吳秀波

國(guó)資國(guó)企并非我國(guó)獨(dú)有。新加坡、美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家已形成各具特色的國(guó)有資產(chǎn)管理模式，建立起成熟的管理監(jiān)督機(jī)制，在防控國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)腐敗方面卓有成效，有一定借鑒價(jià)值。

新加坡：淡馬錫管理模式

根據(jù)功能和運(yùn)作方式不同，新加坡國(guó)有企業(yè)分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是公益性較強(qiáng)和自然壟斷部門(mén)中的國(guó)有企業(yè)，由政府成立的法定機(jī)構(gòu)管理。法定機(jī)構(gòu)是獨(dú)立法人，不以營(yíng)利為目的，隸屬于政府某部，該部撥付其創(chuàng)立資金和必要的流動(dòng)資金，承擔(dān)一定的社會(huì)職能，涉足基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、港務(wù)局、公共水務(wù)、電信、廣播局都屬于此類(lèi)企業(yè)。議會(huì)為每一個(gè)法定機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)立法，確保其能按照立法規(guī)定而自主運(yùn)作。

另一類(lèi)是處于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的政府控股公司，依照公司法成立運(yùn)作，以營(yíng)利為目的，采取財(cái)政部—國(guó)有控股公司—國(guó)聯(lián)企業(yè)三層組織架構(gòu)。財(cái)政部下屬的控股公司包括淡馬錫控股公司、政府投資有限公司、新加坡科技控股公司、國(guó)家發(fā)展部控股公司等。國(guó)聯(lián)公司是政府控股公司投資并擁有其部分股權(quán)的企業(yè)，國(guó)聯(lián)公司依據(jù)公司法成立與運(yùn)作，完全圍繞經(jīng)濟(jì)目標(biāo)經(jīng)營(yíng)與發(fā)展、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。新加坡國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化具有自己的特色，即對(duì)宣布民營(yíng)化的企業(yè)一律實(shí)行政府控股。法律規(guī)定民營(yíng)化的國(guó)聯(lián)企業(yè)至少要有30%的股份由政府控制，任何個(gè)人不得擁有超過(guò)5%的股份，外國(guó)投資者入股則不得超過(guò)公司資產(chǎn)總值的15%。這樣就避免了私人尤其是外國(guó)人控制國(guó)有企業(yè)。民營(yíng)化不僅沒(méi)有削弱政府的作用，反而加強(qiáng)了干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能。新加坡政府還調(diào)整國(guó)企結(jié)構(gòu)，縮減傳統(tǒng)工業(yè)部門(mén)中的國(guó)企，加強(qiáng)高科技，使國(guó)企更有競(jìng)爭(zhēng)力。

議會(huì)主要通過(guò)立法規(guī)范國(guó)企的組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)人任免制度、職責(zé)等，主管預(yù)算的批準(zhǔn)，由議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)署負(fù)責(zé)監(jiān)督財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行情況。政府對(duì)國(guó)聯(lián)企業(yè)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)淡馬錫這種控股公司的監(jiān)督，淡馬錫再按照市場(chǎng)規(guī)則監(jiān)督下屬?lài)?guó)聯(lián)企業(yè)。淡馬錫董事會(huì)成員中有2至3人是公務(wù)員，代表政府對(duì)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)督。為切斷他們與企業(yè)的利益關(guān)系，其薪酬由政府支付，從而在一定程度上保證了監(jiān)督的公正性。為防止委派公務(wù)員因收入與淡馬錫業(yè)績(jī)無(wú)關(guān)而積極性不高，規(guī)定根據(jù)經(jīng)營(yíng)狀況對(duì)委派的董事實(shí)行獎(jiǎng)懲，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好的可以升遷，擔(dān)任更重要的職務(wù)，獲得更多薪金；如果董事不按政府意圖辦事或者經(jīng)營(yíng)效益不佳，不能對(duì)下屬子公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管，則申請(qǐng)總統(tǒng)予以撤換。淡馬錫定期向財(cái)政部報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表，使財(cái)政部隨時(shí)掌握其經(jīng)營(yíng)狀況。而國(guó)聯(lián)企業(yè)無(wú)論上市與否，經(jīng)營(yíng)狀況都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。加之新聞媒體無(wú)孔不入，任何違規(guī)行為都將付出很高成本和代價(jià)。此外，任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人，只須繳納很少費(fèi)用，就可以在注冊(cè)局調(diào)閱任何一家企業(yè)的資料。以上監(jiān)督措施有效防范了國(guó)企高管腐敗與不作為問(wèn)題。

