化道路；反思；破局

二十多年以來，關(guān)于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的論爭從沒有停止過，多種觀點的爭論，主要聚焦于小城鎮(zhèn)和大城市兩種城鎮(zhèn)化發(fā)展主體的探討，并主要就城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益、城市問題等展開。為進(jìn)一步探討小城鎮(zhèn)和大城市在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路中扮演的角色，本文嘗試以小城鎮(zhèn)和大城市兩個主流城鎮(zhèn)化主體為對象，分別就兩者在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展空間格局中的重要性和地位進(jìn)行思考，以期對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展政策的制定提供若干有益建議。

1　城鎮(zhèn)化道路主要論爭

1.1小城鎮(zhèn)論

“小城鎮(zhèn)論”是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的最早探索和最初立論，主要強(qiáng)調(diào)通過農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程實現(xiàn)農(nóng)村人口離土不離鄉(xiāng)的空間轉(zhuǎn)移，通過優(yōu)先積極發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)來推動中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程[1]。“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”是“小城鎮(zhèn)論”的典型模式[2]。其核心是促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)就地城鎮(zhèn)化，不鼓勵人口進(jìn)行大范圍的自由流動。

溫鐵軍、胡少維等學(xué)者是小城鎮(zhèn)論的代表，溫鐵軍指出在國家沒有投資的情況下小城鎮(zhèn)仍大量增加的客觀事實是對小城鎮(zhèn)論的極大認(rèn)可[3]。胡少維認(rèn)為增加農(nóng)民需求是保證全國消費(fèi)增長的關(guān)鍵，而提高農(nóng)民收入的根本措施就是減少農(nóng)民數(shù)量，即選擇發(fā)展小城鎮(zhèn)發(fā)展道路[4]。更有學(xué)者將2008年以來部分縣域經(jīng)濟(jì)人口的快速集聚現(xiàn)象作為小城鎮(zhèn)論的重要依據(jù)，但事實上縣域單元人口的快速集聚是伴隨持續(xù)高速的固定資產(chǎn)投資投入而產(chǎn)生的。

1.2大城市論

“大城市論”是相對“小城鎮(zhèn)論”而提出的，持此觀點的學(xué)者認(rèn)為“小城鎮(zhèn)論”忽視了小城鎮(zhèn)在城市規(guī)模效益上的劣勢，并明確指出大城市具有遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn)的要素集聚度和城市規(guī)模效益[5]。

房維中、范存仁和王小魯?shù)葘W(xué)者認(rèn)為我國城市規(guī)模在100～400萬間時城市規(guī)模效益最優(yōu)[6]。樊鋼認(rèn)為我國作為一個人口大國，今后50年再出現(xiàn)500～1 000個200萬人口以上的城市并不算多[7]。于曉明指出“大城市超前增長”是普遍規(guī)律，大城市規(guī)模效益好于小城鎮(zhèn)，走集約化、建設(shè)大城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇[8]。這些觀點是“大城市論”的典型說法。大城市的城市病問題是其他學(xué)者質(zhì)疑“大城市論”的主要依據(jù)，并得出“大城市飽和說”等說法。

2　城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間分布特點

2.1城鎮(zhèn)化水平的空間非均衡性

我國東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平及居民人均收入明顯高于我國東北部和中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間不均衡特征明顯。2013年我國東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別是東北部、中部和西部地區(qū)的1.04倍、1.30倍和1.37倍(圖1)，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平優(yōu)勢明顯。同時東部地區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的人均可支配收入明顯高于東北部、中部和西部地區(qū)，居民人均收入水平較高，城鎮(zhèn)化質(zhì)量較好[9]。2013年我國東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為東北部、中部和西部地區(qū)的1.42倍、1.43倍和1.43倍，東部農(nóng)村居民人均可支配收入分別為東北部、中部和西部地區(qū)的1.22倍、1.44倍和1.76倍(圖2)。

