摘 要 隨著我國教育事業(yè)的不斷發(fā)展，教育的起點公平和過程公平問題備受關(guān)注，政府在其中所承擔(dān)的責(zé)任更是不可或缺。近年，義務(wù)教育階段各省市劃片就近入學(xué)政策不斷完善，天津市自2015年秋季起在公辦義務(wù)教育學(xué)校推進(jìn)全面就近入學(xué)政策，根據(jù)政策執(zhí)行中出現(xiàn)了一些與現(xiàn)實不匹配的問題，探索一些改進(jìn)思路。

關(guān)鍵詞 教育公平 政府責(zé)任 就近入學(xué) 電腦派位

作者簡介：游蒞薈，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)在讀碩士研究生。

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-157-02

近年來，隨著我國教育事業(yè)的不斷發(fā)展，教育公平已逐漸成為我國教育改革的重要議題，并備受社會關(guān)注?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)”。在逐步實現(xiàn)教育公平的改進(jìn)路徑中，如何公平分配教育資源，制定使更多社會成員享受均等的教育權(quán)利的政策法規(guī)，政府、社會及相關(guān)教育機(jī)構(gòu)發(fā)揮著重要作用。而在義務(wù)教育階段，中小學(xué)生的入學(xué)方式也在調(diào)整變化。自“劃片就近入學(xué)”與“搖號”教育政策實施以來，關(guān)于政策公平性問題便不斷為公眾所討論。2015年是天津市實行小升初“搖號”政策的“頭年”。本文力求由教育公平與政府責(zé)任為邏輯起點，通過對政策背景的溯源，探討政策的合理性及執(zhí)行中所存在的問題，以期為中小學(xué)入學(xué)方式改革提供有益思路。

一、教育公平的理念及其與政府責(zé)任內(nèi)在關(guān)聯(lián)

關(guān)于“教育公平”內(nèi)涵學(xué)界探討頗多，較為一致的觀點是，教育公平的內(nèi)涵是豐富的，一般將教育公平劃分為三個方面解讀：教育起點的公平，受教育者能夠享有平等的接受教育的權(quán)利和機(jī)會并得到尊重和保護(hù)；教育過程的公平，指受教育者在接受教育的過程中，能夠受到平等的對待；教育結(jié)果的公平，即根據(jù)受教育者的差異性，對教育資源進(jìn)行“按需”合理配置，使所有的受教育者都能夠享受到適合自己的教育，在學(xué)校教育的影響下充分發(fā)展?jié)撃堋＝逃降纳鲜鋈齻€方面逐層深入，教育起點公平是基礎(chǔ)，是建立在使受教育者擁有、享受最基本的教育資源的價值層面；教育過程公平，國家應(yīng)貫徹平等原則，由政府提供必要保障，如制定相應(yīng)制度與政策等；教育結(jié)果公平，是指使受教育者在接受教育的質(zhì)量、學(xué)業(yè)目標(biāo)和成果中實現(xiàn)實質(zhì)性平等，至今仍是遙遠(yuǎn)的理想狀態(tài)。教育公平要求政府、教育機(jī)構(gòu)和社會在制定教育政策、分配教育資源等方面平等和公平地對待每個社會成員，保障每個社會成員都能均等享受公共教育資源。作為國家教育事業(yè)的基礎(chǔ)，政府應(yīng)當(dāng)充分考慮公眾需求，主動承擔(dān)為義務(wù)教育提供物質(zhì)和政策保障的任務(wù)，承擔(dān)服務(wù)社會的責(zé)任，在義務(wù)教育階段合理配置教師、教學(xué)設(shè)施等資源，是每名受教育者接受公平的義務(wù)教育。

二、 義務(wù)教育“就近入學(xué)”與“搖號”政策的形成與演變

新中國建立初期，教育資源短缺促使國家不得不將有限的教育資源集中重點投入到部分中小學(xué)建設(shè)中，這些中小學(xué)校逐步發(fā)展為現(xiàn)今的“重點學(xué)校”，施行以“以分擇?！睘橹鞯慕逃?。到20世紀(jì)80年代伴隨素質(zhì)教育，“就近入學(xué)”政策推行。但由于多年實行重點學(xué)校制度導(dǎo)致我國長期教育資源分布不均、學(xué)校差距巨大的現(xiàn)實情況，“應(yīng)試教育”屢禁不止，“擇校熱”愈演愈烈，嚴(yán)重違背了義務(wù)教育階段免費和就近入學(xué)的宗旨，進(jìn)一步加大了學(xué)校差距和階層差距。

為進(jìn)一步貫徹落實《義務(wù)教育法》相關(guān)規(guī)定，教育部于2014年初發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實施意見》，要求義務(wù)教育階段公辦中小學(xué)規(guī)范招生入學(xué)行為。隨后，教育部辦公廳又印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好重點大城市義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的通知》，要求包括北京、上海、天津在內(nèi)的19個直轄市、計劃單列市及副省級城市在2014年制定完善免試就近入學(xué)的方案，在2015年100%實行劃片就近入學(xué)政策，并提出了3年分步實施、2017年必須落實兌現(xiàn)的時間表，對推進(jìn)義務(wù)教育就近入學(xué)工作進(jìn)行了全面部署。2015年4月2日，天津市教委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的意見》，確定從2015年秋季學(xué)期開始，天津市公辦義務(wù)教育學(xué)校將全面實行免試就近入學(xué)。

