滕飛

省際交界地區(qū)是一類特殊的區(qū)域類型，在計劃經(jīng)濟時期是政府投資的邊緣區(qū)，在市場經(jīng)濟時期又是外商投資的邊緣區(qū)，是一種具有分割性和邊緣性的區(qū)域經(jīng)濟，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中矛盾和問題比較突出的地區(qū)。依據(jù)行政區(qū)劃以及相鄰地域的經(jīng)濟文化聯(lián)系，同時為更加突出省際交界地區(qū)的特性，本文將蘇魯豫皖中與三省接壤的地級市作為研究對象，并兼顧區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系，具體包括江蘇省的徐州，山東省的濟寧、菏澤，安徽省的宿州，河南省的商丘等5個地市，該交界地區(qū) 2014年總面積55174平方公里，總?cè)丝?777萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值13809億元。

一、蘇魯豫皖省際交界地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題

蘇魯豫皖四省交界地區(qū)雖然區(qū)位優(yōu)越和自然資源豐富，但其發(fā)展水平至今還相當落后，成了我國沿海經(jīng)濟的軟肋。

（一）經(jīng)濟欠發(fā)達

本區(qū)是我國東部發(fā)達地區(qū)中的不發(fā)達地區(qū)，屬于“經(jīng)濟低谷”。2014年，本區(qū)人均GDP是3035元，各地市人均GDP均大幅低于所在省份平均數(shù)。即使經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的徐州和濟寧，雖然相對交界地帶的其他城市而言比較發(fā)達，但在各自省份的經(jīng)濟地位還是比較靠后，依然屬于各省的經(jīng)濟落后地區(qū)。

（二）區(qū)位的邊緣性

蘇魯豫皖交界地區(qū)處于各自省份的邊界線上，遠離本省的幾何中心，在空間上遠離本省經(jīng)濟中心，除了個別城市低于200公里以外（濟寧市距離濟南180公里）， 其它城市距離各省省會城市都在300公里左右，有的甚至近400公里。因此，難以接受省會城市和經(jīng)濟中心城市的經(jīng)濟輻射，致使經(jīng)濟發(fā)展長期落后。

（三）各城市功能定位不明確

蘇魯豫皖省際交界地區(qū)各城市功能定位重疊，導致各城市盲目競爭，城市特色功能不明確，沒有實現(xiàn)整體效應。并且區(qū)域中心城市爭奪激烈，近年來徐州、濟寧、菏澤、商丘等城市都將打造“區(qū)域中心城市”作為自己的奮斗目標，但成效不大。各城市互相攀比，重復建設(shè)較多，導致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有發(fā)揮共享效應，互相弱化。

二、蘇魯豫皖省際交界地區(qū)的發(fā)展思路

造成蘇魯豫皖省際交界地區(qū)經(jīng)濟落后的一個很重要的原因是遠離各自省會城市或經(jīng)濟中心城市，而這些城市基本是政治、經(jīng)濟、文化科技、交通中心和產(chǎn)業(yè)聚集地，具有巨大的聚集、輻射和帶動功能，交界地區(qū)與這些城市距離遠就難以接受其經(jīng)濟輻射。因此，培育區(qū)域中心城市，構(gòu)建區(qū)域增長極，實現(xiàn)城市帶動區(qū)域發(fā)展，成為蘇魯豫皖省際交界地區(qū)合作發(fā)展的重要任務。目前蘇魯豫皖省際交界地區(qū)個城市都不強大，單個城市不具備輻射帶動整個交界地區(qū)的能力，因此最有效的方式是將單個城市之間的競爭轉(zhuǎn)化為幾個功能各異的中心城市的互動合作，才能對廣大的省際交界地區(qū)產(chǎn)生足夠的輻射力和帶動力，實現(xiàn)對省際交界地區(qū)的整合，謀求聯(lián)合發(fā)展。一方面培育徐州和濟寧兩個區(qū)域中心城市，做大經(jīng)濟總量，形成較強的經(jīng)濟引力和較好的投資環(huán)境，進而形成徐州經(jīng)濟圈和濟寧經(jīng)濟圈。另一方面，加強徐州和濟寧兩個中心城市之間的互動合作，構(gòu)建有各自特色的產(chǎn)業(yè)集群，避免惡性競爭和重復建設(shè)，帶動城市圈合作，促進其他城市之間的合作，打破省際行政壁壘，并最終形成經(jīng)濟輻射洼地。