2.2縣域經(jīng)濟(jì)“城市群化、空間差異化”特征明顯

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中小城市以城市群為主要空間載體，集中分布于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，東中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距明顯。從我國新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量500強(qiáng)縣市分布看，前100強(qiáng)縣市全部被納入我國主體功能區(qū)規(guī)劃確定的21個城市化地區(qū)，城市群覆蓋率達(dá)100%；以京津冀、長三角、珠三角為代表的東部城鎮(zhèn)群覆蓋251個縣市，覆蓋率為63%，中、西部城鎮(zhèn)群覆蓋率僅為25%和12%。從2013年度中國中小城市綜合實力百強(qiáng)縣市分布看，被納入21個城市群地區(qū)的縣市數(shù)量達(dá)89個，城市群覆蓋率達(dá)89%，其中東部城鎮(zhèn)群覆蓋率達(dá)71%。

2.3東部沿海城市群實力強(qiáng)勁

以京津冀、長三角、珠三角為代表的東部沿海城市群經(jīng)濟(jì)效益顯著，發(fā)展成效斐然。2013年京津冀都市圈以僅占全國2%的國土面積創(chuàng)造了全國11%的經(jīng)濟(jì)總量。2013年長江三角洲地區(qū)集聚人口總量達(dá)1.7億，以僅占全國2%的國土面積集中了全國約12%的人口和約21%的經(jīng)濟(jì)總量。2013年珠江三角洲地區(qū)集聚人口規(guī)?？偭窟_(dá)0.6億，以僅占全國0.6%的國土面積集中了全國約4%的人口和9%的經(jīng)濟(jì)總量。京津冀、長三角、珠三角三大城市群綜合經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)勁，已然成為我國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場①。

2.4城市群網(wǎng)絡(luò)日趨形成

改革開放以來，我國城市的數(shù)量和規(guī)模急劇增加，以特大城市和大城市為基礎(chǔ)的城市群數(shù)量也不斷增加，并呈現(xiàn)由東部沿海逐漸向中西部延伸的空間演變趨勢。由國家住建部發(fā)布的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2020年)》搭建了我國城市群發(fā)展的“3+13+X”骨架，由國家發(fā)改委發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃(2010-2020)》劃定了全國21個主要城市化地區(qū)，由中科院發(fā)布的《2010中國城市群發(fā)展報告》劃定了3個世界級城市群，12個達(dá)標(biāo)城市群和8個未達(dá)標(biāo)城市群。從國家各部委及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的規(guī)劃、報告中均可以看出，覆蓋我國東中西部地區(qū)的城市群網(wǎng)絡(luò)已然形成，并逐漸趨于成熟。

3　中國城鎮(zhèn)化道路研究的反思

3.1縣域經(jīng)濟(jì)能否承擔(dān)未來中國城鎮(zhèn)化道路的重任

從市場規(guī)律來看，人口普遍流向以大城市為核心的城市群地區(qū)。2005～2010年全國第五、六次人口普查期間，我國人口規(guī)模的高增長地區(qū)主要集中在京津冀、長三角、珠三角、成渝等城市群，并且城市群內(nèi)部人口由中心向外圍的一體化蔓延趨勢明顯，人口逐漸從中心城市向中心城市周邊縣域經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散蔓延(圖3)。在全國范圍內(nèi)的其他人口高增長點則普遍分布于哈爾濱、太原、西安、鄭州、廈門、貴陽、昆明等省會、直轄市地區(qū)，而且部分人口高增長點地區(qū)的人口出現(xiàn)緩慢向周邊區(qū)縣蔓延的趨勢。

