農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試驗中發(fā)展出的部分創(chuàng)新做法已日益完善，隨著各地農(nóng)村土地確權(quán)頒證即將完成，該項金融制度有望向全國推廣，加快推進江蘇省農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點具有現(xiàn)實的緊迫性。

一、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試驗區(qū)的實施狀況

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押模式逐漸成型。據(jù)調(diào)查，目前江蘇農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要模式有三種：一是農(nóng)地抵押與產(chǎn)權(quán)交易市場結(jié)合。如東海試驗區(qū)基于縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場開展農(nóng)地抵押，形成合理的抵押資產(chǎn)處置機制。二是農(nóng)地抵押與土地股份合作社結(jié)合。如武進和江都試驗區(qū)由違約貸款人所屬合作社托管抵押土地，以降低抵押品處置的搜尋成本。三是農(nóng)地抵押與村集體結(jié)合。如姜堰試驗區(qū)，銀行借助村集體的組織協(xié)調(diào)能力，獲取貸款申請人信息并初步審核。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款運行初見成效。包括三個方面：一是解決了農(nóng)戶缺乏有效抵押物的問題。調(diào)查顯示，截至2015年上半年，調(diào)研試驗區(qū)共發(fā)放經(jīng)營權(quán)抵押貸款152筆，合計約1.43億元，有效緩解了農(nóng)地經(jīng)營主體的資金需求。二是利用金融創(chuàng)新提高了貸款額度。如姜堰試驗區(qū)就以結(jié)合農(nóng)機具抵押和村領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)保形成組合貸款，提高了農(nóng)地抵押的貸款額度。三是初步創(chuàng)建了有效風(fēng)險合作分擔(dān)機制。各試驗區(qū)政府分別設(shè)立了風(fēng)險基金，如東海和武進就由區(qū)政府出資500萬設(shè)立風(fēng)險基金，為銀行暫時墊付60%的欠款，促進了抵押貸款的順利發(fā)放。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需求主體逐漸明晰。據(jù)調(diào)查，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已成為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的主要需求者。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，實驗區(qū)僅50.64%的小農(nóng)戶對農(nóng)地抵押有需求，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵押意愿則高達78.71%。同時，非試驗區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對資金也存在的較強潛在需求。數(shù)據(jù)顯示，此類地區(qū)57.87%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面臨缺乏有效抵押物的困境，而82.11%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有農(nóng)地抵押意愿。

二、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點過程中遇到的問題

信貸風(fēng)險分散能力不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險集中仍是銀行機構(gòu)“慎貸、惜貸”的核心原因。究其根本，一是試點區(qū)域土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)模小，限制了抵押品處置的流動性。二是農(nóng)地附著物難以處置，造成銀行額外處置成本或抵押品價值損失。三是各區(qū)風(fēng)險基金規(guī)模較小，難以有效分擔(dān)擴大試點后的風(fēng)險。

土地評估機制不健全。一是尚未建立專門的農(nóng)地評估機構(gòu)。現(xiàn)各試驗區(qū)負責(zé)農(nóng)地價值評估的機構(gòu)多為產(chǎn)權(quán)交易所或土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，專業(yè)評估人員缺乏，評估結(jié)果權(quán)威性不足。二是土地價值評估標(biāo)準(zhǔn)不一致。如，東海試驗區(qū)是以土地租金的70%作為土地抵押價值，而武進試驗區(qū)則以土地預(yù)期收益的70%作為土地抵押價值，抵押品價值暫難以客觀確定。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款手續(xù)繁瑣。主要原因有二：一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵押權(quán)不足。如東海試驗區(qū)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請貸款時需要獲得抵押土地全部所有權(quán)人的簽字，過程繁瑣。二是銀行機構(gòu)對信貸風(fēng)險謹慎。繁瑣的辦理手續(xù)成了銀行必要的風(fēng)險甄別手段，但從實際上降低了貸款申請效率。

承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基石尚未廣泛確立。主要問題有二：一是缺少全省聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)戶信用檔案。信用檔案不健全造成信貸供需主體之間存在信息不對稱，影響了放款機構(gòu)對貸款者的甄別。二是全國土地確權(quán)頒證工作尚未完成，土地權(quán)屬模糊易造成土地權(quán)屬糾紛，不利于銀行機構(gòu)對抵押品進行處置。