三、中心城市互動合作的重點領(lǐng)域

通過中心城市互動帶動蘇魯豫皖省際交界地區(qū)合作發(fā)展的首要條件就是樹立整體系統(tǒng)的觀念，明確區(qū)域內(nèi)各城市定位，引導各城市以各自優(yōu)勢和特色進行產(chǎn)業(yè)分工，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，避免產(chǎn)業(yè)雷同，并完善以交通為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強城市聯(lián)系，優(yōu)化省際交界地區(qū)空間結(jié)構(gòu)，最終形成幾個功能互補、聯(lián)系密切的“城市經(jīng)濟圈”，輻射帶動整個蘇魯豫皖交界地區(qū)發(fā)展。

（一）加強統(tǒng)一規(guī)劃，準確定位城市功能

蘇魯豫皖省際交界地區(qū)各個城市應依據(jù)各自的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，從區(qū)域整體出發(fā)，協(xié)調(diào)各自的發(fā)展規(guī)劃，以明確區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)定位和城市定位。蘇魯豫皖省際交界地區(qū)雖然分屬四個省份，但卻同屬淮河流域，同屬于淮河經(jīng)濟區(qū)，有著良好的分工合作條件。首先要加強各城市規(guī)劃的合作與銜接，圍繞有發(fā)展基礎(chǔ)的徐州和濟寧等區(qū)域中心城市，突出特色，錯位發(fā)展，促進各城市功能互補。同時，必須打破行政區(qū)壁壘，形成一個開放的區(qū)域系統(tǒng)，促使各生產(chǎn)要素自由流動，形成各城市良性互動的發(fā)展態(tài)勢。

（二）加強產(chǎn)業(yè)對接與協(xié)作， 推進產(chǎn)業(yè)布局一體化

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相似性是阻礙蘇魯豫皖省際交界地區(qū)城市合作的一個主要因素。各城市要摒棄隸屬于不同省份的思想，加強經(jīng)濟分工與合作。一是強化徐州和濟寧的產(chǎn)業(yè)龍頭地位。徐州和濟寧作為該區(qū)域經(jīng)濟實力最強的城市，要加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，促進產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和承接，率先發(fā)展起來。同時加強兩市產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，進而帶動兩個城市圈合作發(fā)展。菏澤、商丘、宿州等市要加強與徐州和濟寧的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，加強相互之間的產(chǎn)業(yè)合作與分工，按照產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)系，進行產(chǎn)業(yè)鏈整合，促進產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、聯(lián)動互補、相互配套。二是發(fā)展大旅游是蘇魯豫皖交界地區(qū)實現(xiàn)合作發(fā)展的重要突破口。徐州擁有楚漢文化、濟寧有孔孟文化、商丘是國家歷史文化名城、菏澤擁有我國著名的牡丹旅游節(jié)慶、宿州有“運河名城”品牌，因此各市應圍繞歷史文化游和生態(tài)休閑游兩大重點，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作，加強經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的交流，推動旅游合作，編織“旅游同線”，共同開發(fā)旅游資源，聯(lián)合打造旅游品牌，提高整體知名度，著力構(gòu)建全國精品文化旅游區(qū)。三是發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，培育若干優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。發(fā)揮低成本要素、原材料資源優(yōu)勢和緊挨東部沿海發(fā)達地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，積極承接國際和東部沿海地區(qū)裝備制造企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。利用好農(nóng)特產(chǎn)品豐富和勞動力資源豐富的優(yōu)勢，發(fā)展以農(nóng)特產(chǎn)品加工業(yè)和紡織服裝、輕工機電為特色的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展對就業(yè)的帶動。四是做大做強商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮區(qū)位、資源和通道優(yōu)勢，以工業(yè)供應鏈物流、商貿(mào)物流、農(nóng)產(chǎn)品物流、口岸物流、城市配送物流為重心，構(gòu)建布局合理、具有強大支撐輻射作用的現(xiàn)代商貿(mào)物流體系，提升商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

