周成

成都市依托農(nóng)村土地綜合整治和災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目，積極探索農(nóng)村宅基地自愿有償退出的制度性渠道，不僅有效整合使用了集體建設(shè)用地，促進(jìn)土地集約高效利用，也為農(nóng)戶提供了向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的資金支持、促進(jìn)其自主自愿進(jìn)城入鎮(zhèn)，對(duì)保障新型城鎮(zhèn)化用地、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

根據(jù)成都市土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市有農(nóng)村集體建設(shè)用地近139萬畝，其中約90%是農(nóng)村居民點(diǎn)用地（含宅基地），人均達(dá)150平方米；目前，全市已確權(quán)頒證到戶的宅基地面積76.13萬畝，戶均宅基地近300平方米。

農(nóng)戶對(duì)退出宅基地的擔(dān)憂

通過調(diào)查走訪，靠近城鎮(zhèn)區(qū)域農(nóng)戶心理預(yù)期高，退出宅基地意愿低，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后區(qū)域農(nóng)戶希望通過盤活宅基地改善居住生活條件、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移居住的意愿強(qiáng)烈。但對(duì)退出宅基地主要有以下?lián)鷳n和疑慮：一是擔(dān)憂宅基地退出的補(bǔ)償偏低。對(duì)比農(nóng)村土地綜合整治、征地拆遷安置，農(nóng)民擔(dān)憂退出宅基地獲得的補(bǔ)償偏低，難以購(gòu)買同一區(qū)域的城鎮(zhèn)商品房，影響農(nóng)民持幣進(jìn)城購(gòu)房落戶安置。二是擔(dān)憂其他權(quán)益得不到保障。大多有意愿退出宅基地的農(nóng)戶擔(dān)心退出宅基地進(jìn)城居住后，其在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)益得不到保障。三是擔(dān)憂進(jìn)城后不能平等享受公共服務(wù)。農(nóng)戶退出宅基地選擇在城鎮(zhèn)落戶，對(duì)能否進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，平等享受戶籍、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等政策心存疑慮。

自愿有償退出的三種方式

——依托土地綜合整治，探索農(nóng)戶自愿有償退出宅基地。已批準(zhǔn)實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的區(qū)域，鼓勵(lì)有意愿、有能力到城鎮(zhèn)居家置業(yè)的農(nóng)戶，參照當(dāng)?shù)赝恋鼐C合整治直接成本，對(duì)其宅基地使用權(quán)實(shí)行貨幣化一次性終結(jié)，將整理形成的集體建設(shè)用地指標(biāo)退出給村、組集體經(jīng)濟(jì)組織，不再享受農(nóng)村新型社區(qū)住房安置。結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治和災(zāi)后重建，成都市在邛崍市冉義鎮(zhèn)和火井鎮(zhèn)開展了“具備條件、自愿放棄、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”試點(diǎn)。

冉義鎮(zhèn)“對(duì)于自愿放棄宅基地，不再申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)戶，經(jīng)本人申請(qǐng)，由所在村集體經(jīng)濟(jì)組織審查，鎮(zhèn)政府審核通過后，結(jié)合土地綜合整治項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)還耕的宅基地給予一定貨幣補(bǔ)償”。目前，冉義鎮(zhèn)共有農(nóng)戶6916戶、22192人申請(qǐng)參加土地整理，占非場(chǎng)鎮(zhèn)人口的88.8%，其中有565戶、1230人申請(qǐng)自愿退出宅基地。在申請(qǐng)退出宅基地的農(nóng)戶中，有252戶外出務(wù)工或經(jīng)商并在外地購(gòu)房；有162戶已在冉義場(chǎng)鎮(zhèn)購(gòu)置房產(chǎn)；有122戶投靠已在城鎮(zhèn)購(gòu)房居住的直系親屬；有29戶屬于孤寡老人、五保對(duì)象等特殊群體。土地整理項(xiàng)目實(shí)施后，大部分農(nóng)戶集中到了城鎮(zhèn)居住，冉義鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到85%。

