羅燕

在不斷的爭議與機構(gòu)調(diào)整中，一些地方開始出現(xiàn)基層食藥監(jiān)管人員故意離職或者調(diào)動的現(xiàn)象，極大地削弱了基層食品藥品安全監(jiān)管工作。

“之前是得了改革焦慮癥，現(xiàn)在幾乎又要患上改革狂躁癥?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院副教授劉鵬在調(diào)研時，一些基層食藥監(jiān)管人員這樣說。食藥機構(gòu)改革將走向何方？很多基層食藥機構(gòu)人員在密切關(guān)注這一動向。

對于食藥機構(gòu)改革的兩種主要模式——單設(shè)食藥監(jiān)局與設(shè)綜合的市場監(jiān)管局，全國人大常委會委員長張德江表示，目前并沒有要求大家“一刀切”，沒有要求大家都要怎么辦。他強調(diào)，地方食品安全監(jiān)管機構(gòu)調(diào)整模式的選擇一定要從實際情況出發(fā)。

如何選擇

單列還是綜合？在食藥機構(gòu)改革的過程中，很多地方為這樣的問題糾結(jié)。

從目前的情況來看，在省級層面，只有天津組建了“市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會”，其他省份還都是單獨組建食藥監(jiān)局。但大部分縣選擇了成立綜合的市場監(jiān)管局。據(jù)國家食藥監(jiān)總局局長畢井泉在今年2月份透露，全國70%的市和30%的縣選擇了單列模式，成立了獨立的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)。

這個數(shù)據(jù)一直在變化，在改革的過程中，很多地方出現(xiàn)反復(fù)。據(jù)統(tǒng)計，2014年底，全國95%的市、80%的縣設(shè)置了獨立的食藥監(jiān)局。但到2015年底，獨立設(shè)置食藥監(jiān)管部門的市減少到82%、縣減少到42%。

今年6月份，內(nèi)蒙古通遼市從綜合的市場監(jiān)督管理委員會改為設(shè)立單獨的食藥監(jiān)局后，有些地方也傳出要重新單設(shè)食藥監(jiān)局。

食藥機構(gòu)到底該怎么調(diào)整？關(guān)于兩種模式的爭議還在繼續(xù)。

談及兩種模式的選擇，張德江表示：“如果你們這個縣是食品生產(chǎn)大縣，食品生產(chǎn)是它的支柱產(chǎn)業(yè)，那么不讓它設(shè)（獨立的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)）它也要設(shè)，因為它怕出事，一旦出事，產(chǎn)業(yè)支柱沒有了。有的縣沒有什么食品加工業(yè)，自給自足就不錯了，縣城里有幾個小餐館就不錯了，因此他們就沒有這個緊迫性，幾家合在一起搞搞抽查就可以了。這些都是實事求是的情況。目前并沒有要求大家‘一刀切，沒有要求大家都要怎么辦。”

如果不“一刀切”，“怎么切”依然是一個問題。

國家行政學(xué)院副教授胡穎廉注意到，全國排名前500個食品產(chǎn)業(yè)大縣，單設(shè)食藥監(jiān)管機構(gòu)的僅為48%。而在全國排名前100的藥品產(chǎn)業(yè)大縣中，單設(shè)食藥監(jiān)管機構(gòu)的比例更低。

他認(rèn)為，在這種現(xiàn)實面前，張德江委員長的話更在于肯定單設(shè)的意義。

根據(jù)2013年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》，省、市、縣級政府原則上參照國務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機構(gòu)的模式。

“從這份文件看，統(tǒng)一單設(shè)是原則，其他模式是例外。人口和產(chǎn)業(yè)都少的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以考慮綜合?！焙f廉說。

據(jù)劉鵬分析，我國大部分地區(qū)目前仍然處于工業(yè)化中期，在這個階段，基層每天面臨大量簡單重復(fù)的監(jiān)管任務(wù)，以及突發(fā)事件應(yīng)對。監(jiān)管面的全覆蓋和監(jiān)管隊伍的穩(wěn)定要比監(jiān)管專業(yè)性的問題更為迫切。

他認(rèn)為，在選擇模式時，要充分考慮本地食藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和集中程度，以及食藥安全風(fēng)險的特征，進(jìn)行全面評估之后再加以確立，避免為了改革而改革的現(xiàn)象。

在不斷的爭議與機構(gòu)調(diào)整中，一些地方開始出現(xiàn)基層食藥監(jiān)管人員離職或者調(diào)動的現(xiàn)象，極大地削弱了基層食品藥品安全監(jiān)管工作。