美國(guó)：所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離

美國(guó)國(guó)有企業(yè)采取兩權(quán)分離形式，政府保留所有權(quán)，而經(jīng)營(yíng)權(quán)則交給私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)，政府主要通過(guò)合同契約實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的規(guī)范和約束。國(guó)有資產(chǎn)在法律上屬于中央和地方政府分級(jí)所有，實(shí)行分級(jí)所有管理體制，形成以國(guó)會(huì)立法為核心的監(jiān)管體系。國(guó)會(huì)是國(guó)有資產(chǎn)的所有者，主要通過(guò)立法、授權(quán)和審批行使所有者職能。國(guó)會(huì)通過(guò)立法明確財(cái)政及專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，財(cái)政部主要通過(guò)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行實(shí)施財(cái)產(chǎn)、財(cái)務(wù)監(jiān)督。美國(guó)審計(jì)署對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，各專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)則根據(jù)國(guó)會(huì)的相關(guān)決議，設(shè)置常設(shè)委員會(huì)通過(guò)人事控制、合同制等方式進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)會(huì)對(duì)政府提出的財(cái)政預(yù)算擁有批準(zhǔn)權(quán)，凡有關(guān)國(guó)有資本管理的各種議案均需得到國(guó)會(huì)的審議才能得以實(shí)施，企業(yè)日常的財(cái)務(wù)報(bào)告和賬目也必須報(bào)國(guó)會(huì)審查。國(guó)會(huì)監(jiān)管的方式主要是聽(tīng)證會(huì)，國(guó)有企業(yè)要想得到撥款支持，必須向國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)做出詳細(xì)的報(bào)告，接受質(zhì)詢(xún)。此外，國(guó)會(huì)還通過(guò)常設(shè)委員會(huì)、臨時(shí)委員會(huì)、審計(jì)署對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。公民可向國(guó)會(huì)舉報(bào)國(guó)有企業(yè)的舞弊行為，由國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)審計(jì)署進(jìn)行調(diào)查。美國(guó)政府將國(guó)有企業(yè)分為純國(guó)有企業(yè)和公私混合制國(guó)有企業(yè)。純國(guó)有企業(yè)包括諸如田納西水利管理局、進(jìn)出口銀行、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和賓夕法尼亞道路發(fā)展公司，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，每年提交年度預(yù)算報(bào)告，總審計(jì)長(zhǎng)每年對(duì)其進(jìn)行年度審計(jì)。國(guó)企內(nèi)部監(jiān)管由董事會(huì)和管理層來(lái)體現(xiàn)，董事會(huì)成員由政府官員和企業(yè)界人士組成，如美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的3名董事中，一名為財(cái)政部官員，另兩名則由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)，任期為6年。政府官員董事代表國(guó)家利益，在董事會(huì)中的權(quán)限受到嚴(yán)格界定，不享有任何特權(quán)，如果董事會(huì)討論議題涉及其在政府中的工作，必須主動(dòng)回避。美國(guó)的社會(huì)監(jiān)管主要包括社會(huì)輿論監(jiān)督、民間審計(jì)監(jiān)督和公民舉報(bào)監(jiān)督。

