陳建清 何善煒

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平關(guān)系一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，受制于其投融資體制。近年來(lái)，江蘇城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革取得一定成效，但改革不配套、融資單一、政府債務(wù)壓力持續(xù)增大等問(wèn)題仍然存在，因而要深入貫徹落實(shí)中央《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》決策部署，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。

一、江蘇城市基礎(chǔ)設(shè)施投資體制改革成效

社會(huì)資本廣泛涉足城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。近年來(lái)，江蘇認(rèn)真落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的一系列政策舉措，積極引導(dǎo)和促進(jìn)民間投資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，通過(guò)發(fā)行地方政府債券、交通產(chǎn)業(yè)基金、企業(yè)債券信托產(chǎn)品、資產(chǎn)證券化等方式，積極吸引民間資本進(jìn)入。2015年，全省公路、鐵路、航道等方面民間投資近600億元，占比達(dá)31%。在市政公用事業(yè)領(lǐng)域，對(duì)民間資本全部開放，全省81家城市公共供水企業(yè)中29家實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，190多座縣以上城市污水處理廠中近100家實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，115家管道燃?xì)馄髽I(yè)中有86家由民間資本控股，民間投資還參與投資海綿城市、地下綜合管廊、軌道交通、公共停車場(chǎng)等市政基礎(chǔ)項(xiàng)目。在能源領(lǐng)域，全省50%以上的加油站、45%以上的加氣站、60%以上的儲(chǔ)油庫(kù)、70%以上的光伏電站，均由民間資本獨(dú)資或參股建設(shè)。在通信領(lǐng)域，南京、南通等城市設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，通過(guò)購(gòu)買政府服務(wù)等方式，支持民營(yíng)企業(yè)開展免費(fèi)WiFi建設(shè)。

政府融資平臺(tái)發(fā)揮重要支撐作用。20世紀(jì)90年代以來(lái)，各地通過(guò)有關(guān)國(guó)有企業(yè)、開發(fā)園區(qū)或設(shè)立城建開發(fā)公司等方式，組建政府融資平臺(tái)，將城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交由融資平臺(tái)按市場(chǎng)化方式運(yùn)作。政府以財(cái)政和土地出讓收益為平臺(tái)公司做擔(dān)保，進(jìn)行城建項(xiàng)目融資。多年來(lái)，政府融資平臺(tái)在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮重要支撐作用。但是，近年來(lái)政府融資平臺(tái)普遍遇到瓶頸制約，部分平臺(tái)負(fù)債率過(guò)高、財(cái)務(wù)狀況不佳，有的已失去再融資能力。

廣辟城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源。財(cái)政資金。用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金，主要是稅收和征收的專項(xiàng)費(fèi)用。包括城市建設(shè)維護(hù)稅和公共事業(yè)附加費(fèi)，以及水資源費(fèi)、市政設(shè)施使用費(fèi)、土地出讓金等財(cái)政性資金。近年來(lái)，財(cái)政資金投入城市建設(shè)的比例不斷增加，2015年江蘇公共財(cái)政支出用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)服務(wù)的比重近70%。銀行貸款。各地城市建設(shè)融資主要來(lái)源于政策性銀行和商業(yè)銀行貸款。由政府對(duì)融資公司授權(quán)擔(dān)保，采用銀團(tuán)貸款、抵押融資、項(xiàng)目融資、金融租賃的方式進(jìn)行間接融資。2015年末，在江蘇省政府性債務(wù)構(gòu)成中，銀行貸款融資占比達(dá)51%以上。債券融資。為緩解城市建設(shè)資金不足的矛盾，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)發(fā)行城投債券和中期票據(jù)進(jìn)行直接融資。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)江蘇成為地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)省份，使江蘇具備較大的發(fā)債自主權(quán)。截至2015年末，江蘇省共發(fā)行47只地方債券，合計(jì)3193億元，在債務(wù)總額中占比約為30%，有效降低了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。信托融資。信托公司利用信托特殊的制度功能，以信托股權(quán)融資的方式募集資金，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在現(xiàn)有債券發(fā)行制度下，信托融資拓寬了發(fā)債融資機(jī)構(gòu)的群體，有利于吸引更多的社會(huì)資本參與城市建設(shè)。目前江蘇信托融資約占債務(wù)總額的15%左右，成為地方政府融資的重要來(lái)源。股票融資。市政設(shè)施類企業(yè)具有收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)較小的特征，通過(guò)上市發(fā)行股票的方式進(jìn)行融資，融資成本較低，符合基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，可解決公用事業(yè)類公司因盈利能力較弱而缺乏后續(xù)資金的難題。江蘇現(xiàn)有蘇州高新、南京高科等四家從事城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)的上市公司，只占全省上市公司數(shù)的1.5%，未來(lái)還有巨大發(fā)展空間。項(xiàng)目融資。政府和社會(huì)資本合作（PPP），是民間資本和社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、拓寬融資渠道的重要手段。2015年，江蘇設(shè)立PPP項(xiàng)目專項(xiàng)支持基金100億元，融資總額達(dá)1100多億元。