（三）加快交通等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通

推進蘇魯豫皖省際交界地區(qū)合作發(fā)展也必須依托便捷的交通網(wǎng)絡，突破行政區(qū)“藩籬”，提高各城市的通達性，以實現(xiàn)區(qū)域人流、物流、信息流、資金流順暢流動。蘇魯豫皖省際交界地區(qū)構(gòu)建綜合交通網(wǎng)絡的目標是建設(shè)集水運、公路、鐵路等各種運輸方式于一體的綜合運輸大通道，依托京滬、隴海等交通干線，加速構(gòu)建內(nèi)外暢達的交通網(wǎng)絡，特別加強跨省交通建設(shè)，突破斷頭路，加快實現(xiàn)交通互聯(lián)互通。建設(shè)徐州、濟寧、商丘等區(qū)域性交通樞紐，形成層次分明、覆蓋廣泛、功能完善的綜合交通體系，提升對蘇魯豫皖交界地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐能力。一是強化鐵路運輸網(wǎng)絡。鐵路運輸網(wǎng)絡重點是以強化與周邊大城市的聯(lián)系強度為目標，提高交界地區(qū)內(nèi)鐵路網(wǎng)絡密度和快速運輸能力。同時，以城際客運為基礎(chǔ)加強快速鐵路網(wǎng)建設(shè)。二是完善公路運輸網(wǎng)絡。以國省干線為重點，加快優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，打通斷頭路，保證最方便快捷的換乘和換裝，服務經(jīng)濟帶的城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是提高內(nèi)河的通航能力。抓住國家大力發(fā)展內(nèi)河航運的良好契機，恢復京杭大運河的通航能力，提高淮河的通航能力。四是拓展航空運輸網(wǎng)絡。增加地區(qū)內(nèi)機場航線與航班密度，將徐州、濟寧機場建成區(qū)域性樞紐機場。新建一批支線機場，拉動當?shù)丶爸苓吢糜伍_發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展。

（四）加快共同市場建設(shè)，形成完善的市場體系

推進蘇魯豫皖省際交界地區(qū)合作發(fā)展， 必須高度重視區(qū)域共同市場的建設(shè)， 既包括商品市場的建設(shè)， 也包括要素市場的建設(shè)。加大戶籍制度改革力度，探索建立利于人口流動的社會保障體系，形成合理流動的勞動力市場。積極建立和完善跨地區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易市場、金融市場等資本市場建設(shè)，促進資本市場一體化發(fā)展。加快建立開放、規(guī)范、競爭的商品市場，消除地方市場壁壘，降低產(chǎn)品跨區(qū)域銷售成本。完善蘇魯豫皖省際交界地區(qū)統(tǒng)一的市場調(diào)控與管治體系， 使區(qū)域商品、勞動力、投資、融資、技術(shù)等要素均能根據(jù)區(qū)域的相對優(yōu)勢與區(qū)域的不同需求跨區(qū)自由流動，促成資源的優(yōu)化配置。

（五）加強區(qū)際聯(lián)合，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治

蘇魯豫皖交界地區(qū)因產(chǎn)業(yè)競爭而產(chǎn)生的跨區(qū)域污染問題的解決， 以及區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保護與治理必須在多省的共同合作下才能實現(xiàn)。省際交界地區(qū)各城市應從區(qū)域整體的角度出發(fā)，注意環(huán)境開發(fā)的外部性，加強環(huán)境治理的協(xié)調(diào)工作，建立生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治機制。交界地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護應以緊迫性、重要性、戰(zhàn)略性問題作為主要內(nèi)容，根據(jù)各地區(qū)不同功能以及山區(qū)、平原等不同地理條件，實施有所側(cè)重的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。