從小城鎮(zhèn)發(fā)展存在問題看，小城鎮(zhèn)普遍存在縣域經(jīng)濟(jì)低效、城市基礎(chǔ)設(shè)施落后、地方政府債務(wù)高壘等問題，城鎮(zhèn)化發(fā)展動力普遍不足。一是縣域經(jīng)濟(jì)低效。我國大部分中小城市及小城鎮(zhèn)城市規(guī)模普遍偏小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展均處于工業(yè)化的初期發(fā)展階段，工業(yè)發(fā)展多以處于價值鏈低端的資源密集型和勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，工業(yè)企業(yè)整體呈現(xiàn)規(guī)模小，布局分散、效益低下、高污染等特征，縣域經(jīng)濟(jì)總量整體不高[10]。而且城鎮(zhèn)資源利用效率低下，城鎮(zhèn)土地閑置或低效利用的現(xiàn)象仍大量存在。二是城市基礎(chǔ)設(shè)施落后(表1)。小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均較為落后，城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理水平有待進(jìn)一步提高。2013年我國建制鎮(zhèn)的用水普及率僅為81.73%，燃?xì)馄占奥蕛H為46.44%，人均公園綠地面積僅2.37m2，綠化覆蓋率僅為15.42%，遠(yuǎn)落后于我國城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。三是地方政府債務(wù)高壘。一方面是由地方政府大力興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而產(chǎn)生的“生產(chǎn)性”債務(wù)；一方面是地方政府在為“加速”地方城鎮(zhèn)化速度，盲目大拆大建[11]而產(chǎn)生的“非生產(chǎn)性”債務(wù)。鄂爾多斯、云南呈貢新城、鄭州鄭東新城、鎮(zhèn)江丹徒等典型的空城就是對地方政府舉債進(jìn)行過度開發(fā)的一個很好的印證。

表1　2013年中國城市、縣城、建制鎮(zhèn)城市基礎(chǔ)設(shè)施對比

數(shù)據(jù)來源：2014年中國城市統(tǒng)計年鑒

從縣域經(jīng)濟(jì)的空間分布特點看，綜合經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的縣域單元基本位于東部地區(qū)發(fā)達(dá)城市群，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以大城市發(fā)展為先決條件。東部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要得益于東部地區(qū)優(yōu)越的宏觀經(jīng)濟(jì)背景及特大城市、大城市巨大的經(jīng)濟(jì)溢出。如昆山制造業(yè)發(fā)達(dá)的一個重要原因就在于其靠近上海的地緣優(yōu)勢，上海高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為昆山的制造業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)越、便利的貿(mào)易、港口、金融等服務(wù)，助推了昆山制造業(yè)的發(fā)展[12]。但中西部地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)實力整體偏弱，對周邊縣域經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)溢出較為有限，廣大的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)集聚發(fā)展乏力，恐難擔(dān)當(dāng)我國未來城鎮(zhèn)化的重任。

3.2中國大城市容量是否趨于飽和

否定“大城市論”觀點的學(xué)者反駁的主要論據(jù)是大城市人口密度過大，容量趨于飽和以及大城市集聚導(dǎo)致城市病等兩個論斷。

大城市容量趨于飽和？其實不然。

首先，通過與國外大都市圈的人口密度進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，北京、上海等特大城市的現(xiàn)狀人口密度還不及紐約、東京等國際大都市的人口密度(表2)。2013年北京、上海人口密度分別為1 289人/km2和3 631人/km2，遠(yuǎn)低于2013年東京都6 077人/km2人口密度，其中北京人口密度遠(yuǎn)低于紐約2010年3 228人/km2的人口密度。2008年北京市提供就業(yè)崗位數(shù)為817萬個，僅為東京都市圈的1/2，建成區(qū)面積不及東京都市圈的1/4。相比紐約、東京等國際大都市，北京、上海的城市容量顯然還有進(jìn)一步集聚的空間。

表2　北京、上海、紐約、東京人口密度比較

注：1.紐約數(shù)據(jù)為2010年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其余數(shù)據(jù)為2013年數(shù)據(jù)；2.數(shù)據(jù)來源：東京都統(tǒng)計年鑒，紐約統(tǒng)計年鑒，2013年北京、上海統(tǒng)計年鑒。