二、當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革中

存在的主要問(wèn)題

體制上。一是改革尚不配套，投資、財(cái)政、金融體制改革不同步，存在投資權(quán)責(zé)利脫節(jié)、財(cái)政信貸資金劃分不清、整體戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏等問(wèn)題。二是政府投資職能轉(zhuǎn)變不到位，政策落實(shí)存在滯后性，投資主體之間缺乏有效分工，投資來(lái)源多元化格局雖已形成，但各類資金在使用上仍受到政府的直接干預(yù)和控制。三是部分城建經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻設(shè)置依然過(guò)高，有投資意愿的民間資本難以進(jìn)入；政府引導(dǎo)的一些項(xiàng)目，由于信息披露制度缺失、缺乏穩(wěn)定的政策保證、無(wú)法保證合理盈利預(yù)期等原因，造成民間資本投資意愿不高。

融資方式上。城市政府主要采用傳統(tǒng)融資方式獲取資金，其中銀行貸款、地方政府債券、信托資金在政府債務(wù)中的占比超過(guò)73%，其中銀行貸款占一半以上。隨著國(guó)家對(duì)地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)、銀行對(duì)地方及其融資平臺(tái)信貸投放的收緊，一些地方通過(guò)信托貸款、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、工程墊款等方式進(jìn)行變相舉債融資，融資成本普遍高于同期銀行貸款和債券市場(chǎng)利率。

潛在風(fēng)險(xiǎn)防范上。政府債務(wù)壓力持續(xù)增大，在前期城市建設(shè)中，政府以財(cái)政收入和土地作為抵押擔(dān)保成立融資平臺(tái)，向銀行貸款或發(fā)行城市建設(shè)債券募集資金，造成較大規(guī)模的政府債務(wù)。截至2015年末，江蘇省地方政府性負(fù)債率達(dá)68.5%。目前除少數(shù)城市外，多數(shù)中小城市融資平臺(tái)自身經(jīng)營(yíng)無(wú)法產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金收益支付融資的本金和利息，需要依靠新融資、土地出讓金等外部資金來(lái)補(bǔ)充。與此同時(shí)，土地出讓收入減少與土地開發(fā)補(bǔ)償成本提高等問(wèn)題凸顯，2015年全省土地出讓收入同比銳減655億元，降幅達(dá)14%，未來(lái)城市在土地財(cái)政上的獲益空間將進(jìn)一步縮小，債務(wù)償還壓力增大。

三、國(guó)內(nèi)外城建投融資方面的經(jīng)驗(yàn)做法

有效滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資需求是國(guó)際性難題。難就難在如何推動(dòng)在“融資—建設(shè)—償還”循環(huán)中，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展。參考借鑒國(guó)內(nèi)外政府融資平臺(tái)的一些典型模式，有助于我們進(jìn)一步開拓思路。

國(guó)外政府融資的主要模式。財(cái)政間接投資的日本模式。日本城市基礎(chǔ)設(shè)施兼顧政策性和有償性。政府不直接投資，而是向公共事業(yè)機(jī)構(gòu)或政府金融機(jī)構(gòu)提供融資，由他們進(jìn)行特定項(xiàng)目的投資。同時(shí)，各級(jí)地方政府有權(quán)以債務(wù)形式舉借資金，中央對(duì)地方政府債券的發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理和協(xié)議審批制度。市政債券融資為主的美國(guó)模式。美國(guó)各級(jí)地方政府均可發(fā)行市政債券，各類投資者均可購(gòu)買。債券一般分為兩類：一類是無(wú)固定收益的債券，用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，以發(fā)行者的稅收作為償債的保證；另一類是收益?zhèn)饕糜诮ㄔO(shè)機(jī)場(chǎng)、收費(fèi)公路等有固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其償債資金主要來(lái)源于這些設(shè)施有償使用所帶來(lái)的收益。為保障市政債券的成功運(yùn)作，美國(guó)制定了一整套成熟的法律制度，設(shè)立了市政債券法規(guī)制定委員會(huì)來(lái)專門監(jiān)管市政債券市場(chǎng)，規(guī)范債券發(fā)行和買賣行為。公私合營(yíng)（PPP）為主的英國(guó)模式。1992年以來(lái)，英國(guó)政府致力于采用公私合營(yíng)（PPP）方式推動(dòng)私人和企業(yè)參與城市建設(shè)和提供公共服務(wù)，利用私人資本減少基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本。對(duì)于公共投資計(jì)劃私人融資享有優(yōu)先權(quán)，在項(xiàng)目初期引入社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，共同出資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。投資范圍不僅限于傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而且擴(kuò)展至醫(yī)療、教育等其他公共服務(wù)領(lǐng)域。在減少政府財(cái)政投入壓力的同時(shí)，既能避免公共產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)失靈，又可防止政府過(guò)多投入產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

