張春龍

基本公共服務(wù)均等化是中央做出的一項重大戰(zhàn)略決策，是落實以人為本，推動科學(xué)發(fā)展、共享發(fā)展的重要制度性安排。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)社會公平正義的需要，無論是教育和醫(yī)療，還是社會保障，都有利于實現(xiàn)機(jī)會平等或起點意義上的公平。黨的十六屆六中全會提出了基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)，這也是國外發(fā)達(dá)國家從工業(yè)化階段向后工業(yè)化階段發(fā)展的一般經(jīng)驗?；竟卜?wù)均等化正是與當(dāng)前江蘇發(fā)展階段相適應(yīng)的社會工程，也是推進(jìn)江蘇社會建設(shè)與改善民生的重要內(nèi)容。過去十多年中，江蘇在經(jīng)濟(jì)實力迅速增強(qiáng)的同時，城鄉(xiāng)、區(qū)域的民生共享問題卻始終沒有完全解決。推動基本公共服務(wù)均等化本身就是在基本的民生方面推動共享的實現(xiàn)。

目標(biāo)與路徑：民生共享中的基本公共服務(wù)均等化

所謂共享發(fā)展，就是要讓由全體人民共同參與創(chuàng)造出來的改革發(fā)展成果惠及全民，使全體人民都能從社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步中普遍受益。在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的過程中牢固樹立“共享”的價值理念，這是由基本公共服務(wù)作為一種公共物品的性質(zhì)決定的，同時也是“均等化”訴求在邏輯上的必然結(jié)果。民生共享具有目標(biāo)取向，而基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要路徑。因此，抓住了基本公共服務(wù)均等化，也就是抓住了實現(xiàn)民生共享的關(guān)鍵。

基本公共服務(wù)均等化體現(xiàn)了民生共享。一般地說，基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是人們生存和發(fā)展最基本條件的均等。基本公共服務(wù)做好了，才能使全體社會成員共同享受改革開放和社會發(fā)展的成果。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同將基本公共服務(wù)均等化定義為政府提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。從基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵來看，它指的是基本公共服務(wù)的價值取向和結(jié)果狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)的核心是機(jī)會均等、過程均等和結(jié)果均等三個方面，而不是簡單的平均化和無差異化，其終極目標(biāo)是應(yīng)當(dāng)使人與人之間享受到基本公共服務(wù)的均等化。社會發(fā)展的基本理念是共建共享，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是共建共享的具體體現(xiàn)。從基本公共服務(wù)均等化的特點來看，它具有地域性、相對性和層次性，是一個動態(tài)的、逐步推進(jìn)的過程，這也體現(xiàn)了共享的漸進(jìn)性特點?；竟卜?wù)均等化并不是所有人都享受均衡劃一的服務(wù)水平，而是具有相同特征的個體，應(yīng)當(dāng)享受到大致相同的服務(wù)。由于地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、公民的思想認(rèn)識和滿意度、政府財力和政策環(huán)境的可行性，均等化水平也將發(fā)展變化，具有相對性、滿意性和可行性的特點。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標(biāo)是實現(xiàn)結(jié)果均等；成熟的公共服務(wù)均等化狀態(tài)表現(xiàn)為不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間享受的基本公共服務(wù)水平一致，然而，從起始到成熟，基本公共服務(wù)均等化過程要經(jīng)歷不同的階段，在每個階段，其具體重點、目標(biāo)及表現(xiàn)是不同的?；竟卜?wù)均等化的這些特征決定了實現(xiàn)民生共享也具有區(qū)域性、階段性和漸進(jìn)性的特點。