其次，按大城市發(fā)展規(guī)律，未來北京、上海等大城市的人口規(guī)模仍將保持繼續(xù)增長。以上海2040年人口規(guī)模預(yù)測為例。通過多情景模型預(yù)測發(fā)現(xiàn)，若繼續(xù)保持城市發(fā)展活力，至2040年上海市人口規(guī)模的最低和最高閾值將分別達(dá)到3 000萬和5 400萬人?；谑孜欢壤碚搶ι虾５娜丝谝?guī)模進(jìn)行預(yù)測發(fā)現(xiàn)，中國作為世界第一人口大國，其首位城市的人口規(guī)模占比應(yīng)遠(yuǎn)高于紐約(2.7%)、倫敦(13.1%)、東京(10.3%)、首爾(20.9%)等國際大都市[13]。以2.7%的國家首位城市人口規(guī)模占比標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計算，未來上海市人口規(guī)模至少將達(dá)到3 510萬人，我國首位城市及大城市人口規(guī)模仍將繼續(xù)保持集聚發(fā)展態(tài)勢，顯然與國家限制特大城市及大城市發(fā)展的政策導(dǎo)向并不相符[14]。

此外，倫敦、紐約等國際大都市在其人口密度已經(jīng)非常高的情況下，仍保持緩慢增長的客觀現(xiàn)實也在一定程度上否定了大城市飽和說。

我國大城市現(xiàn)存的城市病問題并非城市過度集聚的必然結(jié)果。城市病問題在東京、巴黎、紐約等國際大都市城市發(fā)展中也曾普遍存在，但隨著人口規(guī)模的不斷膨脹，東京、巴黎、紐約等城市的城市病問題并沒有非常嚴(yán)重的惡化，甚至得到改善。1970～2000年間美國特大城市(紐約、芝加哥、洛杉磯)的上下班單程交通時間在45min以內(nèi)的職工比重并沒有顯著的變化；汽車排放量下降明顯，其中近十年間的PM2.5下降了近60%；美國城市犯罪率改善明顯。顯然特大城市的城市病問題與人口集聚并無直接關(guān)聯(lián)，而更多依賴于合理的政策措施和有效的城市管理[15]。

我國北京、上海等大城市城市病問題的相對惡化，并非由于城市過度集聚所致，而主要基于以下4個方面原因：

(1)優(yōu)質(zhì)公共資源空間分布不均衡。大城市優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育等公共資源過于集中分布于中心城區(qū)。北京東城、西城、朝陽、豐臺、石景山、海淀等六區(qū)共有三級甲等醫(yī)院76家，占全市比重達(dá)89%。且北京三甲以上醫(yī)院40%的病人來自外地，僅看病一項北京每天的流動人口就達(dá)188萬②。上海中心城區(qū)共有三甲醫(yī)院57家，市重點學(xué)校44家，占全市比重分別達(dá)93%和69%③。過于集中于中心城區(qū)的公共資源空間分布格局帶來大量的跨區(qū)就醫(yī)和就學(xué)交通，并進(jìn)一步加劇了城市內(nèi)部的交通擁擠。

(2)特大城市人口、功能的空間錯配。以上海市為例，上海市第二次經(jīng)濟(jì)普查及全國第五、六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2000～2010年間，上海市就業(yè)崗位高度集中于中心城市核心區(qū)(圖4)，而城市新增人口則呈沿外環(huán)線向外蔓延的趨勢，就業(yè)崗位與人口的分布在空間上出現(xiàn)錯配，職住分離現(xiàn)象明顯，通勤交通壓力較大(圖5)。

