張紫 魯暢 潘祺 姚兵

與旅游“黑名單”制度對應的有效聯(lián)動懲戒機制缺失，造成目前制度剛性不足，地方旅游主管部門在建立并完善旅游“黑名單”體系方面積極性并不高。

10月9日，國家旅游局公布2起不文明旅游行為案例，將兩名游客列入旅游不文明行為記錄。

《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》實施已超18個月，其間，修訂版《國家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》發(fā)布，目前已有24人上榜“黑名單”。今年2月，由中航協(xié)頒布的民航旅客版“黑名單”開始實施，至今上榜15人。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，懲治旅游不文明行為已成社會共識，但因缺少完善有效的采集、認定、懲戒機制，上了行業(yè)或者地方旅游“黑名單”的人多數(shù)并未受到“一處受罰，處處受限”的實際懲處。

部分地方版“黑名單”“開天窗”

2016年十一“黃金周”前，北京市發(fā)布地方版旅游“黑名單”制度。中航協(xié)以及部分省市此前陸續(xù)出臺旅游不文明行為記錄的相關(guān)管理辦法。然而，在北京、安徽、黑龍江等地，這些“黑名單”制度在采集、認定、懲戒機制上普遍存在不足。

《國家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》并未明確旅游不文明行為采集渠道，只對調(diào)查核實階段的責任主體予以明確。

而在部分地方，“黑名單”記錄長期“開天窗”：2016年上半年，安徽省合肥市旅游局建立旅游質(zhì)監(jiān)“紅黑榜”，表示將對合肥游客不文明行為信息采集、核實、匯總、發(fā)布等作出安排。但跟蹤發(fā)現(xiàn)，至今公示的“紅黑榜”上沒有任何不文明游客記錄。

一位中部省份旅游局監(jiān)管處負責人坦言，地方旅游主管部門往往是被動回應一些經(jīng)媒體曝光、影響較大的典型案例，在建立并完善地方旅游“黑名單”體系方面積極性并不高。

與此同時，“黑名單”認定界限模糊。9月份，有關(guān)北京房山怪石山13處景觀石遭紅漆涂鴉的帖子刷爆網(wǎng)絡，事后當事人道歉并許諾清除。當?shù)芈糜尾块T相關(guān)負責人回應，因怪石山還未開發(fā)為景區(qū)，且當事人道歉態(tài)度誠懇，決定不將其納入“黑名單”管理。

在國家旅游局中秋節(jié)后公布的5起典型案件查處結(jié)果中，三名誘導欺騙游客消費或辱罵游客、脅迫游客消費的導游，依法受到相應處罰后也未被列入“黑名單”，而今年2月北京一謾罵游客的導游則被納入。從業(yè)7年的哈爾濱導游林佳良認為，設立“黑名單”出發(fā)點是好的，但認定機制不健全，讓公眾錯以為“逮著誰是誰”，令其可持續(xù)性和公信力大打折扣。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“黑名單”聯(lián)合懲戒難執(zhí)行。在“黑名單”設立之初，曾提及必要時會向公安、海關(guān)、交通等部門通報。但南航黑龍江分公司回復表示，分公司目前未收到有關(guān)旅游“黑名單”的通報。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，上榜游客往往只是聲譽受損，最多是個別人找工作時遇到困難，一些看過新聞的用工單位因此不錄用他?！案袷敲襟w報道而非‘黑名單’的威懾力?！?/p>

一些監(jiān)管部門表示對“黑名單”不了解

重視不足、核實難度大導致部分地方的旅游“黑名單”流于形式。公開資料顯示，黑龍江省旅游發(fā)展委員會監(jiān)督管理處于去年曾表示將建立“旅游誠信名單”及“黑名單”，但在9月29日采訪中，該省旅游委監(jiān)督管理處與質(zhì)監(jiān)所接聽電話的工作人員均表示對省級“黑名單”不知情。

即使是合肥市旅游局發(fā)布的《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》明確要求“市旅游局監(jiān)督管理處、旅游質(zhì)量投訴中心共同負責該欄目的信息審核工作”，但該市旅游局監(jiān)管處工作人員仍表示不了解此項工作。