國(guó)內(nèi)一些省市融資平臺(tái)的主要模式。重慶模式：2002年以來(lái)，重慶市政府成立包括市城市建設(shè)投資有限公司、市地產(chǎn)集團(tuán)、市高速公路發(fā)展有限公司等八大國(guó)有建設(shè)性投資集團(tuán)。“八大投”采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化方式運(yùn)作，為市政府提供向市場(chǎng)借貸并快速實(shí)施項(xiàng)目的公司化機(jī)構(gòu)，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)等公共領(lǐng)域重大項(xiàng)目的重要投融資平臺(tái)。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，“八大投”已完成了重慶市75%以上的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，超前實(shí)現(xiàn)靠財(cái)政投入需要幾十年才能完成的城市建設(shè)目標(biāo)。四川模式：四川省將22家國(guó)有企業(yè)的全部股權(quán)、資產(chǎn)整體劃入組建了四川發(fā)展集團(tuán)，搭建省級(jí)綜合投融資平臺(tái)，并分步組建了鐵投、能投、水務(wù)等九大專業(yè)平臺(tái)，吸引優(yōu)質(zhì)資源和專項(xiàng)資金投入省內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

四、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的幾點(diǎn)建議

借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資體制改革的思路是，深入貫徹落實(shí)中央做出的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》決策部署，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。在頂層設(shè)計(jì)上，加大國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資本統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)力度，集中資源辦大事，促進(jìn)“資源—資產(chǎn)—資本”有效轉(zhuǎn)化。在運(yùn)營(yíng)模式上，實(shí)行政企分開的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，整合政府投融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“融資—建設(shè)—贏利—再融資”可持續(xù)發(fā)展。在項(xiàng)目融資方式上，采取多元化融資方式，吸引民資、外資等多元化融資主體，推動(dòng)間接融資為主轉(zhuǎn)向直接融資與間接融資并舉、多元化融資。

推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）。一方面，政府繼續(xù)加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入；另一方面，千方百計(jì)吸引社會(huì)資本，增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給。依托政府融資平臺(tái)，優(yōu)先選擇一些具備穩(wěn)定現(xiàn)金流、投資規(guī)模大、合同期限長(zhǎng)的可經(jīng)營(yíng)性市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行合作，充分利用稅收、貼息、價(jià)格、投資補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式規(guī)范引資行為，建立基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)償機(jī)制，完善相應(yīng)的法規(guī)政策，保障相關(guān)項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行和合理收益，提高民間資本投資積極性。在具體操作上，靈活采用BOT、TOT、PFI、金融租賃等多種方式。降低民間資本的進(jìn)入門檻。加快推進(jìn)鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫(yī)療、教育、城市公用事業(yè)等領(lǐng)域改革，為民營(yíng)資本清障鋪路，規(guī)范完善政府和社會(huì)資本合作、特許經(jīng)營(yíng)管理，吸引更多民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

規(guī)范地方政府融資平臺(tái)。加快推進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)公司企業(yè)化、規(guī)范化、市場(chǎng)化改革。對(duì)全省政府投融資平臺(tái)進(jìn)行專業(yè)化整合。建議省本級(jí)進(jìn)一步充實(shí)交通控股、國(guó)信集團(tuán)等資本實(shí)力，組建若干個(gè)千億級(jí)城市基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)化投融資平臺(tái)。市、縣（市區(qū)）可根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行整合，提升投融資平臺(tái)，減少融資平臺(tái)數(shù)量，提高融資平臺(tái)資產(chǎn)質(zhì)量。引進(jìn)專業(yè)化人才，完善平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度。督促平臺(tái)公司強(qiáng)化自身責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、法律意識(shí)，健全信息披露制度，及時(shí)公布信貸債務(wù)和資金使用情況，提高投融資平臺(tái)透明度。嚴(yán)格控制各類城市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加大對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)水平的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，督促融資平臺(tái)建立“借、用、還”相統(tǒng)一的債務(wù)管理制度，實(shí)施更加嚴(yán)格的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。推動(dòng)融資平臺(tái)調(diào)整轉(zhuǎn)型，做強(qiáng)經(jīng)營(yíng)主業(yè)，有序拓展經(jīng)營(yíng)范圍，逐步向兩型產(chǎn)業(yè)、金融控股等領(lǐng)域發(fā)展，增強(qiáng)自身造血功能，降低對(duì)外部資金的依賴。

構(gòu)建穩(wěn)定的城市建設(shè)債券融資渠道。江蘇具備城建債券發(fā)行自主權(quán)，可在省級(jí)層面統(tǒng)籌安排發(fā)行有穩(wěn)定收入來(lái)源的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施收益?zhèn)?。?yán)格限定債券發(fā)行用途，重點(diǎn)用于交通、通信、環(huán)保、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資，用基礎(chǔ)設(shè)施未來(lái)產(chǎn)生的收益償付相關(guān)債券的利息和本金。同步建立完善市場(chǎng)化的市政債券定價(jià)、償債機(jī)制、債券評(píng)級(jí)機(jī)制和信息披露制度，及時(shí)、詳細(xì)披露募集資金的用途、具體投向、償債基金安排等信息，以吸引機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者積極購(gòu)買，最終實(shí)現(xiàn)市政債券逐步取代地方政府融資平臺(tái)公司發(fā)行的城投債，降低各地政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使市政債券成為地方城市建設(shè)高效、可持續(xù)的重要融資來(lái)源。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室）

責(zé)任編輯：高 莉