(3)不合理城市人口規(guī)模預(yù)測影響下的城市公共服務(wù)資源的短缺。我國多數(shù)城市的公共服務(wù)資源的配置均基于若干年前的人口規(guī)模預(yù)測數(shù)值。例如，上海市城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期限為2009至2020年，當(dāng)年預(yù)測2020年人口規(guī)模為1 800萬人，而如今上海的人口規(guī)模已突破2 500萬，若干年前的人口規(guī)模預(yù)測遠(yuǎn)滯后于人口的實際增長。而且多數(shù)城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)常以戶籍人口作為配置標(biāo)準(zhǔn),大規(guī)模外來人口的涌入加劇了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供需矛盾,導(dǎo)致更嚴(yán)重的交通擁堵、環(huán)境污染等問題。

(4)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)密度相對偏低。以北京為例，2014年北京市路網(wǎng)密度僅為4.4km，而東京和紐約的路網(wǎng)密度分別為北京的4倍和3倍。就市郊鐵路而言，北京市郊鐵路長度只有77km，遠(yuǎn)低于東京的2 013km，倫敦的3 650km、紐約的3 155km及巴黎的1 867km④。我國特大城市相對偏低的城市路網(wǎng)密度和區(qū)域路網(wǎng)密度進(jìn)一步加劇了特大城市的交通擁堵和環(huán)境污染問題。

而以上幾方面問題是可以通過科學(xué)合理的公共資源配置、城市空間布局優(yōu)化、人口規(guī)模預(yù)測及戶籍制度改革和城市規(guī)劃管理手段創(chuàng)新等措施而提前預(yù)防和緩解的[16]，我國大城市的城市病并不是城市過度集聚的必然結(jié)果。

4　城鎮(zhèn)化道路研究的破局

4.1發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，實現(xiàn)要素自由流動

確立市場經(jīng)濟(jì)體制的主導(dǎo)地位，改革現(xiàn)有土地、財稅、戶籍制度，實現(xiàn)勞動力、資本、土地等要素的區(qū)際自由流動[17]。統(tǒng)籌規(guī)劃城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，消除城市潛藏的新城市二元結(jié)構(gòu)。引導(dǎo)人口、資源等要素向大城市合理集聚，最大化城市規(guī)模集聚效應(yīng)，增加中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人均資源擁有量，在一定程度上減少區(qū)域發(fā)展差距，實現(xiàn)共同富裕[18]。試行我國土地指標(biāo)的區(qū)際可交易，通過一定的市場手段增加我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城市建設(shè)用地指標(biāo)，實現(xiàn)國家土地利用效益的最大化[14]。而我國的制度、政策、平衡思想及地方保護(hù)主義思想?yún)s割裂了這種統(tǒng)一的市場，并有經(jīng)濟(jì)歐洲化的傾向。目前我國東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和沿海有著巨大差距，貴州省的人均GDP只有上海的約1/6，由于貴州等西部城市的區(qū)位原因，原材料和市場兩頭在外，制造業(yè)缺乏競爭力，就像希臘一樣，只能靠大量舉債獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提供公共產(chǎn)品，這些最終需通過中央財政來解決，這實際上還是由發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付來負(fù)擔(dān)，就像德、法救助希臘一樣，但最終是一個無底洞。如果人口能夠自由流動，貴州人口總量將會大量減少，人均資源占有量就會增加，而相對減少的轉(zhuǎn)移支付可以根據(jù)實際的就業(yè)人口在本地建設(shè)與之相匹配的公共設(shè)施和開展必要的職業(yè)培訓(xùn)。通過戶籍制度和高房價來限制外來人口增長是一種很被動的應(yīng)對方式，未來統(tǒng)一的市場必然要求市場要素的自由流動，這才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動城鎮(zhèn)化的必由之路。

4.2遵循集聚發(fā)展規(guī)律，構(gòu)建以城鎮(zhèn)群為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局

