當(dāng)前，江蘇城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與并軌改革取得一定成效，蘇南、蘇中和蘇北均具有各自的銜接與并軌方式。然而，受政策、需求、基金等因素影響，江蘇城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接并軌在管理模式、基金統(tǒng)籌、待遇給付等方面尚存在一些問(wèn)題。因而，要加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的銜接與并軌。

一、江蘇城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與并軌的現(xiàn)狀

江蘇社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度并軌狀況。主要包含兩個(gè)層面：一是城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)并軌的政策設(shè)計(jì)。這主要涉及江蘇在2009年12月15日所頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)的意見(jiàn)》，其中規(guī)定要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，做好職工醫(yī)保、居民醫(yī)保、新農(nóng)合和醫(yī)療救助制度之間的協(xié)調(diào)和銜接，逐步縮小在政策規(guī)定、支付標(biāo)準(zhǔn)、管理服務(wù)等之間的差距，促進(jìn)各制度覆蓋人群、保障內(nèi)容、籌資標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平等方面的有效銜接。二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的政策設(shè)計(jì)。這主要涉及江蘇在2010年2月8日所頒布的《關(guān)于全省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，其中規(guī)定在信息系統(tǒng)統(tǒng)一建設(shè)中，應(yīng)建立與之相適應(yīng)的統(tǒng)一管理體系，即在業(yè)務(wù)上，要建立全省“自上而下”的需求管理體系，規(guī)范業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程和需求；在數(shù)據(jù)上，要建立全省標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的集中式生產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。

江蘇社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r。主要體現(xiàn)為三個(gè)地區(qū)的不平衡發(fā)展：一是蘇南地區(qū)率先并軌統(tǒng)籌。蘇南地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，各市區(qū)及縣村已率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌。以蘇州市為例，截至2014年底，該市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)47.07萬(wàn)人，其中領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金人數(shù)42.17萬(wàn)人；參加居民醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)281.92萬(wàn)人。全市城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率均保持在99%以上。二是蘇中地區(qū)形成銜接式發(fā)展。蘇中地區(qū)業(yè)已發(fā)展出自己獨(dú)特的城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接模式，如揚(yáng)州市實(shí)行了城鄉(xiāng)老年人均等化補(bǔ)貼制度（其中城鎮(zhèn)老年居民每人每月100元，農(nóng)村老年居民每人每月60元），夯實(shí)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化制度；泰州市以城鄉(xiāng)醫(yī)療保障管理網(wǎng)絡(luò)的成功經(jīng)驗(yàn)為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，要求各級(jí)政府在2014年對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到人均320元以上，并使人均籌資標(biāo)準(zhǔn)不低于400元，職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用支付比例分別達(dá)到80%以上、70%以上和75%左右。三是蘇北地區(qū)加快后發(fā)型發(fā)展。蘇北良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)為該地區(qū)加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌奠定了基礎(chǔ)。如徐州市在江蘇確定的100～1200元十二個(gè)繳費(fèi)檔次的基礎(chǔ)上，增設(shè)每年繳費(fèi)1500元、2000元、2500元三個(gè)檔次，并為正在研究制定的被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策預(yù)留了對(duì)接空間。

二、當(dāng)前江蘇城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌存在的問(wèn)題

城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)與安排的缺陷。主要表現(xiàn)在：“自上而下”的政策設(shè)計(jì)與“自下而上”的模式創(chuàng)新之間的矛盾。當(dāng)前，江蘇城鄉(xiāng)社會(huì)保障在政策的設(shè)計(jì)上實(shí)行“自上而下”的設(shè)計(jì)理念，由省政府統(tǒng)一規(guī)定城鄉(xiāng)社會(huì)保障的實(shí)施、管理、人員安排等，各市區(qū)依照當(dāng)?shù)貙?shí)際適當(dāng)調(diào)整。這具有整齊劃一、管理統(tǒng)一、方式固定等優(yōu)點(diǎn)。然而，此種方式會(huì)與部分地方的實(shí)際政策相違背。許多市縣既要落實(shí)先前政策，又要遵從新政要求，不免矛盾凸顯，出現(xiàn)兩難境地。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障需求及保障方式的差異。主要表現(xiàn)在：一是保險(xiǎn)項(xiàng)目需求及保障方式的差異。在保障項(xiàng)目上，多集中于養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)，且城鄉(xiāng)在待遇、水平方面參差不齊；工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等因與工作性質(zhì)相關(guān)，在農(nóng)村難以開(kāi)展甚至無(wú)法開(kāi)展。在保障方式上，目前城鎮(zhèn)地區(qū)以制度化保障方式為主，農(nóng)村地區(qū)則以政策性保障方式為主，主要表現(xiàn)為臨時(shí)性保障多于制度性保障、突擊式保障多于長(zhǎng)期性保障、物資性福利多于資金性福利等缺陷。二是社會(huì)救助項(xiàng)目需求及保障方式的差異。作為社會(huì)保障的重要組成部分，社會(huì)救助的實(shí)施在全省城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間存在著差異性，主要體現(xiàn)為項(xiàng)目上的不統(tǒng)一且標(biāo)準(zhǔn)各異；對(duì)于社會(huì)救助方式而言，存在著方式單一、救助面狹窄等弊端，目前主要以最低生活保障制度為救助方式，對(duì)于老百姓十分關(guān)切的大病救助則存在著申請(qǐng)難、救助層次低等的問(wèn)題。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障基金統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的矛盾。主要表現(xiàn)在：盡管理論上城鄉(xiāng)社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌是以省為統(tǒng)籌單位的，但實(shí)際上還是以各市為統(tǒng)籌層級(jí)單位。目前，江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障基金只局限于預(yù)算統(tǒng)籌，相對(duì)放寬了市級(jí)的資金管理權(quán)限。雖然在社保政策統(tǒng)一后，按規(guī)定收取固定費(fèi)用，并通過(guò)逐步過(guò)度的方式展開(kāi)，但也會(huì)對(duì)基金籌集能力較弱的區(qū)縣造成財(cái)政負(fù)擔(dān)。因而，如何根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況制定統(tǒng)一或有區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，在資金籌集與支付上肯定會(huì)出現(xiàn)某種“不平衡”，尤其對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，不可避免地會(huì)有“吃虧”的心理失衡感，如何克服這種失衡感也是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