一是重點強化水域生態(tài)環(huán)境保護。蘇魯豫皖省際交界地區(qū)擁有淮河、沭河、沂河、京杭大運河等多條過境河流及蘇魯交界處的微山湖，水污染治理任務艱巨，要加大環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)，發(fā)揮淮河治理、大運河疏浚等重點治理工程帶動作用，擴大環(huán)境容量，建立生態(tài)保護規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共建。二是營造綠色生態(tài)廊道。以淮河、沭河、沂河、京杭大運河、微山湖為重點，推進植樹造林工作，并在沿河兩側(cè)50—100米范圍內(nèi)以及水庫周邊，鼓勵建設(shè)水土保持林，營造生態(tài)防護林帶。同時，促進生態(tài)功能區(qū)和城市生態(tài)廊道建設(shè)。三是推動工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染治理。以深化產(chǎn)業(yè)治理與加快技改為重點，推進污染整治。對于化工、建材、鋼鐵、有色、輕紡、礦業(yè)采選和冶煉、農(nóng)副產(chǎn)品加工等重點行業(yè)，嚴格控制工業(yè)污染物排放總量。強化農(nóng)業(yè)污染治理，降低農(nóng)業(yè)廢棄物危害。實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治， 為蘇魯豫皖交界地區(qū)發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境支撐。

（六）促進社會資源的互助合作

省際交界地區(qū)山同脈、水同源、人同俗，社會資源是區(qū)域合作的基礎(chǔ)，社會資源的互助合作能更好的促進中心城市的互動合作。首先，建立政府合作機制，充分發(fā)揮政府推動、引導作用。建立“蘇魯豫皖省際交界地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作區(qū)”，通過加強區(qū)域合作，協(xié)調(diào)解決合作中全局性的重大問題。其次，共同建設(shè)公共服務共享區(qū)、共建共享社會保險平臺，形成教育、文化、體育、醫(yī)療等方面的交流、互惠體系。第三，拓展民間交往網(wǎng)絡。建立各種協(xié)會、學會，召開各種交流會、展覽會等。第四，建立區(qū)域信息資源共享體系，建立有效信息共享平臺。發(fā)揮徐州、濟寧等區(qū)域信息中心的作用，形成包括電子政務、電子商務、科技文化信息、社會信用數(shù)據(jù)庫等在內(nèi)的信息互通大網(wǎng)絡。

四、對策建議

第一，加強各城市的規(guī)劃協(xié)調(diào)與對接。樹立一盤棋的思想，引導區(qū)內(nèi)各城市在發(fā)展規(guī)劃上進行有效協(xié)調(diào)。特別是加強區(qū)域合作規(guī)劃，明確區(qū)域合作的重點領(lǐng)域；對接產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃和資源利用與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，做到規(guī)劃統(tǒng)一、同步建設(shè)，明確各城市的目標和任務。第二，建立市長聯(lián)席會議制度。由各市的市長組成，定期和不定期協(xié)商解決區(qū)域內(nèi)的重大問題，積極推進交通、旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、科技人才、投資等方面的合作。第三，強化資金保障。設(shè)立“省際交界地區(qū)合作發(fā)展基金”，使其成為促進合作的重要支撐?；鹬攸c支持區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域性公共服務設(shè)施建設(shè)。第四，建立健全民間溝通協(xié)調(diào)機制。進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織，在行業(yè)協(xié)會中引入競爭機制，允許“一業(yè)多會”，允許按產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式和服務類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會、允許跨地域組建、合并組建和分拆組建等。第五，建立獎懲機制。建立跟蹤評估制度，對各種合作發(fā)展要素進行針對性的監(jiān)測、檢查、統(tǒng)計、分析、評價，提出進一步修改、發(fā)展和完善的建議；違約懲罰制度就是違約的地方政府采取減少合作項目、取消某種優(yōu)惠、向社會公布評估結(jié)果等。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）