民生共享要求實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。共享發(fā)展理念的首次提出，不僅對公共服務(wù)問題的關(guān)注達(dá)到了一個新的高度，而且為公共服務(wù)發(fā)展提出了更高的要求?；竟卜?wù)均等化對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化、促進(jìn)社會公平正義、破解“三農(nóng)”難題具有重要的促進(jìn)作用。黨的十八屆五中全會提出，“堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，做出更有效的制度安排。增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平”。當(dāng)前，受多方面因素的影響，江蘇蘇南蘇中蘇北之間、城市與農(nóng)村之間基本公共服務(wù)水平差距仍然較大，影響了人民群眾共享改革發(fā)展成果。共享改革發(fā)展成果的實質(zhì)是“享受均等”?！跋硎芫取钡那疤崾恰肮┙o均等”。但“供給均等”未必能保證“享受均等”，而“享受均等”卻必定表明基本公共服務(wù)真正達(dá)到均等化，人人共享社會發(fā)展成果。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)社會公平、解決民生問題、化解社會矛盾的有力抓手。江蘇在新時期新增民生共享戰(zhàn)略，就是強(qiáng)調(diào)堅持以人為本、民生優(yōu)先、共享發(fā)展，把民生需求作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本導(dǎo)向，全面落實以人民為中心的發(fā)展思想，鼓勵創(chuàng)業(yè)致富、勤勞致富，提高公共服務(wù)均等化水平，提高保障和改善民生水平，不斷增強(qiáng)全省人民的獲得感和幸福感。

“均等化”的推進(jìn)為民生共享奠定了的基礎(chǔ)?！笆濉币詠?，江蘇把建立健全基本公共服務(wù)體系作為保障和改善民生制度安排的重大任務(wù)，并與推進(jìn)“兩個率先”、創(chuàng)造美好江蘇的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)緊密銜接，在深入推進(jìn)終身教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)等“六大體系”建設(shè)的過程中，基本形成了政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系?！笆濉逼陂g，江蘇財政投入大幅增加，各項基本公共服務(wù)的供給規(guī)模明顯擴(kuò)大，質(zhì)量顯著提升。2015年，江蘇已經(jīng)成為全國首個實現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡全覆蓋省份，已形成較為完善、覆蓋城鄉(xiāng)的五級公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。以基層為重點的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面建立，資源布局更趨合理，設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化、信息化水平不斷提高，基本實現(xiàn)社區(qū)（村）以上都建有相對集中的公共服務(wù)供給平臺。

江蘇多年來基本公共服務(wù)均等化所取得的成就為民生共享戰(zhàn)略的提出奠定了堅實的基礎(chǔ)。在2015年新增民生共享戰(zhàn)略，就是強(qiáng)調(diào)堅持以人為本、民生優(yōu)先、共享發(fā)展，把民生需求作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本導(dǎo)向，全面落實以人民為中心的發(fā)展思想，鼓勵創(chuàng)業(yè)致富、勤勞致富，提高公共服務(wù)均等化水平，提高保障和改善民生水平，不斷增強(qiáng)全省人民的獲得感和幸福感。民生共享戰(zhàn)略的提出，直面江蘇仍然存在的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在民生方面仍有較大差距的問題。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)城鄉(xiāng)民生共享

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制壁壘造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系的不均等發(fā)展，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化融合的步伐，同時也阻礙了城鄉(xiāng)民生共享的實現(xiàn)。基本公共服務(wù)均等化對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，打破城鄉(xiāng)壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民民生共享具有重要的推動作用。

明確政府的民生責(zé)任，建立城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)體系。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面，各級政府充當(dāng)著核心和主體的角色，承擔(dān)著義不容辭的主要責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，江蘇已經(jīng)有實力來實現(xiàn)較高水平的基本公共服務(wù)，并保證城鄉(xiāng)的均等化。在明確政府責(zé)任方面，江蘇可以加快建立完善以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績效評估體系，將基本公共服務(wù)績效評估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵相聯(lián)系，把公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系，建立相應(yīng)的問責(zé)制。建立城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)體系，在基本民生性服務(wù)方面，要把促進(jìn)城市居民就業(yè)和再就業(yè)擺在公共服務(wù)的突出位置，構(gòu)筑與城市社會保障相銜接通道；在公共事業(yè)性服務(wù)方面，要加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)和均衡發(fā)展，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制；要加快發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系。在公益基礎(chǔ)性服務(wù)方面，要重點加大對農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村道路、農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)村水利建設(shè)的投入和管理，建立和完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施投入、建設(shè)、管理的有效運(yùn)行機(jī)制。