英法日：議會(huì)與政府共同監(jiān)管

英國(guó)議會(huì)主要通過(guò)立法來(lái)行使國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)，國(guó)有企業(yè)的建立、改組、廢除等重大問(wèn)題必須由國(guó)會(huì)通過(guò)的專(zhuān)門(mén)法律決定，否則無(wú)效。財(cái)政部負(fù)責(zé)審批由各主管部門(mén)提交的投資報(bào)告，確立對(duì)國(guó)有企業(yè)資助額的大小，通過(guò)財(cái)政預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，有權(quán)對(duì)企業(yè)儲(chǔ)備、留存收益與董事會(huì)成員的薪金提出建議。行業(yè)主管部門(mén)的管控主要表現(xiàn)為：主管部門(mén)大臣有權(quán)任命企業(yè)董事會(huì)成員，有權(quán)決定企業(yè)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)總方向。企業(yè)內(nèi)部董事會(huì)的職責(zé)是：根據(jù)議會(huì)和政府批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和行動(dòng)準(zhǔn)則，制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、評(píng)估債權(quán)、任免企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員。

法國(guó)國(guó)有企業(yè)由議會(huì)、政府部門(mén)、國(guó)家參股局、審計(jì)院、企業(yè)內(nèi)部共同實(shí)施監(jiān)管。議會(huì)設(shè)有公共部門(mén)最高委員會(huì)，任務(wù)是審查每年的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)報(bào)告。議會(huì)還設(shè)有賬目法庭，每?jī)赡陮?duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行一次審計(jì)，向?qū)徲?jì)法庭提出調(diào)查建議。政府主要通過(guò)任命國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人以及雙重委派員的方式來(lái)行使監(jiān)管職責(zé)。雙重委派員制度是法國(guó)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重要舉措，是指財(cái)政部和主管部門(mén)都向企業(yè)派駐常駐稽查員的制度。財(cái)政部派遣的稱(chēng)為財(cái)務(wù)稽查員，主要任務(wù)是督促企業(yè)遵守各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度，檢查企業(yè)賬目是否合乎規(guī)定，給政府提供各種信息，為企業(yè)經(jīng)營(yíng)提出建議。主管部門(mén)的常駐代表，負(fù)責(zé)了解檢查企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，向主管部門(mén)報(bào)告。國(guó)家特派員權(quán)力很大，有權(quán)參加行政委員會(huì)，并有舉足輕重的表決權(quán)。內(nèi)部監(jiān)管職責(zé)主要體現(xiàn)在董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，董事會(huì)成員實(shí)行“三方代表制”，即國(guó)家代表、職工代表和企業(yè)有關(guān)專(zhuān)家、知名人士代表各占1/3。法律規(guī)定政企分開(kāi)，部長(zhǎng)或議員不得參加董事會(huì)，官員被任命為國(guó)企董事長(zhǎng)或總經(jīng)理后，就不再擔(dān)任政府職務(wù)。

日本國(guó)有企業(yè)的資本預(yù)算、資金計(jì)劃和資金決算均必須提交給國(guó)會(huì)，置于國(guó)會(huì)監(jiān)督之下。中央政府則直接監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍，企業(yè)既不能隨意變更經(jīng)營(yíng)范圍也不能轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)。大藏省是國(guó)有資產(chǎn)管理的總轄機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)的理財(cái)局是主管?chē)?guó)有資產(chǎn)事務(wù)的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)。國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)成員的任命權(quán)都掌握在政府手中，大部分國(guó)有企業(yè)的工作人員是公務(wù)員，受到公務(wù)員法的約束，企業(yè)工資制度也由國(guó)會(huì)或政府直接決定。盡管企業(yè)獨(dú)立核算，但是財(cái)務(wù)處置上受到政府的嚴(yán)格控制，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、發(fā)展規(guī)劃都置于政府嚴(yán)格監(jiān)督和控制之下，如國(guó)有企業(yè)有義務(wù)將全部或部分利潤(rùn)上繳國(guó)庫(kù)，未經(jīng)主管大臣批準(zhǔn)，企業(yè)無(wú)權(quán)支配企業(yè)的利潤(rùn)。董事會(huì)是公司的最高決策機(jī)構(gòu)，真正發(fā)揮作用的是由經(jīng)營(yíng)者專(zhuān)家組成的內(nèi)部董事會(huì)，董事會(huì)成員來(lái)自公司內(nèi)部，一般兼任各職能部門(mén)負(fù)責(zé)人。董事會(huì)下設(shè)各種委員會(huì)，委員和企業(yè)最高負(fù)責(zé)人由國(guó)會(huì)或主管部門(mén)批準(zhǔn)。