“無論怎樣的監(jiān)管體系，如果需要發(fā)揮作用和實效，都需要一定的時間。穩(wěn)定體制是當(dāng)前地方食藥體制改革的當(dāng)務(wù)之急?！眲Ⅸi說。

事權(quán)劃分待明確

“上面千條線，下面一根針。”一位區(qū)級食藥監(jiān)管工作人員這樣感嘆，他所在的市設(shè)立了綜合的市場監(jiān)管機構(gòu)，但加掛了食藥監(jiān)局的牌子。他用“疲于奔命”形容自己的工作狀態(tài)。“文件、報表太多，工作量太大，檢查的時候連快檢都沒有時間做，培訓(xùn)也只能蜻蜓點水。”

機構(gòu)改革后，很多地方原屬于市級食藥機構(gòu)分管的事情也被下放到基層監(jiān)管所?！笆乘幈O(jiān)局原來在基層沒有所，很多事情由市局的科室親力親為，但設(shè)了基層所后，就由基層人員干了。市局的工作就是轉(zhuǎn)發(fā)通知，打電話?！币晃皇屑壥袌霰O(jiān)管人員告訴《民生周刊》記者。

大量監(jiān)管工作轉(zhuǎn)移到基層監(jiān)管機構(gòu)，基層監(jiān)管人員能否勝任？《民生周刊》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，不管是采用單設(shè)還是綜合模式，很多地方都面臨這個問題?！霸谝恍┐蟮钠髽I(yè)面前，基層所的監(jiān)管人員有時連門都進(jìn)不去。”一位縣級食藥監(jiān)管人員說。

目前，我國的食品藥品監(jiān)管體系有4至5個層級，即國家總局、省級局、設(shè)區(qū)市局、縣級局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局。在這么多層級的體系中，每個層級到底該負(fù)責(zé)哪些工作，卻一直不太清晰，尤其是在食品藥品地方政府負(fù)總責(zé)及落實基層監(jiān)管責(zé)任的驅(qū)動下，很多基層的縣鄉(xiāng)機構(gòu)成了“萬能局”。

“在這種體系之下，名義上責(zé)任落實到位了，恰恰是上面將所有的監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)嫁到基層。處于上面層級的監(jiān)管部門，從理論上而言，工作任務(wù)都可以‘虛化，可以多做，也可以少做，甚至可以不做。至于具體責(zé)任，似乎沒有與基層‘共擔(dān)問題。”江蘇南通食藥監(jiān)局副調(diào)研員繆寶迎說。

他認(rèn)為，食品藥品監(jiān)管必須體現(xiàn)層次性，哪個層級做什么？負(fù)什么責(zé)？應(yīng)該在頂層設(shè)計好，不能夠?qū)訉酉路?，也不能越俎代庖。“?yīng)該考慮專業(yè)技術(shù)要求和產(chǎn)品的風(fēng)險程度。專業(yè)要求高、產(chǎn)品風(fēng)險程度高的，主要由高層級機構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，專業(yè)性和產(chǎn)品風(fēng)險相對較低的，監(jiān)管責(zé)任主要落實到基層?！?/p>

比如，在藥品方面，食藥監(jiān)總局主要負(fù)責(zé)藥物政策的制定與藥品研發(fā)、注冊等階段的監(jiān)管以及藥品不良反應(yīng)監(jiān)測信息技術(shù)層面的匯集、分析、發(fā)布等。省級食藥監(jiān)局負(fù)責(zé)部分藥品研發(fā)、注冊等方面的事務(wù)，重點放在藥品生產(chǎn)監(jiān)管方面，尤其是高風(fēng)險產(chǎn)品的監(jiān)管。藥品流通監(jiān)管中的批發(fā)、連鎖企業(yè)總部監(jiān)管等，由設(shè)區(qū)市局為主承擔(dān)?？h級機構(gòu)只承擔(dān)藥品零售企業(yè)監(jiān)管。

劉鵬強調(diào)，基層要覆蓋，頂層要專業(yè)。食藥安全監(jiān)管的專業(yè)性更多地應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在頂層和中間的監(jiān)管力量上，國家和省級層面的監(jiān)管力量必須單列，保障專業(yè)監(jiān)管人員的專業(yè)技能與水平，而在縣級及其以下的監(jiān)管活動中，更多地需要依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”來執(zhí)行。在美國，F(xiàn)DA的監(jiān)管專業(yè)性也更多的是體現(xiàn)在聯(lián)邦和州政府一級。因此，解決好食藥安全監(jiān)管工作的中央、地方事權(quán)劃分問題才是根本。