改革公共財政制度，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給模式。一是推進(jìn)財政制度改革。要加大財政對基本公共服務(wù)的投入力度，建立基本公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，努力把新增財政收入主要用于公共服務(wù)，優(yōu)先保障農(nóng)村地區(qū)和困難群體最急需的基本公共服務(wù)。要進(jìn)一步推進(jìn)事權(quán)與財權(quán)相匹配的公共財政體制改革，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)支出占財政支出的比重，逐步使公共服務(wù)支出成為財政支出的主體。二是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。逐步減少直至退出對一般競爭性領(lǐng)域的直接投入，嚴(yán)格控制并努力節(jié)約一般性開支；不斷加大對重點支出項目的保障力度，并做到向農(nóng)村傾斜、向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜。要保證每年投入農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)資金的比重適當(dāng)超過城市。三是加強(qiáng)縣級財力保障。適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，在處理好財政管理與現(xiàn)行行政管理體制和其他經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡化財政管理層級，優(yōu)化財政管理結(jié)構(gòu)。把加強(qiáng)縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障放在更加突出的位置，以滿足縣級基本財力保障需要，實現(xiàn)保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生為目標(biāo)，在中央和省級財政加大支持力度的基礎(chǔ)上，通過建立和完善獎補(bǔ)機(jī)制，盡快建立起縣級基本財力保障機(jī)制，并根據(jù)財政發(fā)展水平逐步提高保障水平。

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。在就業(yè)方面，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。逐步對城鄉(xiāng)勞動者執(zhí)行統(tǒng)一的就業(yè)政策、提供統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)、就業(yè)機(jī)會和就業(yè)條件平等。將農(nóng)村就業(yè)納入整個社會就業(yè)體系，逐步建立并健全城鄉(xiāng)勞動力資源調(diào)查制度，建立就業(yè)、失業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)體系，實行社會登記失業(yè)率統(tǒng)計制度。在社會保障方面，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會保障制度并軌。率先在有條件的縣（區(qū)）將其與現(xiàn)有的新農(nóng)保進(jìn)行并軌，建立統(tǒng)一的“（城鄉(xiāng)）居民養(yǎng)老保險”，并制定相應(yīng)政策，允許現(xiàn)有的“新農(nóng)?！眳⒈Ｈ藛T轉(zhuǎn)為“居民養(yǎng)老保險”的保戶。在醫(yī)療保障方面，促進(jìn)新農(nóng)合和城鎮(zhèn)醫(yī)保一體化。加快居民醫(yī)保和新農(nóng)合并軌步伐，在全省范圍內(nèi)開始有步驟地建立“全省統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體的、分層次的全民醫(yī)保”體系。要加快醫(yī)療保險異地就醫(yī)結(jié)算機(jī)制，實施省內(nèi)“就醫(yī)一卡通”工程。在教育方面，促進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，從當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育的“底線均衡”走向“優(yōu)質(zhì)均衡”。在醫(yī)療方面，完善城鄉(xiāng)基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，推動區(qū)域民生共享

江蘇的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以區(qū)域間民生共享為目標(biāo)之一。以區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重要手段，通過作為省級層面與地方的財權(quán)、事權(quán)的劃分，以省級基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施，來實現(xiàn)區(qū)域民生共享的實現(xiàn)。