火井鎮(zhèn)位于邛崍山脈，蘆山地震使全鎮(zhèn)92%的人口受災(zāi)，3787戶農(nóng)房受損。對(duì)參加災(zāi)后恢復(fù)重建增減掛鉤項(xiàng)目的農(nóng)戶，自愿放棄農(nóng)村宅基地，在縣城和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)購(gòu)房的，按30萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性貨幣補(bǔ)償和購(gòu)房總價(jià)1%—1.5%的補(bǔ)貼。目前，冉義鎮(zhèn)共有1615戶農(nóng)戶申請(qǐng)參加土地整理，其中有97戶農(nóng)戶自愿放棄宅基地到縣城臨邛鎮(zhèn)購(gòu)房（28戶已有住房，69戶屬于新購(gòu)）。

——對(duì)符合規(guī)劃區(qū)域，探索農(nóng)戶退出宅基地的原址開發(fā)利用。在符合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿有償退出宅基地，由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)原實(shí)際使用農(nóng)戶補(bǔ)償?shù)轿缓?，可在原址按集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)方式，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、服務(wù)業(yè)等項(xiàng)目建設(shè)。結(jié)合鄉(xiāng)村旅游，成都市在青白江區(qū)人和鄉(xiāng)和彭州市葛仙山鎮(zhèn)開展了“權(quán)屬剝離、市場(chǎng)定償、整戶退出”試點(diǎn)。

人和鄉(xiāng)三元村將集體土地（宅基地）使用權(quán)從集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利中剝離出來，以戶為單位“將集體土地（宅基地）使用權(quán)有償退出給集體經(jīng)濟(jì)組織”，保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，退出宅基地后還依法享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員其他權(quán)利。由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶共同委托第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)宅基地、建（構(gòu)）筑物進(jìn)行綜合價(jià)值評(píng)估，綜合征地拆遷、土地綜合整治等現(xiàn)行政策，以市場(chǎng)方式確定退出宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三元村16組肖世貴一家通過自愿有償退出宅基地實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)變收入，不僅自主支付了在城里購(gòu)房的按揭貸款，還依托耕地保護(hù)基金完善了全部家庭成員的社會(huì)保險(xiǎn)。村集體經(jīng)濟(jì)組織將退出的集體建設(shè)用地通過公開程序按30萬元/畝有償流轉(zhuǎn)給成都青林投資有限公司，啟動(dòng)山地自行車驛站項(xiàng)目建設(shè)，將就地就近為三元村農(nóng)戶提供120個(gè)就業(yè)崗位，并帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游、山地運(yùn)動(dòng)休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

葛仙山鎮(zhèn)引導(dǎo)農(nóng)戶自愿將確權(quán)頒證的宅基地有償退出“變現(xiàn)”，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游及休閑農(nóng)業(yè)提檔升級(jí)。建新村先后10余次召開群眾大會(huì)和戶代表會(huì)議，由群眾自主決定是否參與，如建新村最初有A、B、C三個(gè)點(diǎn)位9戶農(nóng)戶愿意退出宅基地，由于A點(diǎn)位1戶農(nóng)戶不滿意民主形成的安置方案和收益分配方案，最終退出的只有B、C兩個(gè)點(diǎn)位4戶農(nóng)戶；由群眾自主選擇安置方式，提供就地安置（小院并大院）、就近安置（附近農(nóng)民集中安置點(diǎn)）、貨幣終結(jié)安置三種安置方式供農(nóng)戶自主選擇；由群眾自主確定收益分配方案，由村社集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶共同協(xié)商確定利益分配方案，建新村B點(diǎn)位退出的集體建設(shè)用地出讓后，扣除規(guī)劃、交易等費(fèi)用凈收益15.7萬元，經(jīng)協(xié)商農(nóng)戶楊繼芳收入所得11.1萬元，占凈收益的70%以上，保證了大部分收益歸農(nóng)戶，而其就近安置費(fèi)用為9.2萬元，實(shí)際獲利1.9萬元。在此過程中，農(nóng)戶退出的宅基地由村集體經(jīng)濟(jì)組織向彭州市公共資源交易中心申請(qǐng)掛牌交易，投資業(yè)主綜合考慮葛仙山鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)特色，通過投標(biāo)方式競(jìng)價(jià)摘牌，成交價(jià)格最終由市場(chǎng)來決定。