三、加快江蘇城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌的建議

推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障部門的關(guān)系整合。一是要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、制度統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、經(jīng)辦統(tǒng)一”的原則。政府在城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理中要突出政策制定、基金籌集與支付管理等方面的工作，避免社會(huì)保障對(duì)象、項(xiàng)目、權(quán)利和義務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)等的“碎片化”，以此統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例和繳費(fèi)年限等。二是要整合醫(yī)療管理部門資源。建議成立省—市—縣級(jí)過(guò)渡性質(zhì)的醫(yī)療管理委員會(huì)，相關(guān)工作人員可由衛(wèi)生部門與人社部門中專門管理醫(yī)療保險(xiǎn)的人員組成，委員會(huì)應(yīng)設(shè)立管理、財(cái)政等職能機(jī)構(gòu)，對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)療資源應(yīng)設(shè)立整合標(biāo)準(zhǔn)，以此推進(jìn)分類整合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療資源對(duì)接。三是要整合管理職能，從分散分割走向并軌統(tǒng)一。對(duì)此，可建議建立全省統(tǒng)一的社會(huì)保障管理中心，將養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等，按照業(yè)務(wù)屬性分別由相應(yīng)部門進(jìn)行管理，各司其職，提升管理效率。

增強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障方式的靈活多樣性。這主要針對(duì)農(nóng)民工、留守兒童、空巢老人等過(guò)渡人員的制度安排。對(duì)此，可建議將公益創(chuàng)投資金的一部分用于過(guò)渡人員的服務(wù)購(gòu)買，并規(guī)定服務(wù)購(gòu)買的時(shí)限要多于1年以及要有地方資金的相關(guān)配套，以此才能形成保障水平不斷提升的規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，針對(duì)以上幾類人群的政府服務(wù)購(gòu)買，要采取不同的方式。如：針對(duì)農(nóng)民工，要集中于勞動(dòng)促進(jìn)的購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容；針對(duì)留守兒童，要集中于心理安撫的購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容；針對(duì)空巢老人，要集中于日常輔助、臨終關(guān)懷等方面的購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容等。

構(gòu)建城鄉(xiāng)社?；疬\(yùn)作的考核機(jī)制。針對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障基金運(yùn)作過(guò)程中所存在的因資金籌集與支付不均所產(chǎn)生的“吃虧”現(xiàn)象，可嘗試建立以績(jī)效為基礎(chǔ)的財(cái)權(quán)分配的考核機(jī)制。如可結(jié)合先前建立起來(lái)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)省內(nèi)各地區(qū)社會(huì)保障基金的運(yùn)作與執(zhí)行應(yīng)進(jìn)行考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)與制定。在指標(biāo)的制定方面，要考慮到地方的經(jīng)濟(jì)水平與資金籌集能力的實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)多集中于客觀與量化的指標(biāo)，盡可能地吸收社會(huì)各界的有益建議。在此基礎(chǔ)上，要根據(jù)指標(biāo)對(duì)社?；疬\(yùn)作的執(zhí)行情況進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果分配社會(huì)保障基金獎(jiǎng)賞份額。以此最大限度地調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，體現(xiàn)公平與效率的相對(duì)統(tǒng)一。

完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)的治理體系。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是要加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的規(guī)范化建設(shè)。要進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定，對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的資金運(yùn)作、管理權(quán)限、保障范圍等進(jìn)行明確規(guī)定，并將責(zé)任落實(shí)到位。二是要加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的銜接。目前，城鄉(xiāng)社會(huì)保障的統(tǒng)籌多集中于社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，但隨著社會(huì)服務(wù)的發(fā)展，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化會(huì)越來(lái)越重要。因此，當(dāng)前要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)的銜接，如，可頒布相關(guān)的促進(jìn)措施，提高服務(wù)組織和服務(wù)人員的補(bǔ)助、實(shí)行稅收優(yōu)惠等，將城市的公共服務(wù)優(yōu)勢(shì)資源逐步引導(dǎo)到農(nóng)村，從而形成城鄉(xiāng)完善的公共服務(wù)體系。

〔本文系南京大學(xué)周沛教授承擔(dān)的江蘇省社科基金項(xiàng)目“江蘇城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系協(xié)調(diào)并軌研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢國(guó)華