制定實施“基本公共服務(wù)省級標(biāo)準(zhǔn)”。適應(yīng)更高水平小康社會和基本現(xiàn)代化的要求，要把義務(wù)教育、公共就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、公共安全等納入基本公共服務(wù)，明確城鄉(xiāng)居民享有基本公共服務(wù)的范圍、最低供給規(guī)模和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。鑒于江蘇區(qū)域發(fā)展不平衡、各地財政保障能力差異較大，建議研究制定江蘇基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確2020年基本公共服務(wù)的范圍、最低供給規(guī)模和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此制定實施《江蘇省基本公共服務(wù)均等化專項規(guī)劃》。該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括目標(biāo)、內(nèi)容、對象、基本程序、資金來源、質(zhì)量控制、公眾參與以及績效評估等內(nèi)容，為全省各類基本公共服務(wù)的推進(jìn)建立一個基本參照體系。

不斷完善省級的財政轉(zhuǎn)移支付制度。基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)的關(guān)鍵在于推進(jìn)均等化轉(zhuǎn)移支付制度。所謂均等化轉(zhuǎn)移支付，是指以客觀、科學(xué)地評估收入能力和支出需求為基礎(chǔ)，以各地政府能夠提供基本均等的公共服務(wù)為目標(biāo)而實行的轉(zhuǎn)移支付。均等化轉(zhuǎn)移支付實際上就是各級政府間對財政資金的收入再分配，體現(xiàn)的是一種公平、公開、公正的財政分配關(guān)系。重視財政支付轉(zhuǎn)移，不是僅僅增加轉(zhuǎn)移支付的總量就能解決問題的，還要考慮到各區(qū)域的客觀因素。首先要從區(qū)域的自然地理、人口分布、發(fā)展水平等各方面差異出發(fā)，按照區(qū)域的不同服務(wù)需求進(jìn)行不均等的財政轉(zhuǎn)移支付。其次要在以中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移為主的同時，試行橫向轉(zhuǎn)移支付，蘇南地區(qū)從財力上支持蘇北地區(qū)，將有利于地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。

明確省和市縣政府事權(quán)和責(zé)任權(quán)的劃分。建立省級和市縣級政府在基本公共服務(wù)供給的分工體系，有利于明確省和市縣政府的在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化中的職責(zé)。在明確政府和市場作用邊界的基礎(chǔ)上，按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，理順省與市縣政府間在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任。省與市縣政府合理負(fù)擔(dān)，共同強(qiáng)化基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，進(jìn)一步提高民生支出的保障程度。近期要在目前存在問題比較多的教育、醫(yī)療、社會保障等領(lǐng)域率先進(jìn)行改革，對各級政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域交叉或重疊的事權(quán)進(jìn)行明確細(xì)分。

建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的聯(lián)動幫扶機(jī)制。積極建立和完善城鄉(xiāng)聯(lián)動幫扶機(jī)制，打破條塊分割的體制，通過提供免費(fèi)的公共服務(wù)、轉(zhuǎn)移公共服務(wù)、免收額外公共服務(wù)費(fèi)用等方式實現(xiàn)政府之間的相互協(xié)作和整體推進(jìn)。根據(jù)目前公共服務(wù)能力的現(xiàn)狀，建立起以市縣為基本單位、省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的公共服務(wù)均等化體系。在各市縣范圍內(nèi)，強(qiáng)化市縣政府統(tǒng)籌的功能，相對弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域服務(wù)功能，根據(jù)不同項目的特點，以方便居民為出發(fā)點，按照區(qū)域覆蓋和就近服務(wù)的原則提供公共服務(wù)，為轄區(qū)內(nèi)居民提供無差別的公共服務(wù)。在發(fā)揮省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，打破市縣地域分割的體制限制，可采用地方政府公共服務(wù)協(xié)作機(jī)制，比如互免額外收取公共服務(wù)費(fèi)用，互享同等公共服務(wù)待遇，在公共安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域政府之間應(yīng)當(dāng)相互提供協(xié)作等。

（作者系江蘇省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副所長，副研究員）

責(zé)任編輯：黃 杰