三、進一步擴大江蘇農(nóng)地

經(jīng)營權(quán)抵押貸款試驗的建議

健全信貸風(fēng)險分攤機制。針對江蘇各試驗區(qū)信貸風(fēng)險分散能力不足的現(xiàn)狀，建議有四：一是擴大試驗區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場范圍。建議省政府可先以目前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試驗區(qū)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場聯(lián)網(wǎng)為開端，逐步推進互聯(lián)網(wǎng)+全省土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，形成全省統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，提高土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍的流動性，降低土地經(jīng)營權(quán)抵押物的流動性風(fēng)險，提高銀行機構(gòu)處置能力。二是加強試驗區(qū)銀行機構(gòu)與農(nóng)村土地股份合作社的合作。鼓勵建立農(nóng)村土地股份合作社，銀行機構(gòu)通過土地股份合作社向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供貸款業(yè)務(wù)，當(dāng)貸款人無法正常經(jīng)營時，由土地股份合作社對待處置抵押土地進行托管，有效減少處置抵押品的搜尋成本和處置期間的價值損失。三是強化金融創(chuàng)新。其一可構(gòu)建省、市、縣三級風(fēng)險基金，為銀行分擔(dān)信貸風(fēng)險。其二可引入涉農(nóng)保險，通過按照貸款金額給予保險公司補貼的形式鼓勵保險公司與開辦農(nóng)地抵押貸款的銀行合作，開發(fā)農(nóng)地抵押貸款保證保險，分散銀行機構(gòu)的信貸風(fēng)險。其三可加快推進農(nóng)業(yè)價格指數(shù)險、氣象指數(shù)險等險種試點，提高貸款主體對抗市場風(fēng)險的能力，增強農(nóng)戶的負債能力。四是引入貸款擔(dān)保機制，由政府設(shè)立土地抵押擔(dān)保公司，為貸款業(yè)務(wù)提供擔(dān)保。由試點區(qū)域所在市財政局牽頭成立“土地擔(dān)保公司”，主要為合作社、家庭農(nóng)場、大型農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款業(yè)務(wù)提供擔(dān)保，一旦發(fā)生還款違約，由擔(dān)保公司向銀行歸還本金和利息，并獲得對借款人的追償權(quán)。

完善土地價值評估機制。針對江蘇各試驗區(qū)土地評估機制不健全的現(xiàn)狀，建議：一是在試驗區(qū)引入第三方權(quán)威土地價值評估機構(gòu)。將省內(nèi)各試驗區(qū)農(nóng)地價值評估權(quán)統(tǒng)一交由專門土地價值評估機構(gòu)負責(zé)，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值進行合理評估，堅持土地價值評估機構(gòu)的中立性。二是組織試驗區(qū)政府和民營土地評估機構(gòu)針對農(nóng)地價值評估進行培訓(xùn)，培養(yǎng)農(nóng)地價值評估專業(yè)人員，規(guī)范農(nóng)地評估相關(guān)資質(zhì)。三是統(tǒng)一試驗區(qū)之間土地價值評估方法，充分考慮規(guī)模農(nóng)業(yè)中土地及土地權(quán)益所具有的自然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟資產(chǎn)價值等多重功能，對于種植業(yè)可以結(jié)合土地租金和農(nóng)作物預(yù)期收益確定抵押品價值；對于養(yǎng)殖業(yè)可以參考預(yù)期收益確定抵押品價值。

分離承包地經(jīng)營權(quán)證。針對江蘇各試驗區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款手續(xù)繁瑣的問題，建議根據(jù)“所有權(quán)”、“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分離的政策精神和發(fā)展現(xiàn)狀，向有貸款意向的經(jīng)營主體頒發(fā)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)證書，將承包經(jīng)營權(quán)證書由“一證”分離為“兩證”。經(jīng)營權(quán)證隨土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)由流入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體持有，土地經(jīng)營權(quán)證的轉(zhuǎn)入默認土地流入者擁有土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時，直接將土地經(jīng)營權(quán)證作為流轉(zhuǎn)權(quán)利證明進行抵押貸款，可簡化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體向銀行機構(gòu)融資的手續(xù)。

建立統(tǒng)一農(nóng)戶信用檔案。針對江蘇各試驗區(qū)涉農(nóng)銀行對信貸風(fēng)險過分謹慎，根據(jù)2016年中央一號文件提出的“要全面推進農(nóng)村信用體系建設(shè)”的精神，建議在各實驗區(qū)盡快建立全省聯(lián)網(wǎng)互通的統(tǒng)一農(nóng)戶信用檔案。由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的主要需求者為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，且對于某些地區(qū)建立全部農(nóng)戶的信用檔案的花費較大，建議可循序漸進，優(yōu)先建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用檔案，再逐步向小農(nóng)戶逐步推進，消除借貸雙方之間的信息不對稱，為進一步推廣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款創(chuàng)造制度條件。

〔本文系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)林樂芬承擔(dān)的江蘇省社科基金項目“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實驗效果與優(yōu)化研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢國華