——采取“雙放棄”方式，探索零星集體建設(shè)用地整理利用機(jī)制。鼓勵(lì)有條件農(nóng)戶自愿有償退出宅基地，探索建立農(nóng)村零星集體建設(shè)用地收儲(chǔ)、整理、利用機(jī)制，對(duì)退出的集體建設(shè)用地集中打捆包裝土地綜合整治項(xiàng)目，按項(xiàng)目要求統(tǒng)一組織復(fù)墾，產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)。結(jié)合農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，溫江區(qū)開展了“雙放棄”試點(diǎn)。

溫江區(qū)鼓勵(lì)有條件農(nóng)戶自愿放棄土地使用權(quán)（包括耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)）和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，參照拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法，給予參與農(nóng)戶土地和地上附著物補(bǔ)償、住房安置和購(gòu)房財(cái)政補(bǔ)貼、契稅減免等優(yōu)惠政策，并納入社保、醫(yī)療、教育、戶籍等城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障。對(duì)農(nóng)戶退出的集體建設(shè)用地，通過土地綜合整治進(jìn)行整理和打捆集中使用。溫江區(qū)共有257戶760人通過“雙放棄”自愿退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)面積638畝、宅基地面積217畝。

推行試點(diǎn)，為問題找答案

成都市有條件農(nóng)戶自愿有償退出宅基地試點(diǎn)，盡管涉及農(nóng)戶數(shù)不多、退出規(guī)模不大，但卻為幾個(gè)令人關(guān)心的問題尋求了答案。

第一個(gè)問題：為什么退出？

——發(fā)展農(nóng)民權(quán)益。以加快發(fā)展為核心，集體實(shí)現(xiàn)資源整合和資產(chǎn)盤活，農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和達(dá)成進(jìn)城愿望。

受土地利用規(guī)劃、用途管制的制約，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織盡管擁有較為豐富的建設(shè)用地資源，但卻因布點(diǎn)分散而無法集約利用，難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求；農(nóng)戶雖有進(jìn)城的愿望，但難以割舍農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益，受制于自身經(jīng)濟(jì)條件無法解決進(jìn)城“門檻”。有條件農(nóng)戶自愿有償退出宅基地試點(diǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)了整合資源、盤活了集體資產(chǎn)、促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了宅基地使用權(quán)權(quán)益、獲得了財(cái)產(chǎn)性收入、解決了進(jìn)城成本，二者需求對(duì)接、目標(biāo)同向、實(shí)現(xiàn)“雙贏”。

第二個(gè)問題：怎么退出？

——實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益。以市場(chǎng)決定為手段，充分運(yùn)用產(chǎn)改成果，切實(shí)保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

在宅基地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源變資產(chǎn)，通過公開市場(chǎng)平臺(tái)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo)，讓農(nóng)民明白農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值，從而促進(jìn)退出宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開、公平，農(nóng)戶收益權(quán)得到有效保護(hù)。有條件農(nóng)戶自愿有償退出宅基地試點(diǎn)，探索了退出的基本原則與工作流程機(jī)制，一定程度上回答了“怎么退”“財(cái)產(chǎn)權(quán)如何實(shí)現(xiàn)”的問題。

第三個(gè)問題：如何保障？

——維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。以尊重意愿為前提，健全城鄉(xiāng)一體公共服務(wù)制度，消除農(nóng)戶進(jìn)城顧慮。

在退出宅基地過程中，始終堅(jiān)持讓農(nóng)民做主，充分尊重包括退出農(nóng)戶在內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，于農(nóng)戶而言，充分體現(xiàn)“自主自愿”；于集體經(jīng)濟(jì)組織而言，強(qiáng)調(diào)議事會(huì)、成員代表會(huì)民主議決，杜絕以簡(jiǎn)單的“少數(shù)服從多數(shù)”決定退出與否。同時(shí)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，讓退出宅基地農(nóng)戶在城鎮(zhèn)居住后能夠平等享受戶籍、社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)等政策，切實(shí)維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民合法權(quán)益。