宋曉梧

近期，《中共中央國務院關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》印發(fā)實施，這是經濟發(fā)展新常態(tài)下推進東北全面振興的根本指導，標志著新一輪東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略全面啟動實施。《意見》明確指出，要堅持把保障和改善民生作為推動東北振興的出發(fā)點和落腳點，使發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，讓人民群眾有更多獲得感。這充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對東北民眾的關懷，是新一輪東北振興的突出亮點。

過去10年，東北振興取得了重要的階段性成果，經濟總量明顯提升，產業(yè)競爭力逐漸恢復，社會事業(yè)不斷發(fā)展，民生也有了一定程度的改善。但是相對于經濟總量的提升和優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展，保障和改善民生工作仍然有待加強，受歷史因素影響，東北地區(qū)民生欠賬較多，東北地區(qū)資源枯竭城市分布集中，城市棚戶區(qū)分布集中，廠辦大集體分布集中，職工工資增長慢、社保欠賬多、城市基礎設施落后、生態(tài)環(huán)境保護也有待加強。以養(yǎng)老保險為例，近年來，東北老工業(yè)基地國有企業(yè)職工進入大規(guī)模退休期，2014年遼、吉、黑三省養(yǎng)老保險贍養(yǎng)比分別為1.91、1.71、1.41，遠超過全國平均水平。在社保全國統(tǒng)籌推進極其遲緩的情況下，僅為彌補社保欠賬，目前東北各省企業(yè)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金繳費比例比全國平均水平高2—6個百分點，這大大加重了東北地區(qū)的企業(yè)負擔，抑制了企業(yè)競爭力。再比如，東北地區(qū)（包括內蒙古東部地區(qū)）資源枯竭城市有21個，占全國30%，隨著資源儲量大幅縮減，傳統(tǒng)發(fā)展方式難以為繼，民眾生活十分困苦，隨著石油、煤炭等價格大幅下降，許多能源資源產地的民生問題再次凸顯。

民生領域的突出問題制約了東北地區(qū)整體競爭力的提升，日益影響東北地區(qū)的改革發(fā)展穩(wěn)定。只有把民生保障好，才能堅定不移推進“三去一降一補”等任務，進行體制機制改革創(chuàng)新。只有把民生和發(fā)展有機銜接起來，才能在保障民生的基礎上，促進東北老工業(yè)基地產業(yè)升級和城市轉型，培育形成新的經濟增長點和經濟發(fā)展的內生動力。

新一輪東北全面振興，建議不再把GDP或人均GDP指標作為第一衡量標準或主要衡量標準，而應該重點看以下兩個指標。一是東北地區(qū)基本公共服務和區(qū)域生活條件與發(fā)達地區(qū)的差距是否縮小。以基本公共服務均等化、公共設施基本完備，即教育、醫(yī)療、社保、住房等民生狀況與東部地區(qū)大體相當，供水、供氣、供電、供暖全面覆蓋，高速鐵路、高速公路、民航等現(xiàn)代化交通設施基本具備作為衡量東北地區(qū)全面振興的重要標準。二是東北地區(qū)人口分布、經濟布局、生態(tài)環(huán)境之間是否相互協(xié)調。按照各地區(qū)功能定位，促進人口分布和流動與經濟、產業(yè)相協(xié)調，使人口、經濟與資源和環(huán)境承載能力相適應。哈大軸線應進一步集聚產業(yè)和人口，成為東北乃至全國經濟持續(xù)增長的重要支撐帶，其他地區(qū)依托重要交通軸帶開展點狀或片狀開發(fā)，實現(xiàn)面狀保護，建成全國現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)和國家重要的生態(tài)屏障區(qū)，切實保護好青山綠水。

要全面貫徹落實好新一輪東北振興在民生領域的五方面重點工作。

一是全力解決好人民群眾關心的就業(yè)、教育、收入、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等問題，高度重視去產能過程中的就業(yè)促進工作，加快構建完善的社會保障體系，建立普惠、均等、一體化的基本公共服務，使城鄉(xiāng)居民普遍享受一致的義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會保障和生態(tài)安全，合理分享東北全面振興成果，實現(xiàn)共享式發(fā)展。

二是因地制宜加快推進棚戶區(qū)、獨立工礦區(qū)搬遷改造工程，盡快完成東北地區(qū)采煤沉陷區(qū)治理任務。加強礦區(qū)生態(tài)和地質環(huán)境整治，開展露天礦坑、矸石山、尾礦庫等綜合治理。

三是實施老工業(yè)城市更新改造工程，加大城市基礎設施建設與更新改造力度，全面推進老工業(yè)區(qū)改造，優(yōu)化城市功能，提高城市綜合承載和輻射能力，促進重點城市群發(fā)展，提高城市居民生活質量和幸福指數(shù)。推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和基本公共服務一體化，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。

四是將資源型城市作為保障和改善民生的重點區(qū)域，支持資源枯竭城市、獨立工礦區(qū)等加快解決社會民生和生態(tài)環(huán)境方面的歷史遺留問題。完善資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制，促進資源產業(yè)與非資源產業(yè)、城區(qū)與礦區(qū)、經濟與社會協(xié)調發(fā)展。

五是牢固樹立綠色發(fā)展理念，支持林區(qū)、草原、濕地、沙地等地區(qū)生態(tài)保護與經濟轉型，推進清潔生產，構建循環(huán)的產業(yè)體系，打造北方生態(tài)屏障和山清水綠的宜居家園。

在這一過程中，要重點處理好以下三個關系。

一是處理好政府和市場的關系，真正體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用，讓“看不見的手”和“看得見的手”相得益彰。逐步把政府的職能轉向重點構建市場環(huán)境，吸引企業(yè)家到東北投資創(chuàng)業(yè)，引導產業(yè)、產品和要素按市場信號的指引自由順暢流動，引導人口從生態(tài)地區(qū)和農產品主產區(qū)有序流出，引導困難地區(qū)和困難群眾從供需兩側達到就業(yè)和人口的新平衡。

二是處理好中央和地方的關系。按照公共財政框架和基本公共服務均等化的要求，明確中央和地方事權，建立事權與支出責任相適應的財政制度，中央政府加快建立全國統(tǒng)一的基本社會保障制度，并在教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務事項上擔負更主要的支出責任。改變長期以來在基本公共服務方面，中央確定原則框架，地方根據(jù)財力制定實施標準的做法。提高社會保險統(tǒng)籌層次，逐步建立全國統(tǒng)一、流動轉接順暢的社會保險體系，促進勞動力有序流動。通過實現(xiàn)中央和地方財權、事權清晰劃分，中央和地方兩個積極性充分發(fā)揮，引導東北地區(qū)地方政府把工作著力點由招商引資、爭取優(yōu)惠政策轉移到營造良好發(fā)展環(huán)境、保障和改善民生上來。

三是處理好行政區(qū)和類型區(qū)的關系。對于東北三省一區(qū)面臨的社保欠賬，結構調整難度大等共性問題，應加大就業(yè)、社保、教育、保障性住房等領域的支持力度，支持省級行政區(qū)繼續(xù)加大力度解決。同時，進一步提高民生工作的精準性和針對性，加大對“老少邊貧”和產業(yè)衰退、資源枯竭、生態(tài)嚴重退化等特殊困難地區(qū)和特殊困難群體的支持力度。對于貧困地區(qū)，突出精準扶貧，提高農村貧困人口的自我發(fā)展能力。對于邊境地區(qū)，加快基礎設施互聯(lián)互通和對外開放平臺建設，增強自我發(fā)展能力。

（作者為原國務院振興東北辦副主任）