對(duì)國(guó)企防腐的啟示

出于提供公共品的需要，絕大多數(shù)國(guó)家都存在國(guó)有資產(chǎn)以及國(guó)有企業(yè)。因此，我們并非對(duì)國(guó)有資產(chǎn)一賣(mài)了之，不管不問(wèn)。對(duì)涉及國(guó)計(jì)民生、私人企業(yè)無(wú)力提供的公共品，政府有責(zé)任管起來(lái)。

立法機(jī)構(gòu)的作用不可或缺。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管是全方位的監(jiān)管，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)通常管立法，制定組織法、行為法，負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算資金的審批以及事后的審計(jì)。目前，全國(guó)人大以及地方人大對(duì)國(guó)有企業(yè)的立法、資金預(yù)算審批和監(jiān)督還不夠。

財(cái)政部門(mén)在管理國(guó)有資金中處于政府的核心地位，主要是資金預(yù)算、撥付以及補(bǔ)助的審核，包括核派董事會(huì)成員，功能重要。預(yù)算資金先到專(zhuān)門(mén)的部委，再由相關(guān)部委派發(fā)，容易造成“跑部錢(qián)進(jìn)”、“撒胡椒面”，導(dǎo)致部委權(quán)力過(guò)大，滋生腐敗。

國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人嚴(yán)格置于政府控制之下。對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任命、薪酬都嚴(yán)格置于政府的監(jiān)管之下，重大決策必須政府批準(zhǔn)。這樣，可有效減少?lài)?guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的權(quán)力范圍。

應(yīng)對(duì)不同類(lèi)別國(guó)有企業(yè)采取不同的監(jiān)管模式。國(guó)有企業(yè)設(shè)立包括社會(huì)目標(biāo)和利潤(rùn)目標(biāo)，社會(huì)利益最大化與利潤(rùn)最大化有矛盾，因此對(duì)不同類(lèi)別企業(yè)考核指標(biāo)應(yīng)該不同。目前，我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的考核分為公共服務(wù)類(lèi)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)，但是，由于央企都是巨無(wú)霸，很難對(duì)其職能簡(jiǎn)單劃分。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制應(yīng)把握好多樣性與普遍性。制度的形成具有路徑依賴(lài)，因此很難說(shuō)哪種模式最好，如美國(guó)的租賃、承包，法國(guó)的計(jì)劃合同，新加坡的國(guó)有控股公司經(jīng)營(yíng)方式等。因此，我國(guó)在借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，不能機(jī)械照搬照抄。必須透過(guò)現(xiàn)象，把握好多樣性和普遍性的辯證關(guān)系。

對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督不僅包括立法機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)，企業(yè)內(nèi)部的董事會(huì)、獨(dú)立董事，還包括輿論監(jiān)督與公民舉報(bào)。目前，我國(guó)央企負(fù)責(zé)人的職級(jí)很高（部級(jí)官員），有些還是中央委員，要讓國(guó)資委里面的司長(zhǎng)來(lái)監(jiān)督也不現(xiàn)實(shí)。另外，輿論監(jiān)督也往往被扣上“高帽”，導(dǎo)致媒體不敢發(fā)聲。公民舉報(bào)監(jiān)督更難，由于透明度低，民眾很難對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)了解清楚。

編輯：劉晨 3450598503@qq.com