遵循國家經(jīng)濟(jì)高度集聚的空間分布規(guī)律，加快以城鎮(zhèn)群為載體的國家經(jīng)濟(jì)的快速集聚(圖6)。在世界經(jīng)濟(jì)逐漸趨于一體化和市場經(jīng)濟(jì)競爭格局日益加劇的今天，城鎮(zhèn)群已然成為世界城市發(fā)展和國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方向。世界城市發(fā)展呈現(xiàn)的全球化、集聚化和信息化等特點決定了我國以城鎮(zhèn)群為核心的國家空間布局走向。通過對比中國與美國、日本、英國、法國等國家GDP空間分布特點發(fā)現(xiàn)，在我國璦琿騰沖線東部的主要人口聚集地區(qū)，中國GDP的分布相對較為分散，空間集聚還不夠。在我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)快速提升京津冀、長三角、珠三角三大城鎮(zhèn)群的國際競爭力，加快總部、金融、高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等全球城市核心功能的集聚，打造媲美紐約、巴黎、倫敦的全球城市，形成以全球城市為核心的三大國際城市群，并以國際城市群作為國家參與國際競爭與合作的主體，提高國家綜合競爭力和國際影響力。同時，培育壯大海峽西岸、山東半島、遼寧半島、長江中游、中原、成渝、關(guān)中、海峽東岸等已成型城市群[19]，加速國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的多空間集聚。最終構(gòu)建以城市群為核心的“國際城鎮(zhèn)群+國內(nèi)城鎮(zhèn)群”雙扇面驅(qū)動的城鎮(zhèn)化空間發(fā)展格局。

4.3確立以大城市為主、小城鎮(zhèn)為輔的特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

確立大城市在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上的主導(dǎo)地位，形成以大城市為主體、小城鎮(zhèn)為補(bǔ)充，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路[19]。這種提法并不是對現(xiàn)行國家政策的否定，而是出于中國這樣一個人口大國的現(xiàn)實考慮。我國東、中、西部所處的發(fā)展階段存在巨大的差距，地域自然環(huán)境和條件也存在很大的不同。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和要素流動的不斷自由，在很長一段時間內(nèi)，我國東、中、西部的發(fā)展差距還將繼續(xù)擴(kuò)大，并將在很長一段時間內(nèi)長期存在，人口從中、西部流向東部是必然趨勢，人為的發(fā)展小城鎮(zhèn)，并希望將人員困在本土土地上是非常不現(xiàn)實和非常不理性的。所以我們應(yīng)該充分發(fā)揮大城市的規(guī)模集聚效應(yīng)，優(yōu)先發(fā)展大城市，把發(fā)展大城市作為小城鎮(zhèn)發(fā)展的先決條件。積極有重點地發(fā)展大城市[8]，按照經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)規(guī)律集聚人口，做大做強(qiáng)大城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)，并通過經(jīng)濟(jì)溢出，帶動周邊一定交通半徑以內(nèi)的中心城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

4.4通過適宜的城鎮(zhèn)化政策，助力我國成功跨越中等收入陷阱

城鎮(zhèn)群是我國構(gòu)建以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系的主要載體，同時也是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)及模式的高地，發(fā)展以大城市為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)群是避免我國陷入中等國家收入陷阱的必由之路(圖7)。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)庫關(guān)于城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)分析，2012年城鎮(zhèn)化水平剛過50%的國家有118個，其中包括中國在內(nèi)的66個國家的人均GDP水平位于15 000美元之下，并普遍面臨貧富分化加劇、產(chǎn)業(yè)升級艱難、城市化進(jìn)程受阻、社會矛盾凸顯等問題，即陷入所謂的中等收入陷阱。從目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀來看，普遍存在貧富分化加劇、社會矛盾凸顯、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型動力不足等問題。而且現(xiàn)狀通過行政方法限制人口自由流動的城鎮(zhèn)化政策并未真正起作用，相反卻在城市中形成了一個龐大的城市農(nóng)民工群體，類似于中等收入陷阱國家普遍存在的“城市貧民”，造成了新的城市二元矛盾，對城市社會安定構(gòu)成威脅。筆者認(rèn)為，未來應(yīng)以城市群為主體，一方面通過創(chuàng)新市場發(fā)展環(huán)境，加快人才和產(chǎn)業(yè)在城市群的集聚，助推產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型；一方面將所謂的“城市貧民”納入整個城鎮(zhèn)群體系中考量，通過完善社保體系、提供職業(yè)技能培訓(xùn)等政策來緩解社會矛盾，增強(qiáng)外來人口對城市的認(rèn)可度，提高外來人口的生存質(zhì)量，促進(jìn)城市群良性集聚發(fā)展，并最終助力我國成功跨越中等收入陷阱。