合肥市旅游質(zhì)量投訴中心一名工作人員坦言，據(jù)她了解，地方管理辦法出臺以來，縣區(qū)沒有采集一例“黑名單”上報?！皩τ诓辉诰皡^(qū)現(xiàn)場的主管部門而言，不文明行為采集與舉證很難。”

一些敢于先行先試的地區(qū)還遭遇了聯(lián)合懲戒難題。某一線城市曾主動與征信機構(gòu)聯(lián)系，希望能將旅游不文明行為記錄與個人征信掛鉤，但被告知需要從全國層面與央行達成合作。

這種阻力還來自旅行社、景區(qū)。林佳良反映稱，旅行社及景區(qū)等機構(gòu)在利益驅(qū)動下，對這種“黑名單”并不熱心，很難主動將游客擋在門外?！案螞r，當前許多旅游景區(qū)和旅行社的銷售系統(tǒng)并非實名制，有心將‘黑名單’游客拒之門外也是心有余而力不足?！?/p>

“實施限制或懲罰措施的決定權(quán)在各個航空公司。但到目前為止，除了春秋航空和青島航空已將不文明旅客信息錄入系統(tǒng)外，其他航空公司大多沒有采取相應的限制處罰措施?！敝袊絽f(xié)副秘書長柴海波說。

北京市法學會旅游法研究會理事李廣認為，建立“黑名單”制度的初衷，是想與民航、金融、出入境管理部門形成聯(lián)動，對列入“黑名單”的人通過出境、高消費限制進行聯(lián)動懲罰。但針對公民處罰措施或剝奪公民基本權(quán)利的措施，應由法律或行政法規(guī)來規(guī)定，且應有嚴格的立法程序要求。而旅游不文明行為記錄管理辦法只是規(guī)范性文件，決定了其內(nèi)容更多是倡導性的。

尚需建立有效聯(lián)動懲戒機制

9月28日發(fā)布的《北京市旅游不文明行為記錄暫行辦法》，對管理對象、不文明行為范疇、采集渠道等進行了細化與補充。將采集渠道細化為旅游主管部門、旅游經(jīng)營單位和旅游協(xié)會、“提升首都公民旅游文明素質(zhì)”聯(lián)席會成員單位及媒體和社會舉報。

中國民航報公眾號此前進行的網(wǎng)絡調(diào)查顯示，91%的網(wǎng)友支持航空公司對不文明旅客說“不”，86.4%的網(wǎng)友認為航空公司應該暫時停止對不文明旅客的服務。

專家介紹，在一些西方國家，一旦在航空器上發(fā)生不文明行為或擾亂公共秩序的事件，涉事旅客馬上就會被“請”下飛機。僅2011年，美國就有超過1.7萬名旅客被拒絕登機或被驅(qū)趕下機，讓人看到制度的剛性。

與國外相比，國內(nèi)旅游“黑名單”制度剛性不足。即使是在最新發(fā)布的北京地方版旅游“黑名單”制度中，更多的字眼是“聯(lián)合懲戒建議函”，旅行社“可以”不提供服務，高峰期經(jīng)營單位“可以”限制其購票參觀。

如何讓“黑名單”制度更具剛性？中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授魏翔認為，從一些國外景區(qū)成熟的管理辦法來看，盡管對不文明旅游行為以教育為主，但當達到損壞文物等程度時，景區(qū)就會移交給警方等部門進行查處、起訴。

李廣認為，加大對“黑名單”內(nèi)人員的懲罰力度需要立法層面上做調(diào)整，賦予旅游行政管理部門對不文明游客行為行政處罰權(quán)限。對于不文明導游及旅行社，魏翔建議實施嚴格的業(yè)務限制，即根據(jù)不同違規(guī)情節(jié)明確不能進入相關(guān)服務市場的時限等，提高違規(guī)成本。

多位專家認為，行業(yè)間、地區(qū)間的信息覆蓋和共享程度，與“黑名單”的有效性和威懾性呈正比例關(guān)系。建議旅游部門、征信、交通、公安等各部門加強合作，形成有效的聯(lián)動懲戒機制。

柴海波說，中航協(xié)倡議，各航空公司應根據(jù)各類出游黑名單中不文明行為的惡劣程度，特別是已經(jīng)危及飛行安全和航空運輸秩序的違法行為，堅決采取不同程度的限制措施，直至限制購票和登機。

編輯/余弘陽