三、“就近入學(xué)”與“搖號”政策價值的合理性缺失與局限

教育起點公平體現(xiàn)在入學(xué)機(jī)會平等，過程公平包括師資水平、辦學(xué)條件、教育經(jīng)費等若干方面。一個原本為促進(jìn)公平的政策，由于時間與條件不適宜，在實踐中異變?yōu)榇呱鷵裥?、擴(kuò)大學(xué)校差距的政策。

（一）“就近入學(xué)”義務(wù)與入學(xué)機(jī)會不平等間存在沖突震蕩

入學(xué)機(jī)會平等應(yīng)當(dāng)是受教育者接受機(jī)會平等的受教育權(quán)利的前提，受教育機(jī)會平等的重要衡量指標(biāo)便是受教育者能否擁有平等進(jìn)入各級各類學(xué)校就讀的機(jī)會?！熬徒雽W(xué)”政策限制了義務(wù)教育階段學(xué)生的入學(xué)自主選擇權(quán)?！读x務(wù)教育法》第9條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)。”在實際執(zhí)行中，本應(yīng)是要求地方各級人民政府履行“合理設(shè)置學(xué)校”的義務(wù)，為受教育者提供可自由選擇距離其住所地或居住地相對較近學(xué)校就讀的便利條件，卻變?yōu)檎拗剖芙逃咦灾鬟x擇學(xué)校權(quán)利的依據(jù)。如果受教育者不需要這種便利或并不認(rèn)為就近入學(xué)是為其提供的便利，那么受教育者理應(yīng)有理由放棄，因而，受“就近入學(xué)”本就應(yīng)當(dāng)是受教育者自由選擇或放棄的權(quán)利，并非強(qiáng)制性的義務(wù)，這在制度和政策施行中存在偏差。

由于政府在劃分學(xué)區(qū)時，為追求所謂的機(jī)會平等，往往將辦學(xué)及師資差別較大的幾所學(xué)校劃分在一起，受教育者不得不通過“搖號”的方式被動地將選擇留給電腦，不僅會使學(xué)生萌生“能上好學(xué)校等于撞大運”的想法，還可能削弱學(xué)生努力奮斗的決心與信心。原本成績優(yōu)異、能力較強(qiáng)的學(xué)生被分進(jìn)條件較差的學(xué)校，不僅挫傷了其積極性，耽誤前程?；A(chǔ)薄弱、接受能力較差的學(xué)生在進(jìn)入進(jìn)度較快的課堂后，可能會面臨課業(yè)和心理雙重壓力，部分學(xué)生還會感到自信心受挫。

（二）受教育者個體素質(zhì)差別與教育資源分配不均間存在矛盾

對于義務(wù)教育階段的過程公平，部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實施一視同仁的教育模式，無差別對待地全部學(xué)生，使處在不利社會地位的人獲益。由于義務(wù)教育屬國家行為，公立學(xué)校是由政府向納稅人征稅所建立起來的，因而不具備選優(yōu)淘劣的功能，必須一視同仁，不應(yīng)劃分等級?！熬徒雽W(xué)”、“搖號”政策的邏輯前提本應(yīng)是全部學(xué)校辦學(xué)水平和特色均相同，包括教師水平、工作態(tài)度、教育質(zhì)量、學(xué)校硬件設(shè)施，同時全部學(xué)生的能力水平也都相同，但這本身就是一種絕對理想狀態(tài)。這種建立在教育資源合理分配的基礎(chǔ)之上的，而由于長期重點學(xué)校制度傾斜的現(xiàn)實，部分重點學(xué)校已經(jīng)形成較強(qiáng)的實力積累，即使不再給予任何優(yōu)惠政策，也很難改變其獨霸的局面。

片面追求同一的教育資源，而忽視學(xué)生的個體差異，難以真正做到“因材施教”。由于受教育者的天賦和能力差異，其學(xué)業(yè)基礎(chǔ)、學(xué)習(xí)能力和動機(jī)等方面均有所區(qū)別，因而當(dāng)政策使得能力出眾的學(xué)生“吃不飽”，卻為資質(zhì)一般的學(xué)生提供了超出其能力的資源，也是一種不公平。如果不論學(xué)生的興趣與能力，只是強(qiáng)制性地將不同類型的學(xué)生融入同一個集體，勢必會“削峰填谷”，降低平均水平，是對教育結(jié)果平等的片面追求。