4.5弱化政府對市場的調(diào)控，制定以城市公共服務(wù)為導(dǎo)向的區(qū)域平衡政策

弱化政府對市場的調(diào)控，最大化市場對勞動力、資本、土地等要素的配置作用，制定以城市公共服務(wù)為導(dǎo)向的政策措施?；趪H城市集聚發(fā)展的客觀規(guī)律，弱化政府對特大城市人口及建設(shè)規(guī)模的政策限制，并將城市人口和建設(shè)用地規(guī)模作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，而非政府政策調(diào)控的指標(biāo)。取消政府對特大城市人口規(guī)模的政策控制，以保證特大城市核心勞動力的持續(xù)供給及社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；在國家范圍內(nèi)，合理調(diào)配城市建設(shè)用地比例，降低對東部發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地的指標(biāo)控制，將人口城鎮(zhèn)化和建設(shè)用地指標(biāo)分配統(tǒng)一起來，對吸納城鎮(zhèn)人口的發(fā)達(dá)地區(qū)給予一定數(shù)量的建設(shè)用地補(bǔ)償，提高土地利用效益。變革單純以財政補(bǔ)貼、財政轉(zhuǎn)移支付為主的區(qū)域平衡政策，將財政補(bǔ)貼與人的城鎮(zhèn)化匹配起來，對吸納外來城鎮(zhèn)人口的大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予一定的財政補(bǔ)貼；對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持，則主要采用加大基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)投入的方式，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

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注釋：

①京津冀都市群：北京市、天津市以及河北省八個設(shè)區(qū)市

長江三角洲地區(qū)：上海市、江蘇省、浙江省

珠江三角洲地區(qū)：廣州市、深圳市等廣東省九大城市在內(nèi)

②數(shù)據(jù)來源：王凱，2015年金經(jīng)昌發(fā)展論壇系列報告《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中的新思維》

③北京、上海三甲醫(yī)院數(shù)據(jù)來自99健康網(wǎng)，上海市重點中學(xué)數(shù)據(jù)來自中考網(wǎng)

④數(shù)據(jù)來源：李鐵，《日韓都市圈發(fā)展的規(guī)律和啟示》

China’s Urbanization Development Road：Reflection and Solution

LIUQun

(Shanghai Fudan Planning Architecture Design Institute Co.Ltd, Shanghai 200000)

Based on the perspective of big cities and small towns，and using the method of combining the quantitative analysis and qualitative analysis, the article firstly analyzes the spatial distribution of our country's urbanization, and find that China's urbanization region is still concentrated in urban agglomerations which is cored on big cities, the development of big cities is a prerequisite for small towns. Secondly, by reflecting the feasibility of bearing the task of urbanization by big cities and small towns, we find the impetus of the urbanization development in small towns is insufficient. Big cities such as Beijing and Shanghai are not excessive concentration, on the contrary, the concentration is not enough. At the same time it points that the urban problems existing in big cities can be solved by scientific and reasonable forecast of urban population size, the household registration system reform, urban space layout optimization, and the innovation for urban planning management. Finally, it put forward several suggestions on how to effectively walk the urbanization development road.

Urbanization road; Reflecting; Solution

劉群(1970.07-),男,高級城市規(guī)劃師。

E-mail:liuqunlq@sina.com

2016-04-07

TU984

A

1004-6135(2016)06-0001-06