（三）次優(yōu)教育資源和優(yōu)質(zhì)民辦教育資源供給稀缺與擇校需求存在矛盾

家長之所以想盡辦法要為學(xué)生“擇?！?，其目的只是希望學(xué)生在接受教育時享受更優(yōu)質(zhì)的教育資源，希望為學(xué)生的成長和發(fā)展創(chuàng)造他們認(rèn)為最多、最好的機(jī)會。由于我國長期應(yīng)試教育和精英主義傳統(tǒng)、嚴(yán)重升學(xué)壓力及中小學(xué)重點學(xué)校制度，實施義務(wù)教育的學(xué)校辦學(xué)條件差別太大，優(yōu)質(zhì)民辦教育資源稀缺，次優(yōu)教育資源也受到人為壟斷，使得受教育者及其家庭對于重點學(xué)校的擇校需求持續(xù)走高，促使義務(wù)教育的實際投入資本飆升。家長選擇通過自身物質(zhì)基礎(chǔ)和社會關(guān)系自找門路逃避最差的學(xué)校，學(xué)校名正言順地公開尋租，又進(jìn)一步導(dǎo)致?lián)裥８偁幒蛻?yīng)試教育更為激烈。政府行為抑制了市場作用，使得公立學(xué)校不必?fù)?dān)心資金和生源問題，使優(yōu)質(zhì)的學(xué)校缺乏創(chuàng)新爭優(yōu)動力，質(zhì)量較差的學(xué)校也更加“不思進(jìn)取”，導(dǎo)致學(xué)校之間競爭減弱，不利于教育質(zhì)量共同發(fā)展提高。

四、義務(wù)教育階段“就近入學(xué)”、“搖號”政策的改革思路

近年來，隨著全面教育改革的逐步推進(jìn)，義務(wù)教育階段民辦和公辦的教育資源趨向于均衡化，辦學(xué)質(zhì)量也有所提高，但仍存在諸多為。針對現(xiàn)存矛盾問題，提出一些政策改革思考。

（一）明確“就近入學(xué)”“搖號”政策服務(wù)對象，適度開放“擇?！比笨冢瑥?qiáng)化監(jiān)督

充分關(guān)注“就近入學(xué)”“搖號”政策的初衷是使服務(wù)學(xué)生，促進(jìn)受教育者享受公平教育的權(quán)利，從學(xué)生角度考慮問題。進(jìn)一步提升新政策決策及實施過程的科學(xué)化、民主化水平，制定、遵循有效的專家咨詢、聽證制度，充分聽取各方的意見后再制定出臺新的政策法規(guī)?，F(xiàn)實中因擇校產(chǎn)生的一系列問題多是由于缺乏有效管理、任其自由發(fā)展的結(jié)果，有條件的擇校不僅能有效保證受教育者的權(quán)利，還能夠促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源的合理利用和義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量的全面提高。允許有條件的擇校，讓有購買力的人來購買“優(yōu)質(zhì)教育”，使普通學(xué)校，特別是教育質(zhì)量不足的學(xué)校脫離政府保護(hù)，迫使其直面生源流失的問題，改進(jìn)辦學(xué)條件，提升質(zhì)量，競爭發(fā)展，從而讓更多的人接受更好的教育。

（二）縮小教育質(zhì)量校際差異，提升均衡配置教育資源的水平

現(xiàn)代政府職能決定其承擔(dān)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任主體地位，政府理應(yīng)為全部受教育者提供機(jī)會平等且優(yōu)質(zhì)的教育。面對教育資源配置不均衡導(dǎo)致的教育質(zhì)量差異明顯的現(xiàn)狀，政府應(yīng)加大力度加快教育經(jīng)費均衡投入的步伐，吸引私人資本投資教育，對薄弱學(xué)校的人才物多方面的政策傾斜，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校的輻射作用，帶動幫扶，吸納高層次的人才到薄弱學(xué)校去，力求實現(xiàn)供求均衡、扶弱促強(qiáng)，實現(xiàn)教育資源總體上的優(yōu)化配置。

（三）引入競爭，分級管理，全面提升學(xué)校、教師質(zhì)量

切實提升薄弱公立學(xué)校的教育質(zhì)量，完善教師交流機(jī)制，教育主管部門牽頭開展校際教師交流會，相互傳授經(jīng)驗，提高教學(xué)質(zhì)量，提高教師的積極性。落實教師、校長輪崗，推動教學(xué)理念、方法與管理經(jīng)驗的傳授，并給予相應(yīng)特殊津貼獎勵與資助，均衡提高教師的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。充分利用互聯(lián)網(wǎng)開展培訓(xùn)交流，實現(xiàn)教師與學(xué)生的雙遠(yuǎn)程觀摩課，彌補(bǔ)現(xiàn)實不足，盡可能多地提供可供教師、學(xué)生選擇的教育，鼓勵教師的自由流動與優(yōu)秀教師的跨校兼課，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)師資跨校共享，不限制學(xué)生的自由選擇。鼓勵民辦學(xué)校與公辦學(xué)校開展公平、良性競爭，在競爭中求發(fā)展、在發(fā)展中求進(jìn)步，以一些優(yōu)秀的民辦學(xué)校來帶動普通公辦學(xué)校的教學(xué)改進(jìn)。

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